完善政府绩效评估体系-创新政府公共管理模式.docx

完善政府绩效评估体系 创新政府公共管理模式

　　摘要：尽管我国对公务员的绩效评估已有多年历史，但我国政府绩效评估总体上还处于初级发展阶段，还存在一些问题。深化行政管理体制改革，建立人民满意的服务型政府，必须完善政府绩效评估体系，创新政府公共管理模式。
关键词：政府绩效评估公共管理模式创新
Abstract:Although our country appraised to officials achievements already has many year histories,but Our country Government achievements appraised as a whole also is at the primary development phase,but also has some　deepening administration organizational reform,establishes the service government which the people satisfy,must consummate the government achievements appraisal system,the innovation government public management pattern.
Keywords:Government achievements appraised Public management pattern Innovation
党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，健全对行政权力的监督制度。这为政府完善政府绩效评估体系，创新政府公共管理新模式指明了方向。我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入了关键时期，科学发展、和谐发展已成为时代的主旋律，面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面，其中行政运行和管理制度不够健全，对行政权力的监督制约机制还不完善，尤其在政府绩效评估体系建设方面存在诸多不足，直接影响政府权力规范科学地运行。为了进一步深化行政管理体制改革，建立人民满意的服务型政府，必须完善政府绩效评估体系，创新政府公共管理模式。
1.实施政府绩效评估的战略意义
政府绩效评估是指运用科学的方法、标准和程序，对政府长期和近期目标、达成目标的策略和手段以及取得的效果进行综合评估。政府的绩效评估是政府管理模式中不可或缺的一部分，它以政府的服务职能、社会职能、市场职能作为基本的评估对象，与实现责任政府、法治政府、服务政府和廉洁政府的目标紧密相联，是政府管理系统变革中的重大战略工程。
政府绩效评估是符合行政发展的世界性潮流政府绩效评估发端于20世纪初美国纽约市政研究院的绩效评估实践。20世纪70年代以来，绩效评估以其强调公共服务职能和受众满意率的理念而被西方各国纷纷提上政府改革的重要日程。进入新世纪，政府绩效评估已形成一种潮流，评估领域不断拓展，公共政策和项目评估成为行政管理的常态方式和基本手段；评估主体多元开放，社会公众和服务对象广泛参与对政府业绩的评估；评估的科学性不断增强，政府绩效评估逐步进入制度化法制化发展轨道。实践表明，政府绩效评估既是行政管理的有效工具，又是一套系统的制度安排；是一种以绩效为核心、以科学测评为手段、以服务对象的满意为最终标准的新型管理模式。我国在深化行政管理体制改革中，完善政府绩效评估体系，加大政府绩效评估力度，促进政府公共管理模式创新是顺应行政发展的世界性潮流。
政府绩效评估能有效地推动政府职能转变。我国从20世纪80年代开始，就提出了转变政府职能的问题。但政府职能转变仍然没到位，各级政府仍然管了许多不该管、管不了和管不好的事。导致政府职能转变滞后的重要原因之一，就是片面的发展观和政绩观指导下的政府绩效评估体系和评估机制造成的。因而，加强政府绩效评估是深化行政体制改革和转变政府职能的必然要求。为了适应我国市场经济建设和政府管理创新的需要，进入20世纪90年代之后，我国在政府绩效评估方面做了一些积极的探索。温家宝总理在2005年政府工作报告中首次提出“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系”的任务。这意味着我国在深化行政体制改革的进程中，绩效管理和评估的影响与作用已得到中央最高决策层的认同，政府绩效评估业已成为政府职能转变的重要杠杆。
政府绩效评估能有效地促进政府管理创新。我们各级政府面对新形势和新任务，在管理理念、管理体制、管理机制和管理方式等方面都进行了不同程度地创新。而实施政府绩效评估，不仅是对政府管理的评估过程，同时也是对政府管理的诊断过程。通过全面的评估，能比较准确地找到政府管理的长项和短项，促进政府不断改进和创新管理，从而实现降低管理成本、提高管理效能和管理质量的目的。因而，政府绩效评估成为政府管理创新的基本路径依赖。
2.现阶段政府绩效评估实施中存在的问题和不足
政府绩效评估是政府改革的一项重要系统工程，尽管我国对公务员的绩效评估已有多年历史，但就政府层面的绩效评估还处在初始阶段。所以我国政府绩效评估总体上还处于以探索和试点为特征的初级发展阶段，主要存在以下问题和不足：
政府绩效评估的政策法规体系尚未形成。当前我国各级政府绩效评估的实践和探索缺乏必要的政策指导、工作指导和法规保障，没有形成一套完善的法律法规体系，造成政府绩效评估工作的持续性不强、规范性不够，影响了评估实践的广度、深度和力度。由于缺乏制度性的权威规定，部分地方政府将绩效评估作为宣传政府业绩的一种手段和工具，使评估工作缺乏应有的客观性、公正性和科学性，降低了政府绩效评估工作的效力。
