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浅谈政府管理创新成本探讨

　　论文关键词：创新；政府管理；创新成本
　　论文摘要：通过相关研究，对政府管理创新成本进行分解，结舍我国政府创新实战，对政府管理创新成本进行初步研究。
　　政府管理创新是政府适应全球化、信息化、民主化、效能化的必然选择，是我国实现可持续发展决定因素。创新成本是实现政府管理创新不可忽视的制约因素。不计成本的创新是浪费的，是危险的。
　　一、研究政府管理创新成本的意义
　　(一)是实践“三个代表”精神的体现
　　江泽民同志在《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲活》中明确指出：“三个代表”是我们党的立党之本、执政之基、力量之源，也是我们在新世纪全面推进党的建设，不断推进理论创新、制度刨新和科技创新，不断夺取建设有中国特色社会主义事业新胜利的根本要求。江泽民同志“三个代表”重要思想要求我们党要更好地代表先进社会生产力的发展要求，更好地代表中国先进文化的前进方向，更好地代表中国人民的根本利益。世界上不存在没有成本代价的政府和政府行为。政府管理创新成本构成因素很多，但其最终承受者是社会和公众。高效的政府管理创新，能节约社会资源，维护公众利益，是代表人民群众根本利益的体现。
　　(二)是构建节约型社会的必要方面
　　目前，我国资源消耗高、浪费大、环境污染严重等问题依然存在，随着经济的快速增长和人口的增加，淡水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾更加突出，环境压力日益增大。在全社会树立节约意识，倡导节约文化，积极创建节约型城市、节约型政府、节约型企业、节约型社区已经势在必行。研究政府管理创新的目的就是为了降低创新成本，提高创新效率。政府管理创新是一种涉及面很广的政府行为，要消耗大量的社会资源。合理的政府管理创新，可以节约政府财政支出，减少对环境资源的破坏，优化社会资源配置，提高社会资源的综合利用率，实现可持续发展。
　　(三)是尊重纳税人的必要行为
　　纳税人是负有纳税义务同时也享有纳税权利的税赋承担者[。我国宪法规定：一切权力属于人民。要建立起与社会主义市场经济相适应的公共权力体制，必须首先完成税款缴纳者向纳税人的转变。我国现行的职能转变，强调的是角色的转变，即建立服务型政府。政府是最为公众的纳税人的管家和仆人，必须为纳税人服务，接受纳税人的监督。研究政府创新成本，将减少政府创新投入，降低政府创新风险，保护纳税人的利益。
　　(四)有助于进一步加强党的执政能力
　　党的十六届四中全会作出了《关于加强党的执政能力建设的决定》，提出要加强党的执政能力建设。政府管理创新是社会主义自我完善的重要方面，对其成本的研究，必然能提高创新效率，促进社会主义的自我完善。
　　二、政府管理创新成本相关概念界定
　　创新是一个重新创造价值的过程，是对原有客体的扬弃、改进和革新或者是创造从内容上看，创新主要包括观念创新、制度创新和技术创新。观念创新是指思想认识水平的进一步深化、思维习惯的改变和理论的创造等。制度创新是指改变一种制度安排，实现其价值增值的过程。技术创新就是新颖性构思从研究开发一直到市场价值实现的全过程活动，是创造价值和实现价值增值的过程。
　　政府成本是政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的见解性负担。这些直接的或者间接的费用开支和负担是可以通过优化决策和优化行政行为加以适当控制的。政府成本应由两大部分组成：一部分是传统的由会计度量或控制的最终消费支出，一般均为货币形态，也包括可折算为货币的实物形态；另一部分是难以度量的非货币形态的渗透性支出，它包括决策失误的经济损失也包括因为市场交易所产生的各类经济损失。
