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论政府审计保障国家经济安全的必然性

　　政府审计历来被认为是一种重要的国家监督活动，是重要的国家治理工具，可以成为维护国家经济安全的“利器”。这个利器能否被用来维护国家经济安全，或者是说是否已经在行使维护功能，如何在更大范围、领域，更深层次维护经济安全应该成为政府审计实务工作者和理论研究者的关注重点。本文力图在总结前人研究成果基础上，对于政府审计和国家经济安全的联系与相互作用进行挖掘，揭示政府审计的内在特性和外在需求，确定了其必将成为保卫经济安全的重要措施，并展望未来政府审计的建设方向。
　　政府审计保障国家经济安全的文献综述
　　目前对于国家经济安全的研究随着经济全球化成为各国热点截止２０１１年底，仅从中国知识资源库中就可以检索到５０００多篇，但从政府审计角度研究经济安全成果仅有百篇。主要的观点综述如下：１．政府审计视角的国家经济安全的内涵：在政府审计领域内，国家经济安全应侧重于财政安全、金融安全、国有资产安全、治理经济腐败、经济信息安全等内容［１］。还有学者认为国家经济安全的内涵是指在世界经济分工演进的趋势中，一国应当通过加强自身体制和机制的建设，使该国经济在参与国际经济大循环的过程中能够具备足够的应对外界因素变化和抵御外来风险冲击的能力［１］。２．政府审计为什么可以保障国家经济安全？如蔡春等认为政府审计从审计历史层面、理论层面、法律层面、国际经验层面以及现实层面５个方面维护国家经济安全［３］，张庆龙、谢志华从审计本质、政府监管和制度均衡３个方面论述了政府审计维护国家经济安全的根据［４］。３．政府审计从哪些领域实现维护保障作用？有学者认为应该从４个方面入手：财政安全；金融安全；国有资产安全；民生安全，从而有重点的确定审计范围，防范相关风险。还有学者建议从９个方面入手保障国家经济安全［５］。４．实现的方法：有学者指出，在强化财政审计、金融审计、国有企业审计、社保基金审计与经济责任审计，维护国家财政安全、金融安全、产业安全、社会类经济安全与权利运行安全的同时，应着力推行资源环境审计、制度合理性审计、政策执行效果审计以及信息安全审计等以维护国家资源环境安全、制度与政策安全以及信息安全。另外还有学者建议进行预警与监控系统的设计［６］２４－５０。刘成立等认为应该从两个层面分析我国国家安全面临的形势以及国家审计的免疫系统功能作用。然后，以系统论和协同论为理论基础，从我国现实国情出发，论证建立审计协作机制的必要性和可行性［７］。５．其他：横纵向比较研究，比如对于澳大利亚、英国、日本等国家的审计体系的介绍以及对于我国建设审计制度的启示等。审计制度的制定原则与改进路径：有学者提出了审计制度建设中应遵循契约平等原则，注重审计的独立性，遵循成本－效益原则，注重审计制度的合理性等［８，９］。
　　上述研究成果对于保障国家经济安全产生了积极的推动作用，但是对于保障日益增长的国家经济安全的需要还存在巨大的差距。主要问题是：研究过多集中于国家经济安全的内容，对于政府审计为什么能保障国家经济安全，主要着眼于政府审计的内在特性，缺少对于外部保障需求的讨论。没有从战略的角度进行政府审计制度建设，不能明确提供政府审计活动指南。审计制度框架的系统研究不健全，审计制度的推出缺乏可持续性。
　　政府审计保障国家经济安全的内在特性
　　国家经济安全的内容繁多，责任重大。如何维护国家经济安全是各国政府必须面对的现实挑战，各个国家和地区都会充分利用本国的资源，运用多种手段维护经济安全。这些手段包括加快产业结构调整转型，大力发展高新技术产业，增强竞争力；适应金融全球化的潮流，合理安排外资，提高利用效率，加快和完善金融监管，防止因投资结构不合理和金融投机而造成的金融危机；在资源问题上，开源与节流并重，走资源消耗低的集约型的可持续发展的道路，等等。而政府审计维护国家经济安全是政府审计自身职能的内在要求，可以从政府审计发展的历史、政府审计存在的主要理论支持、政府审计的实践等层面进行进一步阐释：