科学的指标体系尚未建立。客观科学的评估指标体系是政府绩效评估的核心要素，如果没有客观科学的指标体系，难以推进政府绩效评估客观科学地运行。我国各级政府现有的评估指标中，绝大多数是经济指标，且评估的内容几乎是基于政府自身经济发展需要而确定的，没有根据政府绩效管理内涵和性质而建立起科学、客观和全面的衡量标准。这无疑影响了政府绩效评估客观公正地开展和推行。
评估结果的运用机制尚未建立。我国政府绩效评估基本上还处在自发状态，缺乏有效机制来保障绩效评估的长效运行。目前做法更多的是关注评估过程而不注重评估结果的运用，这直接导致评估结果缺乏实质性地应用，使得评估缺乏持续的动力。如何从“绩”的评估到“效”的运用还没有建立有效的途径和机制。这些大大影响了政府绩效评估的可信度和权威性。
科学的评估方式体系尚未建立。目前绩效评估多数是政府内部评估，主体主要是上级行政机关或是专门行政机制，评估的随意性很大，社会公众参与较少；评估方式多为“运动式”或“评比式”，随意性较大，持续性规范性不强；绩效评估与干部考核的界限不清，群众参与的评估内容较少，特别是缺乏由专家和学者组成的第三方评估，从而影响了整个评估的客观性和准确性。
3.完善政府绩效评估体系，创新政府公共管理模式
学习贯彻党的十七届二中全会精神，全面贯彻落实科学发展观，深化行政管理体制改革，大力推行政府绩效管理和绩效评估工作，着力促进政府管理改革和创新。当前要坚持以绩效为导向，以人民满意为标准，以职能转变为基础，以社会广泛参与为动力，优化公共资源配置，强化政府责任，建立体现科学发展要求有中国特色的政府绩效评估体系。因而，必须实现政府绩效评估工作“四个”转变，完善政府绩效评估体系，创新政府公共管理模式。
　　在评估理念上，注重由“绩”向“效”的转变。改变政府行政管理理念，建立从注重“绩”向“效”转变的政府绩效评估体系。不能把政府绩效评估简单地看作是评价政府成绩的工具，而应该是在新公共管理理念支配下的一套科学管理系统。政府绩效的提高必须通过注重评估结果的有效运用，创造良好的政府绩效评估运行环境，突出改革的重点，将建立科学的政府绩效评估体系摆到行政管理体制改革重要位置。缘此，要加强组织领导，强化绩效意识，重视绩效评估结果的运用，为建立科学有效的政府绩效评估体系创造条件。
在评估制度上，从注重“政府保障”向“法律保障”转变。政府公共权力在很大程度上具有一定的垄断性，有国家强制力作为支撑。因此，政府绩效评估不同于其他领域的绩效评估，尤其是对其自身行为的绩效评估，没有法制保障是很难进行下去的，而且规范化、法律化、制度化也是当前国际上政府绩效评估活动的趋势之一。对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，通过完善立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化的道路。绩效评估的制度化和法制化是绩效评估的内在要求，也是绩效评估的规范化要求。在当前情况下，根据我国实际情况建构合理而完善的绩效评估法律体系，增强政府绩效评估的权威性，为政府有效推行绩效评估提供法制保证。
在评估指标上，从注重“经济增长”指标向“综合性”指标转变。要正确评价政府绩效，须建立一套行之有效的评价指标体系。有效的绩效评估指标体系设计应考虑以下四个方面的内容：一是指标设计应把握“4E”的原则，即经济、效率、效益及公平。各项评估指标应尽量体现4E的要求；二是指标设计要体现“以人为本”和“科学发展”的准则；既要评估政府已经表现出来的绩效，又要评估未来发展的绩效。三是指标设计要体现全面评估政府的职能即全面评估各级政府在一定时期内职能履行的情况及工作成效。重点考评政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能履行情况，防止片面追求GDP的倾向，恰如其分地评估政府管理活动对当地经济社会发展成效的影响和贡献，关键是要提高经济增长的质量和效益的思路，逐步软化发展指标，硬化约束性指标，强化质量、效益、节能环保和改善民生等方面的综合性指标。四是指标设计不能盲目地照搬西方发达国家的理论和实践案例，应注意与我国的国情相结合。我国地区间差别较大，指标设计不可能搞“一刀切”，不同地区、不同层级的绩效指标设计要体现不同的特点。同时须充分考虑我国发展的阶段性和特殊的国情，充分考虑各地经济社会发展的差距。只有这样才能保证指标体系设计的科学性和准确性。
在评估方式上，从以“内部评估”为主向“第三方评估”为主转变。单一的、自上而下以政府部门为主导的评估容易导致评估流于形式、评估结果失真的现象。所以，在评估过程中一定要完善外部专家和人民群众参与评估机制，要坚持内部评估与外部评估相结合，建立开放透明的绩效评估体系。因而，在完善政府内部评价机制的同时，推进评估主体多元化，吸取各方面智慧和力量来推动政府绩效评估工作。首先，发挥立法机关、政协组织及群众团体等在绩效评估中的作用。将政府绩效评估纳入立法机关、政协等主体监督政府权力运行的范畴，保障政府绩效评估的权威性和有效性；其次，深入开展公众评议活动，将管理和服务对象纳入公众评估政府权力运行体系，让公众成为推动政府绩效评估持久的活力和动力；最后，发挥第三方评估主体对政府绩效评估的功能。第三方评估机构作用在于，一方面由于其具有独立性，使得评估的结果更加客观、公正，保障政府绩效评估的科学性；另一方面由于多元评估的存在，可以弥补单一政府绩效评估的不足，特别是当政府绩效评估本身存在较大缺陷的时候，第三方主体的功效更显着。正因为如此，一些发达国家的政府绩效评估往往是由民间自发进行，特别是在一些大的基金会的资助下，由一些大学、研究机构或媒体来组织进行。而政府往往只是对由其提供经费支持的项目进行绩效审计。可见，今后我国还需要大力培育和发展更多第三方评估机构，既可以鼓励大学、科研机构成立评估研究中心，也可以鼓励第三方成立非营利性的评估机构，并给予非营利性的评估机构适当的登记及减免税的优惠政策，从而促进政府绩效评估主体的多元化。