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改进当前我国银行资本监管的几点建议

　　一、巴塞尔新资本协议的重要性
巴塞尔委员会2004年6月26日公布的新资本协议，延续了以资本充足率为核心、以信用风险控制为重点、突出强调国家风险的监管思路，着手从单一的资本充足充约束，转向依靠最低资本充足比率、外部监管和市场约束三个支柱的共同约束，进而提出了衡量资本充足比率的新思路和新方法，使资本充足率和各项风险管理措施更能适应当前金融市场发展的要求。巴塞尔委员会的阶段性成果既是一定时期内国际银行业风险管理经验教训的总结，同时也代表着银行业监管原则的发展趋势。
巴塞尔新资本协议对我国银行业正在谋求的国际化发展方向有着重大的影响。金融全球化的内在要求是监管标准的全球一致化，而中国的银行业没有达到新资本协议的要求,一旦进入国际市场，这将会使其在开拓业务和竞争中处于不利的地位。发达国家不会容忍达不到新资本协议要求的外国银行，其在本国开立的分行长期得到优惠；发达国家将来也不可能批准达不到新资本协议要求的外国银行，在本国新设机构；而且达不到新资本协议要求的银行难以得到国际认可的评级机构给予的较高评级结果，这对其在国际金融市场上的融资极为不利；中国的银行业需要引进信用风险控制技术，解决不良资产控制乏力的问题，同时也需要将操作风险纳入资本监管，提高管理水平。我们需要根据新资本协议所代表的国际银行业监管发展方向，来处理好我国金融放松管制与强化监管的关系，建立起适合中国国情的银行监管法律体系，防范和化解银行业风险，全面提高我国银行业的风险管理水平，提高我国银行业的国际竞争力。
二、当前我国银行资本监管中的不足
对照新资本协议，可以看出我国现阶段的银行资本监管与当代世界银行资本监管在以下四个方面存在着明显差距：
第一，立法严重滞后于国际银行业资本监管的发展步伐。1988年的巴塞尔资本协议要求各国在1992年底达到最低资本要求，可中国人民银行在1994年才提出资本充足率的规定，要求在1996年底实现，但措施不配套导致监管流于形式，直至银监会2004年2月公布《商业银行资本充足率管理办法》，才明确2007年1月1日达标；巴塞尔委员会要求在2006年底达到新资本协议的要求，但我国银监会主席刘明康表示：“至少在十国集团2006年实施新资本协议的几年后，我们仍将继续执行1988年的老协议。”
第二，立法和各项制度不配套，导致资本监管无法实现。由于立法上的缺陷，使得监管当局只对股份制商业银行进行资本监管，而对国有独资商业银行免于资本监管。
第三，立法缺乏前瞻性，没有为未来的风险监管留下可操作的法律空间。银监会《商业银行资本充足率管理办法》基本内容与1988年巴塞尔协议相符，虽然吸收了新资本协议有关监管和信息披露的规定，但没有将操作风险纳入资本监管范围预留空间，也没有为未来大型商业银行使用信用风险内部评级法留下空间。
第四，市场约束力度不够，对风险性的披露不足。虽然人民银行2002年公布了《商业银行信息披露暂行办法》，但我国银行的信息披露相对简单，并缺乏对投资者和市场的沟通，缺乏与之相匹配的定性和资本配置战略，在必要信息和建议信息的披露以及披露频率方面也放宽了条件，使得来自于市场的压力大大低于新资本协议的希望。
三、改进我国银行资本监管的几点建议
第一支柱——运用内部评级法和建立操作风险资本金准备
1．衡量信用风险要优先考虑运用内部评级法。新资本协议在衡量信用风险的方法上提出了内部评级法和标准法两种方法，标准法对管理水平低下的银行在资本配置上给予了惩罚，不良贷款的风险权重由100%变为150%，而导致银行这一部分资产相应要增加50%的资本配置。我国银行的不良资产率高，银监会公布截至2003年6月末，国有独资商业银行的不良贷款余额为20070亿元，不良贷款率为%。所以长期以来，我国是依靠政策资源来解决银行过高的不良资产。自1999年全国四大国有商业银行第一次剥离万亿元不良资产后，中行和建行在2004年5月、6月又分二次剥离不良资产4757亿元，不良资产率很快接近了国际商业银行正常的标准线内。