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浅论拓展分类管理内涵创新现代监管模式

　　论文摘要：立足经济全球化的时代背景，围绕市场监管的变化轨迹，回顾工商三十年市场监管的成功经验，分析和思考新形势下市场监管的深层次问题，并按照“四化”建设的客观要求，创新监管理念、探索非强制性监管的效用、把握信息化监管的发展趋势，进一步构建现代监管模式。
　　回顾工商恢复建制三十年来走过的历程，努力探索监管工作规律，在新的发展起点上，创新现代监管模式。努力做到“四个统一”。

　　一、市场监管的实践回顾

　　国家工商总局周伯华局长指出：“随着我国改革发展，工商行政管理工作进一步解放思想，更新了监管理念，拓展了职能空间，提高了执法效能”。这一重要阐述总结提炼了工商恢复建制三十年来市场监管的变化轨迹，就是不断推进市场监管工作制度化、规范化、程序化、法治化的历史进程。这一过程体现了与时俱进的时代背景。
　　(一)监管执法的效能和水平逐步提高
　　1、监管领域由低端向高端延伸
　　1978年以前，工商部门负责查处倒卖国家物资，打击手表、药材、电器等产品的走私活动，清理路边农副产品等小商贩，管理对象主要集中在个体工商户，工商职能单一，监管领域狭窄。党的十一届三中全会后，工商部门的市场监管也逐渐转向了对社会主义大市场的管理，监管领域从对个体工商户的监管延伸至各类市场主体经营行为的监管，在监管效能上实现了从治标监管向治本监管的跨越性转变。
　　2、监管方式由粗放向精细转变
　　过去，我们的监管胡子眉毛一把抓，使自己陷身于日常监管之中而不能自拔，占据了大量的时间和精力，监管工作职能却不能落到实处。2003年8月，上海市工商局推行分类管理的监管方式，对信誉良好、无违法记录的一、二类企业实施远距离监管，对有违法的企业、重热点行业实行近距离监管，直至零距离监管，监管方式逐渐从监管粗放型向精细化转变，达到了事半功倍的效果。
　　3、监管手段由传统向现代化转变
　　以前，监管主要靠步行、自行车进行巡查，靠眼观、耳闻来解决问题，监管手段有限，随着时代的发展，现在基层工商所都配备了执法车辆，工商干部人人配备了电脑，充分利用计算机网络技术，通过建立信息采集、发布、共享的信息化市场管理体系，对市场主体经营行为实施动态监控预警。
　　同时，12315热线也从当年简单的消费者申诉举报电话演变成一个行政执法体系。借助信息网络技术，工商部门实行了外商投资企业网上年检，在农资市场推行市场监管预警制等。可以说，监管手段的转变从一个侧面展示了工商部门的现代化进程。
　　(二)制约监管效能的突出问题
　　1、监管理念有待更新
　　目前，分类管理基本实现了变“等距离”监管为“分距离”监管，但是工商部门内部还存在着“粗放检查”、“经验主义”的传统监管方式，使干部忙于应付，耗费了大量的人力和物力。因此。监管理念如何做到与时俱进真正做到“监管与发展统一、监管与服务统一、监管与维权统一、监管与执法统一”。有待我们进一步探索。
　　2、强制监管受到约束
　　随着法律法规的不断完善，工商部门被赋予的强制监管措施越来越有限，诸如《打投条例》等法规的取消，使监管手段的运用受到约束。同时监管对象的不配合，取证的难度加大，暴力抗法现象的递增，使我们的执法环境面临挑战，严重影响了监管效能。
　　3、监管效率需要提升
　　一方面，随着市场经济发展，一线监管干部的人均监管经济户口大幅提升，面对工作任务的日益繁重，如何在人手偏缺的情况下实现效能的最大化，提升监管效率成为一个全新的课题。另一方面，目前制假手段科技化、制假窝点隐蔽化传统监管的作用已经非常有限，改进监管方式，实行科学监管已势在必行。尤其是如何通过信息化手段把各种监管信息整合，实现资源共享，符合总局“四化”建设的新要求，有待进一步探析。
　　三十年的实践证明，社会主义市场经济越发达，就越需要加强对市场的监管，越需要不断创新监管模式，这是市场经济发展的客观规律。分类管理不是一个独立的管理办法，而是一整套管理制度，包括了分类办法、实施意见和对严重违法经营者如何规范等三个组成部分，并按照“界定距离，分类监管，突出重点。强化效能”的要求实施。随着我国经济的日益发展，工商部门监管对象将大幅度拓展，对工商干部素质和监管手段也提出了新的更高要求，必须充分认识“四化”建设的重要性和指导意义，进一步解放思想，积极实践，凸显监管手段在市场监管中的重要地位，充分发挥监管手段在市场监管中的桥梁纽带作用。