　　从政府审计发展历史看其具备维护国家经济安全职能
　　我国的政府审计源远流长，或者说我国的审计实践就发端于政府审计，因为不管是以《周礼》为线索，认为审计始于西周，通过设“宰夫”之职，执行审计监督；还是以司马迁《史记•夏本纪》的“会稽者，会计也”为依据，认为我国早在夏禹时代就产生了以会稽为标志的审计萌芽论断［６］２４－５０，这些观点指向的审计实践主要是政府审计活动。其后的秦汉时期建立的“上计”制度则用来审查监督财政收支有无错弊，并用以评价官吏的业绩；辛亥革命后北洋政府于１９１４年设立了审计院颁布《审计法》，而南京国民政府于１９２０年设立了审计院后又改为隶属于监察院的审计部；在新民主主义革命时期，中央苏区和革命根据地也都成立了审计组织颁布了审计法规以实施审计监督工作。在我国，可以说审计的发展历史就是政府审计的发展历史。比如，在唐朝律令的基础上，宋代又进一步规定“有隐漏重复，收支不实，应干系官吏科杖一百罪。”这表明，政府审计的工作范围得到了进一步的扩展，已覆盖了国家所有的支出领域。显然，宋比以往任何朝代都重视国家审计的经济监督作用［１０］３０－３７。这种监督主要是一种经济监督，其监督的对象十分广泛，不仅包括权力机构及其成员的经济行为，而且还包括取得和使用国家经济资源所完成的政治行为和行政行为。而这些对象正是构成对国家经济安全造成主要威胁的因素，因此可见政府审计就其发展历史而言，一直是和国家利益紧密相连，其作用对象对国家经济安全起到直接或是间接的重要作用。
　　从政府审计存在的主要理论支持看其具备的维护国家经济安全职能
　　解释政府审计存在依据的主要包括关系理论、产权理论、委托－代理理论、契约理论、保险理论等。其中受托责任理论是目前审计界最广泛接受的理论项俊波、文硕等认为，审计的产生和发展是在财产所有权与管理权相分离，多层次管理分权体制所形成的经济责任关系下，基于经济监督的需要而产生和发展起来的，杨时展认为审计是由受托责任的发生而发生的，也是由这种受托责任的发展而发展；姚世忠认为政府审计随着国家活动中经济责任关系的形成，为了促使经济权力的承担者更严格地履行经济责任而诞生的。依据传统的审计理论，政府审计的本质是对公共受托经济责任履行情况进行独立的监督，即经济监督论。其对象表现为对政府财政、财务收支的审计监督。这一传统政府审计本质说明了政府审计本身就是关注国家财经秩序，打击经济犯罪，维护国家经济安全不可或缺的重要组成部分。伴随着社会公众对责任人受托责任的要求越来越高，受托责任关系越来越复杂，依据马斯洛的需求层次理论，可以将个人的需求分为：生理需求；安全需求；社交需求；尊重需求；自我实现需求，那么社会公众或是国家的需求也可以有类似的分类，在最初的阶段，感觉能满足基本要求即可，比如，将此阶段概括为审计监督显性合规性，也就是说需要符合已经明确颁布的法规，而在法律界，都认可“法律是最低要求的道德标准”，因此，可以将其看为最基本的要求。更高层次的要求是对于安全性的要求，应该是和社会安全、经济均衡发展等国家战略性目标一致的目标－效果式审计。因为经济安全是国家发展的基本基石和重要战略，因此其必然也应该成为政府审计的重要着力点之一，正如蔡春等学者认为的那样，政府审计维护国家经济安全是审计原始动因与目标的应有之意，是公共受托经济责任进一步拓展的现实需要。
　　从政府审计的实践看其具备维护国家经济安全职能
