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浅析我国政策过程中公众参与的动力与阻力

　　[摘要]公众参与政策过程是公民政治权利的实现，也是公共决策走向科学化、民主化的重要体现。市场经济体制的初步建立以及受西方公共选择理论和现代治理理论影响，我国公众的民主意识不断提高，参政议政的要求日益强烈。文章分析了当前我国的经济发展水平、政治民主化进程、决策体制、传统政治文化、公民自身素质等等对公众参与政策过程起着促进或者阻碍的影响。
　　“公众参与指的是在政府决策的整个过程中，包括政策的制定、执行、监督等各个环节，通过不同的形式，不同程度地体现公民的声音、公民的意志。”随着我国从计划经济体制向市场经济体制的转轨，政治生活中的民主化进程也在不断推进，越来越多的公众参与到社会公共事务的管理过程中来。作为对社会价值的权威性分配，公共政策的制定和实施涉及众多的利益群体。作为公共政策的目标群体，同时也是公共政策主体中的一个重要组成部分一社会公众对公共政策过程起着有着相当重要的影响。在公共政策越来越注重民主化和科学化的今天，公众参与将受到越来越多的关注。
　　一、政策过程中公众参与的理论根源
　　(一)公共选择理论：公共选择理论主要是对政策主体参与政策过程的动机提供了解释。公共选择理论的起点是古典经济学中的理性经济人假设。所谓理性经济人是指一个人无论处于什么地位，其行为的最基本动机都是追求个人利益的最大化。公共政策制定过程在本质上是多元利益主体之间的利益博弈，这种利益博弈既表现在公众与政府之间，也表现在利益诉求不尽相同的公众团体之间。在这个博弈过程中，公共政策的不同主体从各自立场和角度出发，追求各自利益的最大化。
　　根据公共选择理论的观点，在“理性经济”的驱动下，公共政策的主体必然在利益冲突过程中进行公共选择，公共政策的制定成为政府与社会公众之间进行的一场政治交易。公共选择理论认为，政府也是“经济人”，也会追求自身利益最大化。政府本身具有特殊利益，一旦出现追求自身利益最大化的倾向，在各种机制不完善的背景下，极易使政府制定的公共政策与公共利益相背离。这样政府就有可能无法有效代表公众实现公共利益，甚至于会自发产生规模膨胀、官僚主义等问题。
　　公众在作为公共政策客体的同时，也是政策主体的一个重要组成部分。公众的“经济人”本性驱动着其通过各种方式，去参与政策制定的利益博弈过程，以为自己争取更多的利益。在现代民主社会中，公民参与是一种间接的“以脚投票”的选择方式，公众通过对政府政策的支持或反对来寻求自身利益的最大化，与政府以及其他团体进行利益的博弈。
　　(二)现代治理理论：现代治理强调社会上众多组织和个人围绕不同的利益和目标形成的各种网络关系。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互传统的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”强调“协调合作、伙伴关系、对话协商、共同愿景和目标”的治理模式中公共政策是政府组织和社会团体以及公民个人之间的互动和合作，在公共政策制定过程中，公民在对话、解决冲突和理解认同的基础上建立良性互动的合作机制，这种合作机制的建立就会促进公民参与网络的形成，因此围绕公共政策而形成的政策网络成了现代治理的主体。同时现代治理理论主张确立积极的公民资格和强烈的公民精神，以积极主动的公众参与取代消极的、被动的公众参与，使公众逐步成为与政府一起共同提供公共服务的合作伙伴。在逐渐培养和确立起来的积极公民资格和强烈公民精神的基础上有效地参与政府公共政策制定的过程，以维护和实现基本权利，提高政府治理质量。该理论还认为，公民参与是渐渐发展而不是一蹴而就的。因此，需要根据各地不同的经济发展水平和文化传统等相关因素，理性地选择公民参与形式，促进公民参与的有序发展。
　　公共选择理论中理性“经济人”假设，促使社会公众积极地参与公共政策的利益博弈过程。现代治理理论则强调，在政策的制定过程中，公众的有效参与有助于政策制定过程的公开、透明、回应性和责任性。
　　二、我国政策过程中公众参与的现实动力
　　(一)经济动力：市场化的改革促使多元化利益格局的形成。使公共政策的利益平衡更加明显。我国从计划经济体制向市场经济体制的转变，极大地推动了我国原有的经济利益结构发生变化。目前计划经济体制下单一的利益结构已经被打破，市场经济体制下多元化的利益格局正在形成。多种经济成分的出现，产权关系和企业劳动关系的变化，形成了纷繁复杂的各种利益主体。整个社会呈现出利益多元化的趋势，并且利益主体之间的竞争性矛盾层出不穷，利益差距也在不断变化。这些变化促进了公民利益意识和自主意识的形成，为公民的政策参与提供了最现实、最可靠的动力。“为了维护自己的利益，公民必然要求表达自己利益的愿望，过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价、施加压力。”在市场经济条件下，社会利益结构的变化向传统的公共决策模式提出了挑战，政府要想能够按照其价值目标正确决策，使政策更能体现各方的利益，就必须学会与公众协商一致地处理公共政策的艺术。只有加强公众的参与，让各利益主体充分表达各自的利益诉求，通过协商，沟通意见，相互作出妥协让步，才能达到利益的平衡。