　　二、创新现代监管模式的前瞻性思考
　　(一)以创新监管理念为先导
　　在经济全球化的背景下，思想观念的创新是一切创新的前提和基础。当前要按照“四化”建设的新要求，树立与发展社会主义市场经济相适应的监管理念，以科学发展的要求去创新监管模式。彻底摆脱管理集贸市场的局限思维和监管模式，树立统一开放的市场观念，彻底摆脱监管国内市场的惯性思维，树立国际化大市场的观念。
　　而且，工商部门要以理念创新为先导，拓宽监管视野。坚持科学监管和以人为本的理念，发挥行业自律，强化舆论监督，引导群众参与，树立执法为民的工商形象，实现监管行为的规范化和监管效能的最大化。
　　(二)探索非强制性监管的效用
　　非强制性的监管是对行政执法行为的有益补充。深入研究和推进“四化”建设，强化非强制性措施，促进经济主体自律，构建长效监管机制，从而达到监管成本与效能的有机统一。
　　一是创新宣传形式。采用行政指导、行政告诫、窗口指导等形式往往可以起到事半功倍的效果，但工商部门必须适应时代发展的潮流，善于采用新型的宣传模式，充分运用互联网、手机、互动媒体等新型媒体，通过电子邮件、短信、社区平面媒体、卖场终端视频等途径进行宣传，这样能极大地降低消费者获取信息的成本，为服务对象的工作带来便利，使工商的履职不落后于信息化社会的发展，也有利于树立现代化、高素质的工商形象。
　　二是拓展宣传渠道。工商部门应该积极拓展宣传渠道，树立工商良好形象。一方面，积极参与奥运、世博等社会公益活动，选送高素质的志愿者，提供车辆等配合活动顺利开展，在活动中发挥更加积极主动的作用：另一方面，在主流媒体开播节目，扩大工商宣传广度，通过案例将典型的企业违法行为进行曝光，达到“查处一个案件，规范一个行业”的效果。
　　三是控制违法行为的源头。以处理黑网吧为例，南电信部门依据工商部门抄告信息及查清的网络接人情况，依法停止“黑网吧”互联网信号接人，被切断信号的“黑网吧”无法进行正常经营，再无反弹的可能，有效避免了执法干部实施收缴行为在社会上留下的不良印象，妥善解决了当事人面临物资被没收时产 生的强烈抵触情绪，也大大降低了监管成本。
　　四是落实行政奖励措施。发挥行政奖励措施的激励作用，结合实际制定《地下食品加工窝点举报奖励措施》等规定，广辟举报信息来源，举报一经查实，即给予奖励。通过完善举报奖励制，调动举报人的积极性，加强专项整治的舆论监督。
　　(三)把握信息化监管的发展趋势
　　积极推进监管手段的高科技化、信息化是进一步提升监管效能的有效途径。当前，工商部门要把信息化监管作为“四化”建设的创新举措，通过分类指导，稳步推进，善于发现问题和薄弱环节，着力解决实际问题，在实践中不断充实和丰富“四化”的内涵。
　　一是建立健全相对独立的动态数据库。建立健全企业和个体工商户等市场经营主体的动态数据库，尤其对可能影响人体健康和人身财产安全的重要商品信息，分级建立上下联通的相对独立的经营主体数据库。同时，汇总收集有关的法律法规、商品质量国家、行业标准等知识数据库，供监管干部查询使用。依托数据库技术，实现监管主体信息的动态记录、信用等级的动态更新、检查内容的动态调整，把监管工作贯穿于市场主体经营活动的全过程，为动态监管、网上监管提供坚实的数据基础。
　　二是加强监管信息化网络的内外互联。一方面，积极建立健全部门协作监管执法信息化网络体系，加强与农业、质检、卫生等部门的沟通与协作，建立各相关监管部门之间的网络信息传输通道，实现监管信息的互通共享和综合利用。另一方面，建立与消费者组织、行业协会、新闻媒体和消费者的网络交流通道，充分利用互联网通道，有针对性地开展行业规范行动，对发现的监管线索依法组织查处，并通过网络通道及时反馈。
　　三是拓展无线执法平台等信息化手段。因地制宜地开发无线执法平台，配备移动执法查询终端等设备，方便监管干部实时查询监管信息。不断完善和拓展信息化监管手段，研究开发包括进货索证索票、购销台账等内容的商品监控软件，实现对重要商品准入、销售和退市的全程网上动态监管，为促进网上监管提供便利条件。
　　四是依托互联网推行网上巡查监管模式。通过开发网上巡查服务系统，逐步实现“网上取证、网上文书送达、网上办案”的新型巡查监管模式，将网上巡查服务系统打造成服务企业的平台，通过监管中掌握的基础数据，利用“定向搜索”技术和MSN等及时交流软件，发布监管提示，为企业答疑解惑，对巡查发现的企业轻微违法行为通过互联网进行行政指导，变书面、定期指导为视频、即时指导。同时有效监控企业网上宣传、广告等行为，及时发现并查处商标侵权、虚假宣传、违法发布广告等违法行为，提升监管效率。