“圈地运动”：城市郊区化进程中的土地利用分析.docx

“圈地运动”：城市郊区化进程中的土地利用分析摘 要 城市郊区作为一个客观存在的、介于城市和农村之间错综复杂的地域综合体，其特殊性是明显的。研究城市郊区土地利用类型、结构、布局和动态变化，可以揭示城市边缘区土地利用变化的规律，并为其合理开发与利用提供科学依据。以武汉市洪山区为例，基于调查的数据对其土地利用进行了分析。关键词 城市郊区 圈地运动 土地利用 对策1 引言郊区化是指由于城市中心区的土地稀缺地价昂贵、交通堵塞拥挤、居住人口密集、环境质量恶化，致使城市中心区人口和企业、公司外迁到郊区，使城市中心区的人口增长低于郊区的现象。洪山区位于武汉市东南部，东西长47 km，南北宽35 km，辖区总面积 km2。洪山区于1949年11月建制，1986年经湖北省人民政府批准，调整为以城带郊的城区，现辖6街、6乡、两镇和5个国营渔场，有139个行政村。该区是一个由近郊区发展而成的新型带郊城区，是武汉市边缘区内土地利用变化最为激烈、城市化最为迅速的地区，对洪山区内土地利用进行分析，研究其土地利用类型、结构及动态变化，可以揭示武汉市边缘区土地利用变化的规律，并为其合理开发与利用提供科学依据。2 问题的提出一个城市的发展最明显的标志是土地扩张，城市郊区则承受着这种剧烈的变化。近年来，我国各类建设占用耕地数量呈现不断上升的势头，全国每年耕地净减少量都在20多万hm2以上，同时土地浪费严重，尤其是近年来大量出现的各种园区，圈占土地，竞争激烈，可以用“圈地运动”来描述此种情境。“圈地运动”原指工业革命时期新兴资本家为敛聚生产资料而把农民赶出土地，把土地圈起来养羊的一种活动。在中国的城市化进程中也出现了类似的情况，即在城市蔓延的过程中，盲目地将边缘郊区的土地分割成若干个圈，购买者各占己圈，在建设利用上缺乏效率和整体布局。申报土地时计划用于各种用途的土地被卖出后或者闲置或者浪费或者低效使用。在规划中，地方生态与环境问题得不到充分的考虑。这严重地削弱了土地的价值，制约了城市化的进程和郊区的发展。在城市化的洪流中，这个被遗忘的角落城乡过渡带，正在被“圈地运动”所困扰，打开这个圈，是加速城市化进程的极其重要的一环。3 城市郊区化进程中的问题解析31 城市蔓延引发城郊土地利用矛盾城市郊区是各类用地矛盾的集中之地，因为城市蔓延不但占用大量的良田，使生产城市必需的原材料和农副产品的空间减少，而且工业区、住宅区往往在郊区建设，布局不合理，需要更多的能源消耗和建设投资。32 土地级差效益与盲目开发的不和谐城郊是城市到农村的动态过渡带，非农产业迅速发展以及城市扩张引起土地级差收益的变化，而此时往往由于没有科学的土地开发利用模式和管理制度作指导，土地朝暂时级差收益较高的方向盲目开发利用，使得土地不能发挥最大经济效益。33 城市化是影响郊区生态的重要因素郊区生态是城市生态的重要组成部分，合理的郊区土地利用结构和布局是优化整个城市生态的重要因素，但城市的发展和郊区工业的繁荣，往往只考虑经济效益而忽略了郊区土地非农开发给郊区生态带来的影响，恣意占用耕地和不合理的非农用地使得城市污染蔓延，郊区污染增多，城市和郊区居民的生活环境同时恶化。4 案例分析：武汉市洪山区土地利用基本格局41 洪山区土地利用动态变化特点洪山区19992003年期间，各类型土地的用地规模均有较大变化，总体上农业用地面积减少，建设用地面积增加。洪山区各类用地变化情况见附表。根据附表土地利用变化图可以看出，从19992003年5年间，洪山区耕地、园地、水域及未利用土地面积均呈现减少趋势，且耕地和水域面积减少尤其迅速，其减少面积主要转为林地、居民点及工矿用地和交通用地。这说明在城市郊区化迅速发展，城市向外扩建，大量占用耕地、园地、水域等土地的同时，对应的则是居民点及工矿用地、交通用地的大量扩张，中心城区向外不断延展，部分企业也向郊区迁移。伴随人们环境意识的部分觉醒，林地面积仅得到小幅度增加。由此可以看出，洪山区土地利用存在的主要问题即是耕地面积不断减少，用地矛盾突出。