　　前审计长李金华在其学术报告中曾提出了政府审计战略思考两大重点的新观点：“审计这双眼睛要看什么，一个是维护经济安全，一个是关注政府效率”。在面对公众解释审计职能时，又提到：“就是要通过审计维护国家财政国家财产的安全和有效。”应当说，近年来各级审计机关努力探索，逐渐在这方面取得了越来越多、越来越大的成效。目前，政府审计对于大多数与“维护国家安全”相关的部门、单位、个人、项目、资金，都可以安排直接审计，以便发现“不安全”因素，纠正“危险操作行为，处罚“事故”责任人，排除“安全隐患”，还可以从教育、监督和惩治等方面促其“安全作业”。政府审计通过对预算执行情况、决算及预算外资金的管理和使用情况进行审计，维护财政安全；通过对金融机构的财务收支进行审计，维护金融安全；通过对国有资产的保值增值情况进行审计，维护国有资产安全；通过对党政领导干部及企业领导人进行任期经济责任审计，维护权利运行安全，通过对经济活动起重要作用的经济信息进行审计，维护经济信息安全；通过对环境项目等进行审计，维护环境安全。比如，审计部门迅速介入的四川汶川抗震救灾资金物资审计、新农合资金、新农保资金以及节能减排等审计项目，均事关民生安全和国家安宁，作用毋容置疑且无可替代。通过结果公告、公开审计过程发挥“公众监督”作用。将“危害国家安全”的审计案例或调查结果向社会公布，充分发挥公众和舆论的监督作用。例如，２０１０年以来，有计划、分批次地组织《人民日报》、新华社、《光明日报》、中央人民广播电台、中央电视台、《经济日报》、《法制日报》、《中国青年报》等中央主要媒体对审计项目的跟踪采访报道，及时公开审计进展情况，都收到很好的效果。而这些只有政府审计能够做到。
　　从政府审计的人员配置和组织构建看其具备维护经济安全职能
　　维护国家经济安全的责任重大，而政府审计的人员配置和组织构建方面有独有的优势。１．政府审计机关的行政级别高。以我国的政府审计机构审计署为例审计署是国务院２８个组成部门之一，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长，是国务院组成人员之一。受国务院委托向全国人大常委会提出中央预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告、审计发现问题的纠正和处理结果报告。相较于其他保障手段，政府审计机关的行政级别高，不仅便于协调不同部门展开工作，而且便于审计结果的及时反映和有效落实。２．内设机构与经济安全的内容相对应。审计署具有１３个内设机构：办公厅、法规司、财政审计司、行政事业审计司、农业与资源环保审计司、固定资产投资审计司、金融审计司、企业审计司、社会保障审计司、外资运用审计司、境外审计司、国际合作司、人事教育司。还有２５个派出审计局，这些部门与国家经济安全的主要内容形成对应关系。比如金融审计司可以对应金融安全，财政审计司可以对应财政安全；社会保障审计司对应社会保障安全，有关于养老金的投资增值情况等问题要在它的监督下，老百姓的养老的钱袋子才能多一分安全保障。
　　从政府审计的地理区域布局看政府审计具有维护国家经济安全的优势
　　驻各地审计特派办能够密切关注我国各地的经济情况，审计署有１８个特派办，分别是京津冀特派员办事处、太原特派员办事处、沈阳特派员办事处、哈尔滨特派员办事处、上海特派员办事处、南京特派员办事处、武汉特派员办事处、广州特派员办事处、郑州特派员办事处、济南特派员办事处、西安特派员办事处、兰州特派员办事处、昆明特派员办事处、成都特派员办事处、长沙特派员办事处、深圳特派员办事处、长春特派员办事处、重庆特派员办事处。其所在地均为各区域的政治、经济中心，交通枢纽。是审计署在各地的眼睛，这些眼睛能帮助审计署掌握地方经济安全的异动，这种组织设计是其他部门无法比拟的。