　　由此看来，政府管理创新成本是：政府在对原有观念、制度、技术重新创造价值的过程中，政府及政府运行过程所发生的各种费用和开支，以及由其所引发的现今和未来一段时间的见解性负担。从定义上看，政府管理成本包括观念创新成本、制度创新成本、技术创新成本三部分。从政府管理创新过程上看，政府管理创新成本包括政府管理变革成本和政府管理运行成本。从政府管理创新主体看，又可分为个人创新成本、社会创新成本和政府创新成本。本文认为，政府管理创新成本由创新设计成本、创新摩擦成本、创新组织成本、创新会计成本、创新风险成本、创新社会成本、创新监督成本组成，这样分解政府管理创新成本更为直观，并有助于量化创新成本。
　　三、政府管理创新成本分析
　　(一)政府管理创新设计成本
　　政府管理创新设计成本指用于探索、研究、设计、选择政府管理创新的成本。创新方案需要建立在对社会环境、发展趋势及政府本身广泛调查、研究的基础上，经专业人员反复论证、科学实验之后提出来。这一切都需要付出成本政府管理创新的设计至关重要，关系到创新的成功与否，直接影响政府的公信力，失败的创新甚至会危及到社会的稳定。我国政府从国家到省、市，每年都会设立许多重点社会科学项目，提供相应的基金，分配到高校、科研院所、社会团体进行研究论证。各级政府都基本建立了公务交流机制，每年我国都有部分政府人员被派往国外考察学习。从中央政府到地方政府也在做着各式各样的创新试验，每年都有许多创新成果被推广。同时我们应该看到，由于我国对政府管理创新设计的投入是有限的，我们的创新设计供给远远满足不了政府创新需求，创新设计质量也不高。加大对管理创新研究和开发的投入有助于缓解政府管理创新的供需矛盾，保证创新的成效。
　　(二)政府管理创新摩擦成本
　　政府管理创新摩擦成本指消除创新管理与传统管理之间的摩擦或减少变革过程中的阻力所需要的费用。政府管理创新涉及社会多种利益，面临各方面的阻力，这些阻力会延误创新的时机，造成社会资源的虚置和浪费，克服这些阻力会耗费时间和金钱，即摩擦成本。摩擦成本分为可预见成本和不可预见成本可预见成本是在创新实施之前就能预料到的摩擦费用，不可预见成本是在创新实施过程中，随着创新环境变化、创新的调整，为应对新出现的阻力而支付的摩擦成本。我国政府管理创新面临的摩擦成本主要来自：(1)体制的摩擦力。我国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨时期，经济基础决定上层建筑，国家管理体制改革已经落后于经济体制的转变，新旧政府管理体制的更迭的摩擦力是巨大的。例如我国的政府体制改革，设立新的政府部门，裁减政府工作人员，实行公务员制度等。(2)政府管理路径依赖。制度变迁存在着报酬递增和自我强化机制，这种机制是制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。旧的管理模式下形成的既得利益集团，以及人民由于习惯于原有政府管理产生的心理依赖等，使得旧的政府管理有较强的路径依赖。政府管理创新客观上改变了原有政府管理发展的路径，必然要支付较大的创新成本。减少路径依赖产生的成本，必须创新观念，营造良好的创新环境，使政府创新方案得到社会广泛的理解支持。
　　(三)政府管理创新组织成本
　　政府管理创新组织成本指供给创新方案后具体组织实施的成本。创新方案的实施需要调整方方面面的利益关系，需要确定实施机构、实施范围，需要调整政府现有的权力结构，需要运用各种方式征得相关利益阶层、团体的理解支持，必要时还要进行谈判。任何组织活动的开展和组织目标的高效实现都必须通过管理对组织资源进行合理使用和有效配置。创新组织成本主要体现在管理的计划、组织、领导、协调和控制的过程中。现阶段我国政府创新组织成本较高。由于政府层面多体庞大，仍没做到党政分开、政企分开，政府部门权责不明、相互推诿等，使得政府创新组织成本巨大。减少政府管理创新组织成本，一是要进一步开展政府机构改革，建立规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。二是对参加创新人员进行培训，统一思想，形成合力，提高创新效率。三是加大技术创新力度，运用现代化的电子信息技术提高办公效率。
　　(四)政府管理创新会计成本