洪山区是武汉市蔬菜副食品的生产基地，靠近主城区的洪山乡、青菱乡、和平乡，由于国家建设的需要和乡镇企业的兴办，使这几个乡的菜地面积大量被占用，菜地逐渐向九峰乡、花山镇地区发展。有限的土地、需求的多样导致用地矛盾突出。42 土地利用变化的驱动因素近几年来，由于国家放开对土地的严格管制，部分地区对土地的利用出现重开发忽视对效益把握的问题。洪山区土地利用虽未完全呈现这种局面，但仍未摆脱轻视对土地效益的权衡的痼疾，区内各种形式的“圈地运动”对区域经济的发展产生巨大阻碍。非农建设占用大量耕地，土地流失现象严重。城市郊区处在城市化前沿地带，是农地非农流转最集中的地区，也是城乡土地利用竞争、土地投机行为表现最剧烈的地段。随着郊区化的进行，人口的外迁促使房地产业快速发展，甚至出现超前发展的泡沫现象。洪山区南湖周边近几年房地产开发火热，且趋向于兴建高级别墅。而实际状况是这些别墅的入住率不到20%，从而造成了大量土地的隐性闲置和浪费。土地利用粗放为经济快速发展带来阻力。洪山区郊区化日益显着与土地有效利用的规划工作相对滞后存在着较大矛盾，土地利用总体规划与城市发展规划在城市边缘带缺乏有机的衔接。在城市规模“摊大饼”式的盲目扩张中，由于土地划拨征用制度不健全，为多征少用、早征迟用、甚至征而不用现象的产生提供了条件。根据现有统计数据可以看到，从19962005年10年间，洪山区共有重点建设项目75个，其中一半项目上报的占地总面积为2hm2，另外38个项目无用地数据；所有项目中，除武钢“双一千万”改造与扩建工程、长江三桥和北湖港区北湖油库及码头三项工程在2010年完工外，其中上报建成时间的项目有24个，建设时间集中在19962002年间，其他50个项目均无建成时间。从项目实施情况看，到目前为止，洪山区建成项目主要集中于市中心区边缘，而远郊多数项目未完成或未达到先期规划目标，土地闲置率高。5 问题与对策城市郊区化过程中存在的“圈地运动”问题，其核心在于我国当前存在的农村和城市郊区的土地利用制度问题。这种土地制度主要存在的问题有：盲目征地，造成土地浪费严重。许多地方，一方面，存在大量征用后闲置的土地，如各种没有落实投资项目的“园区”等，另一方面，一些政府领导为政绩而大搞一些严重浪费土地的大广场、大草地等形象工程。土地补偿费过低，土地在流转过程中，地产权益落空，或落到政府的口袋里，或落到开发商以及少数农村干部口袋里，而真正所有主体以及广大农民的利益受到侵害。“地皮”现象严重，一些单位或个人将国家根据公益性用途目的划拨的国有土地使用权非法出售，获取高额收入。解决好以上问题，是推动中国城市化进程的关键，笔者有以下建议：第一，改革农村和郊区的土地利用制度。现行的土地制度已与城市化发展严重不适应。土地制度改革的根本出路在于引入市场机制，建立农村或郊区地产市场，赋予土地以商品属性，根据城乡社会经济协调发展和推进农村或郊区城市化进程的要求，实行土地流转。第二，规范征地程序。现在不少地方不让农民直接参与土地交易过程，违背了农民的意愿。英国的征地法规值得我们借鉴。他们的程序是：第一步决定征地是否合适，第二步决定对失去土地各方的赔偿额。无论哪一步，都通知被征土地的全部所有者、占用者和租用者。第三，严把土地审批关，建立健全有效的土地利用监督制度，进行审批后跟踪调查，杜绝土地的长时间闲置浪费。在对城市郊区土地开发与利用的过程中，应当掌握其目前利用状况，遵循其利用特点，找到最有效最合理的方式，切忌因盲目追求经济效益而 导致土地滥用，或者因害怕对环境造成影响不敢利用郊区土地而阻碍城市的发展。1 许学强,周一星,宁越敏.城市地理学M.北京:高等教育出版社,19972 赵洪才.关于中国的城市郊区化问题J.城市,2000(3)3 刘卫东,贾明宝.城郊土地非农开发利用问题研究J.大自然探索,19984 赵淑玲,吴澎.城市郊区化与城郊土地持续利用问题研究J.平顶山工学院学报,2003(4)5 张锐波,张丽萍.城市化趋势下城郊土地利用结构变化的区位分析J.生态环境,2004(2)6 刘勇.中国城镇化战略研究M.北京:经济科学出版社,20047 孙林桥,朱林兴.论中国农村城市化M.上海:同济大学出版社,19968 申振东,周其华.城镇化透析M.北京:中国经济出版社,2004