政府审计人员的素质较好，有助于完成保障国家经济安全的任务我国政府审计实施人员主要属于国家公务员系统，近年来都是通过面向全国公开招考的形式选拔录用人才。录用的大部分是审计、财经等相关专业的优秀大学本科毕业生、硕士或是博士。国外的情况也基本类似，英国国家审计署每年都要招聘不同专业的优秀大学毕业生，他们首先要在署内接受入职教育，课程包括会计学、审计学、统计学、经济学、和法律等。美国审计署在批准的预算范围内为员工提供培训以及其他职业发展活动，使得员工具备并保持相应的资格去执行审计、评估及其他ＧＡＯ的工作。ＧＡＯ持续职业教育包括各种能够提高审计师的审计和鉴证业务熟练精通程度的培训专题。
　　政府审计保障国家经济安全的外在需求
　　政府审计保障国家经济安全的外在需求主要表现在为政府各级部门和相关利益方提供决策支持，并且由政府审计提供的信息具有较好的信誉和准公共产品特性。
　　政府各级部门和相关利益方需要政府审计为其提供决策支持
　　政府要有效地行使监管国家经济安全的职能，最重要的是调动政府的各个职能部门，建立民主、科学的国家经济安全防御－发现－决策－实施机制，以及对应的信息获取和传递机制，公民与独立机构对政府维护国家经济安全行为的监督机制，政府职能部门履行经济安全监管职能的责权对称机制，才能真正保证经济安全监管职能作用的发挥和决策效率的提高，防范其中可能发生的道德风险和信息不对称。政府审计是政府经济监督职能的载体，政府职能变化到一定程度，必然要引起政府审计的变革。政府审计在这个过程中，要逐步从监督型，向监督－服务型发展，也就是说在巩固监督职能的基础上，为政府各级部分和相关利益方提供服务，这种服务主要是提供一种决策支持。比如，２０１２年，审计署组织的对各个城市债务平台的审计，详细地掌握了各个城市融资、负债情况，对于２０１２年的政府把握未来的货币政策、财政政策提供了有力的支持。
　　政府审计提供的信息具有准公共产品的特性和较好的声誉
　　现代经济学中广泛接受的关于公共产品的定义提出了判断是否为公共物品或是私人物品的两个标准：消费的排他性和竞争性。如果一种物品同时具有消费的排他性和竞争性，这种物品就是私人物品；如果一种物品同时具有消费的非排他性和非竞争性，这种物品就是公共物品。根据公共物品的概念，政府审计应当属于公共物品。因为政府审计相关信息一旦被提供，便有众多的受益者，很难将其中的任何人排除在该消费之外，同时一个人对这种物品的消费不会减少其他任何人对这一物品的消费，即增加一名消费者的政府审计边际成本为零进一步来看，政府审计有时具有特定的目标，有时还涉及国家安全和机密，并非所有公众都能拥有这一物品。比如有时审计报告不公开或者只在一定范围内公开，限定了消费政府审计这一公共物品的身份资格，这就使政府审计具有了一定程度的排他性。所以说政府审计是一种准公共物品，是一种不存在消费的竞争性而存在消费的排他性的准公共物品。
　　２０１０年，审计署全年发布审计结果公告２４期，涉及７０多个项目和单位的审计结果，在网上发布的同时，还向全国人大、政协、中央国家机关、地方政府、审计系统以及国家档案馆、国家图书馆等赠阅。组织开展了一系列新闻发布工作，全年共在主要媒体刊发审计宣传稿件４０００多篇，各网站转载审计稿件３万多条，公开内容不断丰富。以这样的体量提供准公共产品的样本并不是很多，而且这些信息基于上面提到的政府审计的内在特点，其信息质量有一定保障，具有较好的外部信誉。这些报告有的本身就涉及到经济安全，有的间接帮助其他部门和机构去保障国家经济安全。
　　总之，维护保障国家经济安全是一项系统工程，需要多部门协作，公共产品的特性和较好的信誉，让政府审计在维护国家经济安全的系列活动中，成为大家瞩目的焦点和希望所在。论政府审计保障国家经济安全的必然性