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关于当前我国保险监管的几点思考

　　改革开放以来，我国保险业监管大概经历了四个阶段。第一个阶段是国内保险业刚恢复的初始阶段，保险监管和保险经营没有明确分离。第二阶段是以 1985年3月国务院颁布《保险企业管理暂行条例》为标志，我国保险监管与保险经营正式分离，国务院用行政法规的形式明确中国人民银行履行保险监管的职责。第三阶段是以1995年6月《中华人民共和国保险法》正式颁布为标志，我国保险监管开始进入了一个依法监管的新阶段。第四阶段以1998年11月中国保险监督管理委员会的成立为标志，我国的保险监管开始进入一个专业化监管的新时期。目前我国的保险监管正在从市场行为和偿付能力监管并重逐步向以偿付能力监管为核心转变。
　　保险监管是政府对保险市场的一种干预行为。政府与市场的关系问题，始终是经济学中一个重要的、带有基础性、根本性的问题。现代经济生活中，大多数国家都属于混合经济，市场和政府共同对经济资源的配置发挥重要的作用和影响。本文拟就对保险监管的一些基本问题谈点个人想法。
　　一、保险监管必要性
　　对保险业实施监管是一般市场经济国家的通常做法。关于保险监管的必要性一般可从两个层面上来进行分析。第一个层面就是所谓的市场失灵理论。所谓市场失灵，是指经济生活中存在市场垄断，信息不完全，外部负效应，免费搭车等经济现象。而一旦市场失灵，政府就应当对市场进行适当的干预，以确保市场的活力和效率。保险市场是市场经济的重要组成部分，也会出现种种市场失灵的情况，因此政府应当对保险市场进行干预。
　　第二个层面可以从保险行业的特点来进行分析。金融是国民经济的命脉，保险是国民经济的重要组成部分。保险业具有许多独有的特性，如保险是一种无形产品，保险是对未来财务支付的一种承诺，保险是一种比较复杂的产品，保险是一个社会性很强的行业，保险业的稳定关系到社会生产和生活稳定等等。正是由于保险业的这些特性，为了维护社会公众的整体利益，因此，一般国家政府都对保险业实施比较严格的监管措施。
　　二、监管对保险业的影响
　　通过研究、制定和执行保险业的法律法规、方针政策、发展战略和行业规划，保险监管对保险业的发展产生着重大影响。影响保险业的承保能力和供求关系。保险业的承保能力和供求关系决定于保险业资本总量的大小。而保险监管的准人政策直接关系到各类资本能否直接进入保险市场。例如，当前我国对民营资本、国际保险资本进入我国市场都有不同程度的限制。这从根本上决定了保险市场的资本结构、承保能力和供求关系。
　　2，影响保险公司的经营范围。保险公司的业务范围必须按照法律法规的要求，经过监管机关的特许。例如，我国原保险法规定财产保险公司不得经营意外险和健康险，而修改后的保险法规定财产保险公司可以经营意外险和健康险，这是保险立法监管影响保险公司经营范围的最好例证。
　　3.影响保险产品的可得性。保险产品的可得性是指投保人能够买到什么样的保险产品及其购买该产品的方便程度。通过对保险产品及其销售渠道的控制，监管者对保险公司销售什么，以什么样的价格销售，通过怎么渠道销售 等进行管制和施加影响，从而最终影响到保险产品的可得性。
　　4.影响保险公司的资金运用。对于现代保险业来说，资金运用的成功与否往往成为保险公司经营业绩好坏的关键，同时资金运用的成败也成为影响保险业偿付能力的关键因素之一。保险法和保险监管者对保险资金的运用渠道、结构比例都有比较严格的规定。监管政策的取舍对保险资金的流动性、盈利性和安全性有着重要的影响。
　　5.影响保险公司经营管理者的队伍结构。保险监管者通过制定和执行高级管理人员任职资格制度，对整个行业经营管理者的素质进行整体的调控。由于任何经营管理活动都要经过人的行动表现出来，因此，从某种意义上说，保险监管目标能否实现其关键就在于能否通过高级管理人员任职资格制度的制定和执行来挑选出一批合格的经营管理者。
　　总之，保险监管通过对保险业市场准入、经营范围、保险产品和保险经营者等诸多因素的控制，最终控制着保险业的市场结构、经营管理、偿付能力和保险公司之间的竞争方式，从而影响保险市场的运行模式和运行效率。
　　三、保险监管的目标
　　保险监管的目标是保险监管工作的出发点和归宿。由于监管理念的不同，各国监管者对监管目标的表述也不近相同，但基本上都包括三个方面的内容一是保护被保险人的合法权益；二是维护保险市场公平竞争的市场秩序；三是维护保险体系的安全与稳定。