　　政府管理创新会计成本指通过财政预算的创新的各项支出总和。研究政府管理创新成本，不仅有利于政府创新的实施，而且有利于政府的廉政建设和对社会经济资源的节约。我国政府管理创新会计成本包括预算和追加两部分预算成本是创新活动进行前，按照对创新活动花费的核算进行的财政拨付。追加成本是在创新过程中，为保持创新活动的进行需要财政另外拨付的费用。我国政府创新管理现在普遍存在着会计追加成本远远大于预算成本的现象，这固然有创新前对形势、变化估计不足的因素，同时，也不能排除存在着腐败和浪费的现象。控制创新会计成本，一是要尽量完善创新设计，做出科学准确的创新预算二是要加大对创新主体的审计力度，防止腐败和浪费的发生。
　　(五)政府管理创新风险成本
　　美国学者A·H·威雷特在其博士论文“风险与保险的经济理论”中指出“风险是关于不愿发生的事件发生的不确定性的客观体现。”政府创新风险可能给社会及公众带来多方面的不利影响，政府一旦面对风险而不调整创新消减风险，就必须付出相应代价，这种由风险引发的政府损失就是政府管理创新风险。政府管理创新的风险性不亚于企业创新。政府创新风险具有客观性、无形性、多变性特点，这也决定了创新风险成本的客观存在、不确定的特性。要减少政府创新的风险成本，首先要在创新设计阶段做好充分的科学预测，选择最佳方案。其次，要建立创新监控评估体系，做好对创新活动的实时监控，掌握创新环境的变化，实施调整创新活动。第三，政府要勇于承担错误，及时终止被证实为错误的政府管理创新，以免一错再错，进一步增大风险成本。我国1997起实行医疗体制改革方案，以“分担”为特征的基本医疗保险制度诞生，“抓大放小”、“有所为有所不为”、“向改革要资金”、“国退民进”等国有企业产权改革思想被移植到了医疗体制改革之中。2000年以后，城镇医疗机构实行分类改革并推行基本医疗保险，农村以合作医疗制度为基础的改革同时铺开。但这项创新却使得卫生事业发展严重滞后。面对大多数国人对医疗卫生行业的不满，医疗费用继续大幅度增长，医患关系进一步紧张，老百姓看病越来越难，而医务人员也满肚子牢骚的局势，2005年7月28日，国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风接受中国青年报记者采访时承认：“目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的。这就避免了此项错误创新继续实施带来的风险成本。
　　(六)政府管理创新社会成本
　　政府管理创新社会成本指的是创新行为给社会带来的支出和负担。社会成本具有潜伏性，即使有人意识到其对未来社会的影响，也可能因为投有形成迫切而尖锐的现实矛盾而缓和了与政府创新行为的抗争。政府有责任为消减不必要的公众负担和影响社会发展的各种矛盾做出努力。随着民主法治程度的提高，人们对社会成本的反应越来越敏感。作为一个考虑长远发展的政府，一方面应在各项创新中尽量避免和消减社会成本的扩大。另一方面要教育政府工作人员严格规范行政行为。我国现在提出的“可持续发展”观就是应对政府管理创新所引发的巨大社会成本策略。
　　(七)政府管理创新监督成本
　　政府管理创新活动，也可以说成是对现有利益分配的调整，容易产生寻租、腐败行为，因而必须对创新行为进行监督。监督需要投入人力、物力、时间资源，这些都是监督成本。监督成本是决定创新有效性的核心因素。监督成本与监督对象的数量和特点有关。创新活动保持较高的透明度能够有效地减少监督成本目前我国的监督成本是巨大的，原因有二：一是监督主体过多，监督职能重复。既有纪律检查委员会、检察院、反贪局、公安局、审计局、上级部门等体内监督主体，又有新闻媒体监督、举报制度、上访制度等体外监督主体。二是监督效率低下。虽然我们有数目众多的监督主体，但实际监督效果却不佳。为了减少监督成本，第一，要促进社会进步，加快社会民主化进程，高度文明社会状态下腐败和浪费将大大减少。第二，要综合体内监督机构，加大体外监督力度。体内泛滥的监督主体不仅耗费了巨大的资源，多头监督也造成了部门利益和相互推诿等官僚作风。而体外监督不仅成本低廉，而且监督效果颇佳。第三，要增加创新活动的透明度，进一步加大政务公开，推行招投标制度，政府采购制度，杜绝暗箱操作。