　　(二)政治动力：政治现代化和民主化的不断发展促进公众主体意识的觉醒。公众参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利，也是民主政治的重要标志之一。正如科恩所言，民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策，“民主的尺度”可以通过公众参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量。民主政治最重要的就是在公共政策中体现民意，实现公共利益。随着我国政治体制改革的逐步深入，政治过程正在向民主化和法制化发展，公民的民主观念和法制意识也在逐渐加强。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到自己的主体地位，再也不仅仅满足于作为公共政策的客体而存在，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。从法制化的角度来看，公民会产生强烈的权利和义务对等的意识，在遵守政府的政策法令、维护法律的尊严的同时，也必然会通过各种方式维护自己的合法权益，包括向公共决策系统施加影响，使公共政策方案对自己及所属团体更有利或少受损。绝大多数公民对与自身利益密切相关的公共政策都十分关心，政策的任何调整都可能引起社会的普遍关注，人们对政府的褒贬也往往取决于这些领域政策的成败。因此，凡是真正以民主化为价值取向的政府决策者，都会非常注重并力图促进公共决策的公众参与，推动公共政策参与向社会化方向转变。
　　(三)社会动力：社会信息技术的发展。为公众参与政策过程提供了更多的可能。当前的时代是一个信息的时代，科学技术的发展日新月异。互联网作为人类进人信息时代的一种标志性信息传播方式，极大地促进了人类社会的信息交流。电子政务的发展促进了政府信息公开化，大大地满足了公众的知情权和参与权。网络的普及与发展拓宽了民主参与的空间。随着信息网络技术、大众传媒和移动通讯工具等信息化手段的发展，人们可以掌握政府各方面的信息，参与政策的制定，自由表达自己的意见和要求，实现与政府的互动和沟通。公共政策的制定不再是“精英”的专属领域，那种依靠封锁政策信息、限制公众参与公共政策活动的做法显然已经与时代严重脱节，必将为更开放的公共政策参与方式所取代。
　　(四)体制动力：我国决策的科学化民主化发展趋势，需要公众参与的发展。在我国政策体系中，是一个以政府为主导的公共政策形成体系。按照公共选择理论，政府也是有着其自身的利益的理性经济人，在公共政策过程中难免会有自私的动机和行为，也就是说政府不可能自动代表公共利益。这就是公共选择理论所谓的“政府失效”，即“国家或政府的活动并不总是像应该的那样‘有效’或像理论上所说的能够做到的那样“有效”引退一步说，即便政府能够完全代表公共利益，但面对复杂的社会问题，政府也可能由于决策者能力有限等原因而影响决策质量和水平。因此，公共政策过程应借助于公众的集体智慧，通过广泛的公众参与，依靠公众的合作，弥补因政策目标的不确定性和信息不完全而造成的盲目决策和政策偏差。这样，一方面可以使公共政策更具公平性与完备性，能为绝大多数人所接受；另一方面也可以降低政策执行中的困难。
　　三、我国政策过程中公民参与的阻力
　　(一)经济发展水平的相对落后及不平衡状态。亨廷顿曾经指出的“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值”。经济发展水平高低直接影响公民参与的程度深浅。二十多年市场经济的发展，促进了多元化利益主体的形成，促使公众参与意识的觉醒。但是，从目前的情况看，我国仍然处于社会主义的初级阶段，生产力发展水平不高，市场经济的发展还不成熟、不完善，经济的发展水平相对落后，并呈现出不平衡的状态。经济水平基础较弱，将会对公众参与形成根本的制约。公众参与政策过程所需要的社会物质条件，如交通、通讯等基础设施的改善和发展受到了很大的限制。经济发展的不平衡，使得公众参与也呈现出不平衡状态。在经济发达地区，公众对自身利益的关切比较有目的，也能在更高层次上主动去参与政策过程；而在经济欠发达地区，公众参与往往是低层次的、被动的。甚至在一些落后地区，公众参与的程度几乎是零。当人们为一日三餐而疲于奔命时，不会有多大的热情参与公共事务的管理；或者说他们不能或不可能获得参与的足够的信息，从而也就不能主动地参与进来。在一个交通落后、信息闭塞的地方也很难想象有完善的参与。落后的经济严重阻碍了我国公民参与的发展。
