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时间：2021年x月x日

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟
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焦作市预算管理制度改革情况调查
财政厅政研室调研组

为进一步深化财政改革，完善公共财政体系，焦作引入财政内部分权制衡的理念，建立了财政预算编制、执行、监督、评价相互制衡的“四权分离”的管理机制；引入参与式预算管理的理念，建立了科学民主的财政分配新机制；引入复式预算和综合预算的理念，建立了完整统一的公共预算体系。徐光春书记批示焦作财政改革的做法值得推广。通过调研，我们总结了焦作改革的主要做法、分析了焦作经验推广的可行性，提出推广的意见和建议。
一、焦作预算改革的内容及做法
一）建立了“四权分离”的财权制衡新机制
为转变财政职能、规范权力运作，焦作市从变革财权的制衡机制入手，在不增加人员编制的前提下，通过对内部机构的调整，建立预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价相分离相制衡的“四权分离”财政运行新机制。一是成立预算编制局。将各业务科室的预算编制职能和相关人员集中起来，和原预算科整合在一起组成预算编制局。预算编制机构主要任务是研究政策、预测收入、制定标准、审核把关。二是成立预算执行局。预算执行局由原国库业务部门组成，预算执行权由预算执行局、国库科和局内其他资金管理部门、会计委派中心等行使。在预算执行中，直接支付、授权支付、政府采购、内部监督相互衔接联系，分别由预算执行局、会计委派中心、政府采购办、财税监督局分工承担。三是建立财税监督局。依靠制度保障、技术支撑和网络程序，做到预算编制、执行的全程动态实时监督，把事后处罚前移到事前把关、事中监控上，确保监督到位。四是加强绩效评价机构建设。绩效评价权由绩效评价科和各业务科室行使。预算评价机构主要对重大支出和项目专款实行综合绩效评价，将绩效评价结果向社会公开，并与下年度预算安排挂钩。五是建立“大办制”工作机制。为保障“四权分离”的财政管理新机制顺畅运行，全面完成财政工作任务，焦作市借鉴“大部制”机构的成功经验，跨越领导分工和科室界限，根据工作需要整合业务职能，建立综合办公室，管理预算编制、执行、监督、绩效评价等业务，优化了人员配置，整合了业务职能。
（二）建立了公众参与的财政民主决策机制
焦作新一轮财政改革以预算管理制度改革为切入点。其科学民主的财政分配机制，主要体现在重大财政政策的制定上，尤其在预算编制的环节上引入公共选择程序，注重民众参与和监督。
财政分配的科学民主主要表现在预算编制的中间磋商和科学论证环节上。在预算编制的中间环节，焦作市财政局依据参与式预算的新理念，通过引入公共选择程序，创新参与方法和参与途径，科学设计参与流程，逐步扩大群众对财政预算编制的知情权、参与权，实现了公开透明理财和科学民主决策。一是信息公开。通过网站和财政沙盘信息平台，公开预算编制的基础信息、资源分布和定额标准。二是在项目预算编制环节引入民众参与。项目公示，通过网络媒体向社会公告，扩大了民众的知情权；专家论证，为预算编制提供科学依据；社会听证，扩大参与权，公开透明理财。三是人大公开审查。人大常委会选择市直单位的部门预算进行初审，组织人大代表就百姓关心的热点问题进行公开审查。
（三）建立了完整统一的公共预算体系
为进一步深化预算改革，提高预算编制科学化、精细化管理水平，焦作市在编制经常性政府收支预算的同时，编制了政府公共预算、社会保障预算、政府债务预算、国有资本经营预算、政府采购预算、住房公积金预算、基金预算等七项复式预算，初步建立了涵盖政府全部收支、政府公共预算与专项预算相对照，经常性预算与项目预算相配套的完整统一的公共预算体系和规范的复式预算管理制度，基本反映了政府预算的全貌和资金流向。
二、焦作预算改革取得的成效和启示
（一）预防腐败、细化管理、强化职能的成效显著
1.强化了权力制衡机制，从源头抑制了腐败
