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检察机关推行绩效考评的难点及对策

　　[内容摘要]检察机关在推行绩效考评工作中存在“四大难点”，即一是具体目标确定难，二是工作目标量化难，三是目标分解到位难，四是绩效考评兑现难。这“四大难点”严重影响绩效考评结果的公平、公正。要解决“四大难点”，要从五个方面着手：一是要锐意创新，注重实绩，构建符合检察机关特点的目标激励型绩效管理制度；二是要坚持实事求是与开拓创新、定性与定量相结合，科学地制定目标；三是要层层分解落实，合理分工协作，明确岗位职责；四是要分步组织实施，加强协调控制，及时纠正偏差；五是要纵横结合，综合衡量，保障考评结果的客观性和公正性。
　　绩效考评既是现代科学管理的一种重要方法，也是一种先进的以绩效为工作衡量标尺的目标管理机制，在检察队伍正规化建设的系统工程中具有至关重要的作用。但在实践中，检察机关推行绩效考评还存在诸多难点问题,这些问题严重影响到考评结果的科学性、可靠性和可信性。笔者结合参与酒泉市检察院绩效考评工作实践，对目前检察机关绩效考评工作中存在的难点问题，提出解决的对策和建议，以期对完善绩效考评办法有所裨益。
关键词：检察机关 绩效考评 难点 对策

一、检察机关推行绩效考评的难点问题
　　绩效考评作为现代科学管理的尝试，它是以一定时间、空间内所要取得的最终司法成果和效能状态为主要职责依据和主要考评依据的目标考评责任制度。绩效考评在增强工作计划性、调动检察干警积极性、提高领导管理水平和工作效率、改善机关纪律作风等方面，产生了积极效应。但由于检察机关的特殊性和检察工作的复杂性，检察机关推行绩效考评在实践中还存在不少影响绩效考评公平、公正进行的亟需加以解决的难点问题。
1、具体目标确定难。
　　检察机关是我国的法律监督机关，主要任务是通过依法履行法律监督职责，严厉打击刑事犯罪，维护社会稳定和经济秩序。检察机关的主要任务就是检察工作的总体目标。但是检察机关的具体目标没有统一的依据，通常情况下是按照检察机关的具体职责和正常业务工作来确定，主要有公诉、反贪、反渎、侦监、民行等法律监督工作和综合工作。但是，由于各类检察工作都比较复杂，在实施目标管理的过程中，常常根据上级院的安排部署以及地方党委、政府中心工作的需要，适时开展与各类业务相关的工作和专项活动，这些业务工作和专项活动在年初制定绩效考评目标体系时并不能完全预测到，从酒泉市检察院考评情况看，有部分工作就没有列入绩效考评责任目标实施目标管理，导致有些部门和干警抱怨的“一年的重点工作没有列入考评”，从而给绩效考评工作带来困难。
2、工作目标量化难。工作目标只有量化，才能用尺度衡量。
　　检察工作目标应是以法律和社会效果为主要参考依据，目标的大小高低必须有具体数值来表示，做到定性与定量相结合。检察机关是法律监督机关，而执法、司法问题是各种社会消极因素的综合反映，在不同地区、不同时期，受地方政治、经济、文化等条件的影响，执法、司法形势呈现出很大的差异性和波动性；即使是同一地区，刑事犯罪案件也经常有一定幅度的升降。因此，在制定具体目标时很难将所有工作任务表述为准确的数值。检察机关通常使用的“撤案数”、“撤案率”、“不起诉数”、“不起诉率”、“自侦案件结案率”、“不捕率”等等考评指标，在制定之初就受到种种因素的限制，有些数据并不是检察机关和办案部门自身能决定的。从而在实践中，为了保证目标的最终实现，存在人为压低目标数值的现象，甚至有违法办案的情况，例如为了降低不起诉率，将部分不起诉案件作撤案处理等。客观方面，工作中存在的问题复杂多变，使得目标数值的确定缺乏准确可靠的依据有些目标的实现还依赖于公安、法院等机关的支持、配合。特别是检察机关许多岗位的工作还不能制定量化标准，难以做到量化表述。有的工作从绩效看是结果性目标，有的则是过程性目标，还有的是“结果”和“过程”兼而有之。然而，“过程”目标相比于“结果”目标而言，要进行目标量化是有相当难度的，有的“过程”根本就无法量化，只能进行定性描述。即使是结果性目标，有的也难以量化。目标量化不科学，就会导致弄虚作假、玩统计数字游戏等问题的发生，麻痹领导，危害决策，自欺欺人。