这种情况下，中行和建行上市后就能够将不良资产继续控制在正常的标准线以内吗？这无疑不是上市本身就能解决的问题，更不可能继续依靠政策来解决。形成中国银行业不良资产率高的诸多原因中，缺乏风险控制技术是一个重要原因，这也是我国监管上的重大缺陷。商业银行法实施后，人民银行先后颁布了《贷款通则》、《商业银行授权、授信管理暂行办法》、《商业银行实施统一授信制度指引》，银监会成立后颁布了《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行授信工作尽职指引》等规章，商业银行在风险评估和管理方面进行了一系列改革，建立了内部统一授信、审贷分离、尽职调查、集体审议的授信审批制度，实现了客户经理报送项目材料、支行审核、授信部门审查、复查、贷审会委员表决的全过程控制。但商业银行的不良资产控制问题依然没有解决，有的银行就要求新发放贷款不良率超过1%的，行长下课。对商业银行新增授信产生了极大的压力，也使得一些很有盈利能力的企业不能获得银行的贷款支持，导致银行业务空间缩小，这反映了银行管理成本的高昂和银行体系市场化程度的低下。
　　内部评级法是当代银行风险控制技术发展的最新进展。随着现代风险管理技术的发展，许多大型银行通过搜集大量内部数量模型建立的贷款决策系统，可以在客户输入必要的基本数据后，在几分钟内决定一些类型的贷款。20世纪90年代初，由摩根和主要工业国家的高层银行家、金融家和学术界人士组成的咨询小组在考查衍生品市场的基础上提出了评估市场风险的VaR法。巴塞尔委员会则在1996年1月公布的《关于资本协议市场风险补充规定的概述》中同意各家银行采用VaR等方法评估市场风险。很快，VaR模型这种风险控制技术被引到了信贷风险控制领域，1997年4月初，美国J.P.摩根财团与其他几个国际银行——德意志摩根建富、美国银行、瑞士银行、瑞士联合银行和BZW共同研究，推出了世界上第一个评估银行信贷风险的证券组合模型。亚洲金融危机后，许多国际化银行在内部评级系统中引入了基于运筹学的模型分析技术，通过对国家、区域、行业、产品、客户和债项等方面的自由组合与交叉分析，使风险计算精度达到了一个崭新水平。巴塞尔委员会吸收了上述风险控制技术发展的最新成果，作为最新的监管原则列入新资本协议，在全球进行推广。
运用内部评级法是我们的必然选择。能够采用复杂技术的银行通常能够更为灵敏地反映银行内部风险变动及其所需的资本配置，因而在竞争中自然会占据更为主动的地位。所以，应当从政策上鼓励我国大型商业银行在信用风险管理中加快实施内部评级系统的运用，建议对资本充足率监管办法作相应修改和完善，制订专门的监管办法，允许条件成熟的大型商业银行在信用风险管理中使内部评级法。
2．建立操作风险资本金准备。操作风险是当前国际上银行风险管理的重要内容。巴塞尔委员会认为，操作风险是指由不完善或有问题的内部程序、人员及系统或外部事件所造成损失的风险。巴塞尔委员会在充分吸收总结成员国经验、教训和其前期发布相关文件精华的基础上，于1998年9月正式颁布了《银行机构的内部控制制度框架》，系统地提出了评价商业银行内部控制体系的指导原则，并为各国银行监管当局承认和接受，成为建立与评价银行内部控制制度最权威的依据。巴塞尔委员会在新资本协议中，将操作风险的衡量和管理纳入商业银行的风险管理中，要求商业银行为操作风险配置相应的资本金。
操作风险是我国银行风险管理的薄弱环节。我国的商业银行由过去长期计划经济体制下的专业银行转换而来。20世纪90年代中期以后，银行作为市场上的一个平等主体的地位逐步确立，银行的操作风险就越来越明显的显示出来。人民银行1997年5月发布了《加强商业银行内部控制的指导意见》和《关于进一步完善和加强商业银行内部控制建设的若干意见》，极大地推动了我国商业银行内部控制制度的建立。2002年9月人民银行发布了《商业银行内部控制指引》，对银行业务的各个方面的内部管理提出了要求，但由于我国商业银行在内部控制体系建设方面起步晚，缺乏经验，认识不清、制度不健全、运行机制不畅等现象仍然存在，导致有的商业银行被关闭，有的商业银行不断发生大要案件，如中国银行开平支行三任行长共同作案8年，侵吞银行资金亿美元。