不受监督的权力导致腐败。近十年来，通过强化内部监督和权力制衡，焦作领导干部经济犯罪案件数量和涉案金额明显减少。另外，民众参与预算编制的部分环节，也极大地调动了社会各界对预算监督的积极性。
2.提高了预算编制的透明度、科学性，财政精细化管理水平明显提高
民众参与预算编制，一方面扩大了预算编制的透明度，另一方面，专家论证、社会听证等促使项目预算更加科学合理。信息公开和民众参与预算编制，扩大了民众的知情权、参与权、监督权。复式预算制度的建立，也提高了预算管理的精细化水平。
3.缓解财政与部门间资金分配矛盾，强化了财政调控职能
目前，项目投资是否立项，预算是否合理科学，资金投入的效率如何，大部分民众把注意力集中在财政，很少有人问责预算单位。通过项目公示、民意测评以及民众参与专家论证、社会听证等环节，预算单位从幕后推向前台，直接面对社会质询和问责。项目预算中一些财政部门管理困难的问题转交给社会公众管理，改变了资金分配矛盾集中在财政部门，被动问责的局面。
（二）焦作预算改革的启示
焦作预算改革之所以能顺利持续推行,我们认为成功的关键因素包括如下方面:
1.市委市政府高度重视和大力支持
焦作市财政局将预算管理制度作为改革的突破口，把建立深化“四权分离”财权制衡机制和探索政府绩效管理作为重点领域，得到了市委市政府等主要领导的大力支持。当前我国社会正处于转型阶段，发展中面临的情况也较复杂。对预算管理制度进行深层次的改革与探索，如果没有地方主要领导的大力支持，仅依靠财政部门，改革推进难度较大。
2.财政部门有自我改革意识和锐意进取的探索精神
“四权分离”、“大办制”在全国没有先例，没有经验供借鉴，焦作财政能在全国率先顺利推行并试验成功，主要得益于他们强烈的改革创新意识，以及锐意进取的探索精神。
3.制度体系建设及时,为改革成功持续推行提供了保障
2007年以来焦作市出台了《关于完善公共财政体系推进和谐焦作建设的意见》、制定了《焦作市市级预算管理暂行办法》、《焦作市市级基本支出预算管理办法》、《焦作市财政项目专家论证管理办法》等专项管理制度和操作办法，为焦作财政改革稳步推进提供了制度保障和工作依据。
三、焦作预算改革做法推广必要性和可行性分析
焦作预算改革走在了全省乃至全国的前列，受到了各级领导的重视，2008年8月13日，河南省委书记徐光春指示，焦作的做法值得推广。为更好地推广需要深入分析其必要性和利弊得失。
（一）“四权分离”符合公共财政改革的方向，但需趋利避害进一步探索
1.加强权力监督和强化预算职能是改革的现实需要
在我国，财政预算、执行和监督相互制约、相互促进的财政管理框架和财政监督工作机制虽然已初步建立，但是一些职能并没有得到真正履行，尤其是财政部门内部监督管理方面更是滞后。从某种程度上说，以权力制衡权力，才能避免权力滥用，而独立的权力才能相互制约。因此，为从源头杜绝腐败，强化内部监督，从制度改革创新入手，建立相互有效制衡、相互监督的财权制衡机制很有必要。
2.在现行制度基础上克服不利因素积极推行改革
省内财政部门的机构、职能设置基本类同，借鉴焦作的做法，着力建立财政预算编制、执行、监督、评价，“四权”既相互分离制衡、相互监督，又相互衔接的新机制基本上可行，但全省各地的改革环境、现实条件有较大差异，“四权分离”本身还有一些问题和缺陷在短期内难以克服。另外，该做法推行时间也不长，效果还没有明显表现出来。因此，还需要在实践中不断完善。
有利因素具体分析如下：
(1)现行的财政内部机构设置已包含算编制、执行、监督、评价，虽然相互监督相互制衡的效果不算太理想，但是，基本的组织框架结构及监督机制运行，为推行“四权分离”制提供了基础和现实条件。
(2)国内外有先进经验可借鉴。从创新管理制度的角度，加强预算编制、执行、监督的相互制衡相互监督，国内外已有经验可借鉴。焦作市财政局在编制、执行、监督的基础上，突出加强内部监督和绩效评价的作用，也为推行财权制衡新机制提供了运行经验。
“四权分离”是较深层次的财政改革，触及到相关利益。同时，由于实施时间不长，借鉴或推行过程中或许会出现一些问题和不利因素：