　　从我国的实际情况来看，我们把监管机关看成是保险行业的主管部门，我们的工作目标主要是促进保险业的发展。在这种思想指导下，当监管和发展出现矛盾时，我们往往是监管屈从于发展。当前一些比较普遍的违法违规问题，如假保费、假赔案、假批单、假数据屡禁不止的问题就是很好的说明。当投保人和保险人利益发生矛盾时，监管机关容易出现偏袒保险公司的倾向。例如对于费率的管理，信息披露的管理，我们都有屈从保险公司而忽视投保人权益的嫌疑。之所以会出现这种情况，其根源就在于我们对保险监管的定位不清，保险监管的职责不明确，监管部门仍然处于一种既要当裁判员，又要当领队、教练和运动员的状态之中。因此，我们应当尽快明确监管目标，既要避免监管目标的重制，更要避免不同监管目标之间的矛盾和冲突，使保险监管回到保护保险活动当事人的合法权益的正确轨道上来。
　　四、保险监管体系
　　全面、准确地理解和把握保险监管体系对于健全保险监管制度，提高保险监管水平具有十分重要的意义。通常情况下，人们往往把保险监管理解为保险行政监管。实际上，除了保险行政监管之外，立法、司法和社会中介组织也是构成保险监管体系的重要组成部分。立法监管。立法监管是指立法机关通过制定保险法律法规来对保险活动进行规范和制约。立法活动具有不连续性的特点，例如保险法的制定和修改对立法机关来说都是阶段性和非连续性的。但是，保险立法监管对保险业发展的影响是制度性、方向性和根本性的，是其他任何力量都无法比拟的。例如，我国保险法对保险公司的经营范围和资金运用的渠道都有明确规定，这对保险市场的影响是具有决定性意义的。
　　2.司法监管。司法监管是指司法审判机关通过法定程序，按照法律法规规定，负责协调解决保险市场参与者之间产生的各种保险争议，并通过司法建议书影响保险的行政监管和保险立法的进程。司法监管的特点是被动监管，即一般来说是应保险当事人的要求，被动地介入保险纠纷调处的，但司法监管对规范市场有很强的示范意义。
　　3.行政监管。保险行政监管是指保险行政监管部门根据法律法规的授权，依据法律、法规、规章和规范性文件规定的原则和程序，检查处理违反保险管理规定的行为，根据保险法规、规章和其他规范性文件，对违反保险管理规定的单位和个人追究行政法律责任，进行行政处罚的行为。保险行政监管的特点是日常性的、连续性的和主动性的。行政监管与保险市场最为接近，是保险市场监管能否成功有效的关键。
　　4.社会中介机构监管。社会中介机构监管是指会计师事务所、各种信用评级机构和新闻舆论机构对保险公司的财务状况、信用状况公开发表独立意见，对保险行业的有关经营发展情况进行信息披露等。社会中介机构监管是保险监管体系的重要组成部分，并且随着保险市场的日益成熟和社会诚信意识的不断增强其作用也会越来越明显。
　　五、当前我国保险监管中存在的问题过度监管和监管不足并存。所谓过度监管就是管了不该管的事。正如前面所说，政府干预的领域应当仅限于市场失灵，而且政府能够提高市场公平程度和运行效率的部分。但是受计划经济习惯和思维模式的影响，我们的监管明显过多过细。当然，经过取消两批行政审批事项，这方面的问题有所减轻，但仍未从根本上得到解决。所谓监管不足是指该管的没有管好。我们的偿付能力监管已经讲了好多年，但至今进展不大。
　　2.法规不健全和执法不严并存。当前我们一方面是保险监管法规不全，一些急需的保险法规，如《保险违法行为处罚办法》，《机动车辆第三者责任保险办法》以及《个人代理人管理办法》迟迟未能出台，以至于日常监管中常常出现无法可依的现象；另一方面，不少现有的法规在日常监管中又没有得到很好的落实。例如保险法中有关资本金和自留保费的比例的规定，保险代理人应当持证上岗的规定都没有得到很好的贯彻，保险经营中假保费、假赔案、假数据、假报表屡禁不止。
　　3.监管人员匮乏和监管人员流失并存。我国保险监管起步晚，发展快。从监管人员的角度看，一方面是监管人才短缺。在数量上，目前我国全国的保险监管人数还不及美国纽约一个州的监管人数：在专业上，我国监管人员中既懂保险又懂法律、工程、精算等专业知识的监管人才更是匮乏。另一方面，我国的保险监管人才流失严重。自98年中国保监会成立以来，一批相对熟悉保险监管业务的人才陆续离开了保险监管岗位。
　　六、我国保险监管展望
　　从我国保险市场发展的实际出发，由于我国保险市场发展不相对不成熟，特别全国各地保险市场成熟程度的不平衡，近期内保险监管难以完全摆脱裁判加教练的现状。但是着眼于我国保险市场的长远发展，为顺应我国社会主义市场经济建设的总体趋势，我国保险监管的发展应该坚持市场化、法制化、信息化、国际化。市场化。就是牢固树立市场的观念，充分发挥市场这只看不见的手在保险市场调节之中的作用。对于可以通过市场自发调节的，坚决不要进行行政干预。
　　2.法制化。就是要不断健全保险监管法律制度，不断提高保险立法水平，与此同时，我们要提高执法水平，坚决做到公正、严明、高效。
　　3.信息化。就是要充分利用现代信息和网络技术，改善保险信息披露制度，提高保险监管的透明度，使保险业充分接受社会公众的监督，从而提高保险业的社会公信度。
　　4.国际化。就是要借鉴国际上先进保险国家的监管经验，结合我国保险业发展的实际状况和阶段性目标，逐步建立一个符合国际惯例的保险监管体系。