3、目标分解到位难。
　　目标确定以后，应当根据目标的具体内容和各部门不同职责，将目标分解落实到各业务部门，使全院目标变为若干个部门目标。但是，由于检察机关内部各部门之间既有分工，又有联系，存在着以“业务交叉、工作联系”为特征的动态关联性关系，在实际工作中有些目标任务往往难以完全归结为某一部门承担，出现了“一个部门承担几项目标、一个目标由几个部门承担”的现象。如自侦工作，是自侦部门的一项主要工作，但监所、民行等部门也有挖掘、提供线索、协助甚至直接参与破案的职责。破案率的高低，与自侦水平、部门配合程度、工作水平、技术装备情况等破案软硬件、环境因素都有直接联系。如把破案率低下的责任归咎予自侦部门，则显失公允。
4、绩效考评兑现难。
　　原因主要有三点：其一，检察机关内部不同部门承担的职责不同，它们之间没有可比性，绩效优劣无法直观表现。这就使得绩效考评在具体操作环节上往往具有一定的不可比性。因此，如果要确保考评结果客观、公正、公平，往往就难以简单地对没有可比性的考评对象进行统一考核和做出比较评价，甚至考评根本无法兑现。如果忽略了考评对象所具有的一定的不可比性，只是简单地予以揉合加以考评，那么所兑现的绩效考评结果则难以完全符合实际，从而也难以保证其公正、公平，影响考评结果的可靠性和可信度，进而造成绩效考评的激励效用丧失，甚至产生不良的负面影响。其二，前期制定的绩效目标，在实施过程中有的基层院和业务部门受各种因素的影响，年终不能实现，其中有一些因素属于不能由部门和干警主观意志决定的因素。其三，前期并未确定某项绩效目标，但在工作中根据形势的需要开展了某项工作且投入了大量的人力或物力并取得显着成绩，结果出现了年终绩效考评时奖赏无“据”的情况。
　　二、解决绩效考评难点问题的对策
　　上述“四大难点”，直接影响到绩效考评在检察机关的顺利推行，妥善解决和正确处理好这些难点问题，才能避免科学的目标管理方法流于形式，促进检察队伍建设和业务工作的全面提高。在此，笔者提出以下对策，以供参考
1、要锐意创新，注重实绩，构建符合检察机关特点的目标激励型绩效管理制度。
　　任何一种管理机制的建立，其所实施的任何一种管理制度和方法，都应与其管理的对象相符合。检察机关在引进绩效考评的同时，必须根据检察机关及检察工作自身的特性，认真研究探讨这种机制的具体形式和内容，使它能够符合检察工作的发展规律。总的原则是，从实际出发，目标责任明确、考评科学简便、注重实际绩效，不搞繁琐的、形式主义的东西。这套制度的具体内容应包括改革内部机构设置、相应调整部门职责、明确干警个人岗位职责、制定和完善与目标管理和绩效管理相配套的目标决策制度、目标责任制度、目标检查考评制度、绩效目标奖惩制度、目标保障制度等，根据目标要求，合理组织人力、物力、财力，保证各部门之间协调工作，以取得最佳社会效益。为保证这套制度的正常运行，要在检察机关政工部门设立有权威的目标绩效管理办公室，配备一定数量的、强有力的目标绩效管理干部，制定切实可行的考评方法，使考评工作制度化
2、要坚持实事求是与开拓创新、定性与定量相结合，科学地制定目标。
　　制定目标是检察目标管理工作中关键的一环。合理、科学地制定目标，可以规范和引导人的行为方向，调动和激发人的积极性；反之则会产生不良的负面作用。要根据历史和现状，推断未来发展趋势，增加目标的准确性和预见性。目标制定必须从实际出发，避免将部门和干警客观通过努力工作不能实现的目标纳入考评。目标制定还要尽可能明确具体、科学合理，能量化的一定要量化，不能量化的也要提出明确的质的要求。但是，也不能片面地追求所谓的科学化、量化。对于不能制定量化标准的岗位和工作，如果勉强运用量化考评的方法，不但不能得出可靠的结果和可信的结论，反而会因为考评结果的可靠性差而大大降低绩效考评效应。因此，在制定目标时应避免使用那些不切合检察实际的“大指标”分值比例。要在开展深入实际的调查研究和科学的分析论证的基础上，根据本地和本单位情况，合理确定各院各部门自身的各项工作目标及其任务。