(1)“四权分离”上下级之间衔接困难。对上对下出现的衔接问题实质上就是不同级别的财政改革不同步带来的问题。由于“四权分离”整合了相关科室，实施“四权分离”会出现预算编制局或执行局多个上级指导问题，对此焦作市通过创新“大办制”的工作机制，内部消化沟通予以解决，但这种过渡性措施若与上下财政系统的组织结构长期不同步，将增加工作难度和改革成本。
(2)绩效评价部门刚刚探索建立，职能较弱，不适应“四权分离”。绩效评价制度建立处于刚起步阶段，绩效评价制度、方法和目标等的设置技术性比较强，需要进一步完善；绩效评价的范围较为有限，经验积累也不太充分。
(3)内部监督职能还有待充分有效发挥。如监督部门对预算编制、预算执行的细节及技术性专业知识需要系统培训；财政监督信息化建设相对滞后，预算编制、执行等信息化系统还需要升级，要为预算全过程实时监督提供必要的信息手段支持。
（二）参与式预算成效显著，其做法应积极加以推广
1.公共参与的预算决策改革十分必要
扩大民众在预算编制环节的参与权十分必要。首先，扩大了群众知情权，使公共财政改革成为了经济社会政治改革和加强政治民主建设的一个很好的切入点。其次，加强了监督的力量，对预防经济腐败，建设法制型机关起着重要作用。另外，民众参与有助于增强财政决策、资金分配的科学性和透明度，有助于提高预算管理的规范化水平，有助于把有限的财政资金投入到急需的公共领域。
2.借助公众力量减少部门利益调整形成的阻力
(1)参与式预算技术可行，现代信息手段是有力的支撑。近些年我省财政信息化建设工作推进的比较到位，利用信息手段实现预算编制环节上的信息公开、项目公示和民意测评不存在技术障碍，推行成本较低。
(2)实行听证制度，有较多经验可供借鉴。近些年，公共事务管理中的社会听证越来越多，这些听证会的举行为财政预算项目听证提供了参考和经验。
(3)项目预算编制实行专家论证，有现成的制度可以嫁接。我省财政系统基本上都建立了投资评审机构和制度，就重大资金项目和重大资金安排，实行专家论证有经验可循。
当然，预算编制中引入民众参与，也可能触及到部门利益而产生阻力和困难。另外，我省大部分地区财政不太宽裕，项目支出比例也比较小，如果在项目论证环节过多引入民众参与，将产生长期政策目标与短期民生需求的矛盾，需要通过适当的措施加以协调。
（三）复式预算得到广泛认可，可以逐步推行完善
预算法及其实施条例规定各级政府要实行复式预算，但由于制度体制等方面的原因，复式预算制度在大部分地区并没有建立。实行复式预算管理制度，建立统一完整的复式预算，在理论界和财政部门已取得广泛认可。但建立什么样复式预算即复式预算的标准，还没有真正确定。焦作建立的复式预算内容涵盖比较多，部分预算为特种预算，政府债务预算、社会保障预算、政府采购预算做得比较成功，其他有些特种预算还有待于进一步完善。相对全国来说，我省在债务预算管理方面的工作做得相对扎实，为试编债务预算提供了坚实的基础。
四、焦作财政预算改革推广建议
焦作财政预算改革的核心是分权制衡的预算体系，其推广实施要把握以下环节：
（一）明确改革思路
贯彻落实党的十七大精神和科学发展观，把实现、维护、发展人民群众利益作为推进改革的出发点和落脚点，坚持分权制衡、公开透明理财、科学民主决策的理念，积极稳妥地推进预算制度改革，强化财政职能，为促进社会和谐提供体制保障。
——重新配置财政内部预算管理权限，形成预算编制、执行、监督等权力分离的预算管理制衡机制。
——推进参与式预算改革，在公共预算的制定、审批、执行、评估等各个阶段，依法建立社会公众参与程序，提高财政公共决策水平。
——完善复式预算体系，由政府公共预算、资本预算和特种预算构成。逐步建立资本预算，集中反映资本性支出；单独编列特种预算，加强专项工作的预算管理。
——加强预算编制的技术支持，建立现代化财政经济管理信息系统平台。
（二）坚持基本原则
1．坚持三个有利于。有利于强化预算约束观念，规范政府行为；有利于人大代表和社会公众在公开、公正、规范基础上对预算的监督；有利于财政科学管理和宏观决策。
2．坚持积极稳妥，循序渐进，逐步推进。既要明确预算改革方向，加快改革步伐，加大改革力度，又要结合实际，把握好改革的节奏和力度。
3．坚持以改革的办法解决财政职能弱化的问题。通过改革，不仅要加强对财政预算的权力制衡，更重要的是增强决策者的预算观念，解决政府决策脱离预算制约的问题。