　　(二)传统政治文化的消极影响。政治文化是一个民族在特定时期流行的一种政治态度、信仰和感情，这种文化是在该民族的历史和现在社会经济、政治活动进程中形成的。不同的政治文化，决定了政策制定参与者不同的参与心理与参与行为。中国传统政治文化的消极层面，造成了公民文化的缺失及公民主体意识的淡薄，影响了政治参与的正常发展。封建主义的政治文化经过长期积淀所形成的道德观念、思维模式和文化心理结构，在进行社会主义现代化建设的今天，仍在影响着人们的思想、行为和价值取向。从政府角度来看，官僚主义的思想影响颇深，强调“官”的权威，不尊重公民应有的政治权利，把公民当作公共政策的客体，认为公民理所当然应绝对接受和服从公共政策，使公民参与流于形式；如果让公民参与公共事务的管理，则是某些领导的恩惠或权宜之计。
　　从公民角度来看，公众参与的主体意识还不强。在传统社会里，在政治领域存在“权威崇拜”、“清官思想”、“无为而治”等复杂的以小农意识为主体的政治思想。这种政治思想渗透到民众政策参与心理的结果，必然造成人们对政策参与的冷漠感，最终遏制了人们对政策制定参与的主动性和积极性。同时，人们在多年的计划体制下、在意识形态领域里确立社会本位，认为个人要完全服从集体和社会，个人的力量在国家的政治领域不占主导地位，是从属于社会的政治领域的国家权威，特别是具有绝对性的行政权威。在这种观念下公民的主权地位大打折扣，普通公民的参与也就成为了没有多少实际内容的政治形式，即使有了参与的机会，也表现得沉默、被动，对政策少有独立的见解，最终沦为“表决机器”，从而导致在社会正常状态下公众参与公共事务的“主人翁”意识和责任感的欠缺。
　　(三)参与渠道不足和参与制度模糊。目前，我国公民参与公共政策过程有制度性和非制度性两个途径。制度性的政策参与途径主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策制订过程；通过参与社团或者官方、半官方政策咨询机构参与政策过程；借助于听证制度、政务信息网、政策公示以及党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等等。非制度性的途径主要有：借助于社会舆论、民间咨询机构、特殊的社会关系网以及非正常手段等。前者为主要渠道，但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少，有些渠道很大程度上是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的官僚主义作风而开设的。而公众通过非制度性的途径参与公共政策过程所需的成本往往比较高，尤其是对个体公民来说。并且非制度性的参与途径在我国还只是处于初步的发展阶段。从现实中可见，“公民参与的积极性的增长速度远远超过了制度设立的速度，从而形成了我国行政发展过程中的瓶颈”。
　　随着政治民主化的发展，公众参与呈不断扩大的趋势，我国政府也提出了鼓励公民参与的办法，但是具体的关于保证参与实施的制度和法律法规却不够健全，很多制度或法律规范都是模糊不清的，致使公民参与决策或公共管理活动具有较大的随意性，缺乏规范的程序或规定。我国法律对公民参与公共决策的规定大都是任意性的，而非强制性的。在此情况下，是否告知公民参与某项政策的制定，是政府自由裁量权范围内的事情，极易造成对公民参与权的剥夺。而如果政府在制定政策时没有保证公民的积极参与，往往很难作出公正的选择，从而使公民对公共管理活动的热情不断降低直到全部丧失。尽管目前涉及公民参与的法律法规如《价格法》《政府价格决策听证办法》等已经出台，但这些法律法规对公民参与具体管理行为的规定是非常模糊的，得不到真正的落实，已经成为制约公民参与的严重障碍。
　　(四)公民的自身素质偏低。“参与式民主至少需具备这样的市民阶层，他们不仅广识博闻，消息灵通，而且意见不一，相互作用。”当前，随着科技的发展，公共政策制定越来越需要公众广泛参与，但另一方面公众又由于自身能力不足而渐渐地变得不能参与。社会发展带来了许多崭新的综合性议题，如降低能耗、防治污染、应对突发紧急事件等。这要求公共政策的制定参与者必须具备一定的知识，才能有效地参与公共政策制定。调查数据显示：“当人们的知识文化素养普遍提高的时候，就会提高对政治方面内容的敏感度，意识到与自我利益相关的义务责任，增强自我的主体意识，积极参与到国家的政治事务和地方事务。”l-1。’相反，当公民的文化素养普遍偏低时，就会导致公民对公共事务参与的低效。受较低水平的生产力制约，我国目前的教育事业不发达，国民文化素质普遍较低，使公民参与缺乏必要的知识和技能。而美国着名政治学家阿尔蒙德曾指出正是那些受过教育的人，最有可能坚持参与的规范，而可能较少主张个人在其他共同体有积极参与责任的，则是那些只受过小学教育或更低的人。我国较落后的教育科学文化状况客观上必将限制公众有效地参与政治。
　　总之，在我国政府对社会经济生活的管理中，公共政策越来越成为其管理社会公共事务的一种重要手段。公众必须有效地参与到公共政策过程中来，才能真正参与公共事务的管理。因此，在我国当前的公共政策过程中，必须充分地利用和发挥促进公众参与的积极力量，努力去避免和克服阻碍公众参与的消极力量，以确保在政治民主化的进程中，实现公共政策对公共利益的公平权威分配。