3、要层层分解落实，合理分工协作，明确岗位职责。
　　目标确定以后，要按照院领导、中层干部和一般检察干警三个层次，把全院目标层层分解到各部门和个人，并制定各自的达标措施，明确每个人的岗位责任，使目标分解做到纵向到底、横向到边。具体做法是：首先，明确各部门的职责范围，合理分工，这是目标分解的前提条件。其次，按照各部门、各层次的职责范围，明确它们在全院目标中应承担的具体目标任务。具体工作目标要由各业务部门提出，绩效考评办公室审核，院党组审定；检察干警的工作目标由各部门制定。这样，可确保所制定的目标符合实际，工作任务不努力完不成，努力了能完成。目标涉及业务有交叉的几个部门，要由主要职能部门承担，有关部门配合。再次，各部门要根据检察干警的岗位职责、承担任务以及年龄、性别、工龄、健康状况、特长等的不同，做到责任到人，权力到人，坚决避免平均化现象。目标分解的关键是要坚持职、责、权、利四者相对统一，才能使目标真正分解到位。
4、要分步组织实施，加强协调控制，及时纠正偏差。
　　目标分解到位之后,即开始组织各部门和全体检察干警围绕目标积极开展工作，落实各项目标任务。岗位目标绩效考评要长计划、短安排、分步骤实施，突出每个阶段的重点，循序渐进。在实施过程中必须对实施情况进行经常性的、系统性的监督和检查，以便了解和协调工作中存在的各种问题，发现偏差，及时纠正。加强协调控制对于目标的顺利实现具有重要意义。协调的内容主要有三方面：一是对目标本身的调整和修改。要给负有责任的特别是基层院充分的、灵活的安排工作和处理一些问题的权力，使目标绩效管理都具有自我控制和自我调节能力，不能简单化地用一把尺子量不同的基层院、不同的部门。二是对具体工作的协调。检察工作具有形式复杂多样性，因而在目标实施过程中加强协调控制尤为重要。三是对部门之间的协调。检察机关各业务部门之间要不断地协调它们之间的关系，化矛盾为竞争动力，把部门工作纳入全院性工作轨道，使各部门的工作和谐一致，发挥出整体优势，确保目标的实现。
5、要纵横结合，综合衡量，保障考评结果的客观性和公正性。
　　岗位目标绩效考评要发挥应有的激励效应，无疑应尽量做到公正、公平，保持考评结果的可靠性和可信度，进而做到优劣分明、以“绩”服人。如酒泉市检察院在组织对七个基层院和机关各部门进行目标绩效考评的工作中，细化了各部门的职责任务，配以相应分值，考评结果表现为具体分值，高低有别，表现直观，但实际上被考评对象的考评结果差别很大，高分公诉处4200多分，而低分反贪局负200多分。究其原因，除分值量化偏差等因素外，主要是不同部门 ，其工作职责不一样，不存在着客观的可比性，考评结果往往不能客观反应不同部门之间绩效的优劣高低，甚至挫伤部分检察干警的积极性，有悖绩效考评的初衷。要解决这个弊端，单靠基层检察院是不行的，须由上级检察院发挥优势，积极介入，综合考量。比如由上一级检察机关各业务部门依据确定的目标分别制定不同部门的量化考评标准，并组织对下一级检察机关相应业务部门进行考评，得出下级检察机关相应部门的考评分值或名次，下级检察机关以上级业务部门的考评分值或名次为主要成分，揉合本级检察机关的目标要求和相应考评办法，得出不同部门的综合考评分值，这种考评所得结果应该是较为客观、公正的，较能有效地消除同级检察机关不同部门之间客观存在的不可比性带来的考评结果的偏差，避免出现“高分低能”或优绩低分等名实脱节的现象。而不能将上级检察机关各部门制定的量化考评标准简单拉到下级检察院横向各业务部门之间进行考评，否则会造成上级院各业务部门考评结果即各部门分值差距悬殊情况的出现。