4．坚持实践探索与制度建设相结合。及时把行之有效的改革措施规范化、制度化和法制化。
（三）处理好五个关系
一是处理好分权制衡与财政管理效率的关系。适时进行财政内部机构改革和职能调整，借助人大、审计、社会公众、财政内部监督力量，加强预算对政府决策的控制和约束，更加灵活有效地运用预算手段达成政策目标，用强化财政整体职能去化解局部权力削弱而形成的阻力。二是处理好预算改革与财政其他改革的关系。财税体制改革处于优先地位，在此制度的约束和激励下，各级政府才能有效地运用预算工具执行其职能和政策目标。三是处理好预算体系改革的关系。在预算四个环节中，预算编制、监督、绩效评价主要解决“做正确的事”；预算执行（支出管理）则主要解决“正确地做事”。因此，首要的是把主要精力放在公共支出管理改革方面，在此基础上才能更好地推进预算体制的改革。四是财政预算权力集中和外部监督的关系。财政预算权力集中是政府预算体系改革的核心，预算分权制衡并不是预算权力在政府部门间的分散，而是通过财政预算权力的集中，便于对预算过程进行监督，实现预算程序合理化、规范化运作。
（四）推广的初步方案建议
1.逐步推行分权制衡的预算管理机制
分权制衡的预算管理体制采取全面推进的方式，在现有行政管理体制下，推进的阻力大。相对来讲，采取渐进的改革方式较为可行。具体来讲，在改革步骤上，选取部分条件成熟的省辖市，先行一步推行“四权分离”的财权制衡机制，同时鼓励焦作市继续探索和完善机制，为后续推广提供更为宝贵的经验。在改革措施上，重点放在强化预算编制职能、扩大预算监督两个环节上；同时进一步完善支出管理改革，逐步调整分离业务处室职能，由预算编制、执行、监督一体向监督、评价为主转变。
2.建立复式预算管理制度
各省辖市可依据各自实际情况，逐步建立由政府公共预算、资本预算和特种预算构成的完整统一的复式预算体系。首先，根据社会经济发展需要编制多项特种预算。例如，根据现阶段社会保障任务繁重、政府负债底数不清、政府采购分散等问题突出，可以在特种预算中单独编列社会保障预算、政府债务预算、政府采购预算等。其次，逐步建立资本预算。通过推动预算收支分类改革，在一般预算、基金预算和债务预算中，单独反映资本性支出。时机成熟建立资本预算。同时，增设国有资产经营预算作为资本预算的子预算，将国有资产经营预算纳入资本预算的统一框架。
3. 推进参与式预算编制改革
参与式预算主要是针对地方政府重点大支出项目和涉及民生的重要项目吸收各方人士参与项目预算的确定，鉴于县乡财政专项支出项目较少，建议先在省级和省辖市开展这项工作。推行参与式预算，要通过动员组织宣传、群众民主决策、组织项目实施、人大和群众跟踪监督等四个步骤进行。具体包含制定实施方案、酝酿侯选专项、产生群众代表、召开项目听证会、规范项目建设公开招标等五个主要环节。在参与式预算的实施过程上，第一，采取多样化的形式吸收民众参与预算的编制。在推进参与式预算改革时，项目的征集，项目共识的形成，专家论证，社会听证，人大常委会初审部门预算等形式可广泛运用，以便吸引各界人士参与。第二，灵活选择参与主体。根据不同需要，采取既有部门领导参加，也有人大代表、专家学者、社会监督员和普通民众参加的项目听证会，听取各方面意见。第三，参与式预算涉及项目，建议按以下顺序举行听证活动：法定增长的教育、科学、农业项目，地方政府年度“十件实事”，地方党委、政府确保的重点支出项目，各部门涉及民生的重点项目。
4．加强技术平台建设
预算改革的不断推进与金财工程的建设密不可分。由于预算涉及财政管理中的诸多方面，信息涵盖范围广，数据量大，没有有效的信息技术支撑是无法实现的。因此要借鉴焦作财经沙盘的成功经验，建立现代化的财政经济管理信息系统，为预算改革创新提供技术支撑。
总体上说，由于我省各地推行财政改革的环境条件不同，各地在深化预算改革中不一定照搬焦作的做法，关键在于借鉴他们分权制衡、公开透明理财、科学民主决策的改革理念，结合当地实际，采取渐进的方式，探索富有自身特色的改革之路。

调研组负责人:何 晞
调研组成员:靳黎民 马海滨 时文彦
执笔人:靳黎民 时文彦

文章来源：《财政研究》

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