国家审计署审计长李金华在2004年6月23日所作的《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，中国工商银行总行及21个分行违规发放贷款，违规办理票据承兑和贴现。同时发现各类案件线索30起，涉案金额69亿元。从以上问题暴露了我国商业银行在操作风险的管理上，存在着认识不足、内控制度不健全、内部组织结构不科学、风险控制手段不足、缺乏必要的事前和事中控制等一系列问题。但根本原因还是监管不力，银监会2004年2月公布的《商业银行资本充足率管理办法》没有将操作风险纳入资本监管范围，也没有为未来将操作风险纳入资本监管留下立法的空间，这就难以激励商业改进管理，提高操作风险管理水平。
因此，要尽快适应国际社会金融监管的最新发展趋势，要将操作风险纳入监管范围，监管机关应当要求商业银行分期建立操作风险的资本金准备。建议对资本充足率监管办法要作相应修改和完善，就大型商业银行和积极寻求国际化发展的银行实施操作风险的资本金准备，制订专门的监管办法，从政策上对操作风险的资本金准备给予鼓励。
第二支柱——建立和完善统一的银行风险评级体系

新资本协议中第二支柱外部监管部分的关键，就是要建立一个全球一致的外部监管流程。中国银监会于2004年2月推出《股份制商业银行风险评级体系》，对于我国银行风险监管来说有着重大意义。但它的严重缺陷就在于它只限于股份制商业银行，而把国有独资的四大国有商业银行排除在外，这样就使得商业银行风险评级成为二元结构，一部分股份制商业银行即11家已经上市的股份制商业银行和112家城市商业银行成为风险评级对象，接受监管当局的风险评级监管，而国有商业银行则免于评级和监管。所以，解决我国商业银行资本充足监管的关键是废除二元监管体系，国务院于2004年1月7日作出了建行中行改制上市的决定，建行和中行已经分别成立了股份制公司，迈出了实质性的一步，而工行和农行将于下一步择机上市，这无疑是非常正确的决策。下一步应当调整立法，取消有限责任公司这种商业银行的组织形式。我国1995年颁布《商业银行法》时，由于理论上没有突破禁区，容许商业银行以有限责任这种公司组织形式存在，直到2003年修改《商业银行法》时也未能废除，造成国有独资商业银行免于资本监管，这不能不说是我国金融立法上的一个失误。笔者建议及时修改《商业银行法》，明确设立商业银行以股份有限公司为限。
第三支柱——建立有效的市场约束体系
市场约束是新资本协议的第三支柱，巴塞尔委员会提出将第三支柱的披露限定在银行资本充足率的披露。具体的信息披露主要包括四个方面：落实新资本协议的范围；资本的组成和结构特征；金融机构的风险敞口；从外部监管和自身经营需要两个角度披露资本金的充足水平。从我国的情况看，中国人民银行在2002年5月21日发布了《商业银行信息披露暂行办法》，要求商业银行信息披露的内容有四个方面：财务会计报告；各类风险管理状况；公司治理；年度重大事项等。考虑到我国商业银行中只有上市银行受证监会1995年12月21日颁布的《关于执行公司法规范上市公司信息披露的通知》约束，其它银行没有信息披露的历史和传统，这份文件对于我国商业银行开始实施信息披露是有划时代意义的。目前我国商业银行信息披露需要改进的内容是：第一，增加信用风险的披露，如信用风险管理水平、内部采用评级模型的状况、证券化的详细资料等许多商业银行不愿意披露的内部信息。第二，要强化必要信息披露的约束，不能将建议信息披露事宜交由商业银行自定，要加大商业银行与投资者和市场的沟通；第三，增加信息披露要和国有商业银行的改制上市结合起来。虽然《商业银行信息披露暂行办法》中判断一个事件是否重要的标准与新资本协议相同，但实际效果不同，四大国有商业银行没有除国家以外的投资者，对重要信息的保留没有来自市场的压力，只有改变一股独大的股权结构，才能让银行真正受到来自市场的压力；第四，建立和完善信息披露的程序，所有的信息披露都应当满足法律和监管方面的要求。我国市场建设刚刚起步，信息披露频率的增加增大了金融机构的压力，直接影响到媒体和投资者如何分析和使用这些信息，这需要在实践中不断探索。