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日本海上能源通道安全法律保障机制

　　关键词: 日本海上能源通道安全/亚太区域保障机制/海上恐怖主义
　　内容提要: 日本是一个能源主要依靠海外进口的国家，为了确保经济的发展和安全，日本力图构建完整的海上能源通道安全法律保障机制。以国内能源基本法律、政策和相关反恐怖法案为基础，依托海上自卫队和海上保安厅等强有力的执行机构，日本能源安全战略以日美合作为基础，多方开展双边合作。同时，日本还积极致力于建立地区性的能源通道安全保障机制，通过联合地区反海盗机制、打击海上恐怖主义活动来确保日本的能源通道安全。

日本是众所周知的能源短缺国家，国民经济发展的重要原料和燃料如石油、天然气、焦煤等，国内几乎都不能自给，均依赖进口。日本不仅能源进口比重较高，且进口来源相当集中，主要集中在中东和东南亚。日本对海上通道，特别是马六甲海峡依赖严重。长期以来，日本一直高度关注海峡通道安全，马六甲海峡被日本视为“海上生命线”。近年来，由于中东局势的不稳定、恐怖主义活动猖獗以及东南亚海盗活动等因素的干扰，日本的海上能源通道安全日益受到威胁。
一、日本能源及海上安全基本法与总体战略
2002年6月14日，日本制定并施行了《日本能源政策基本法》。作为能源政策的基本性法律，它提出了实现能源稳定供给的基本目标，明确了日本能源法的基本指导思想，即在降低对特定地区石油等不可再生能源的过度依赖的同时，推进重要的能源资源开发、能源输送体制的完善、能源储备及能源利用的效率化，并对能源进行适当的危机管理，以实现能源供给源的多样化、提高能源自给率和谋求能源领域中的安全保障作为政策的基础，并不断改善政策措施。同时，该法律还明确了保障能源安全、促进国际合作的指导方针。这对于以后能源法规和政策的制定具有一定的指导意义。
2006年日本经济产业省公布了《国家能源新战略》，对日本能源战略作了重要调整，明确今后日本在能源、资源保障方面要更加积极，来源也要更加多元化。日本应增加从其在海外独立开发原油项目中的石油进口，以避免因国家之间政治外交关系的变化影响石油进口的稳定，减小石油价格大幅波动的风险。到2030年，日本将把本国公司在海外油田独立开采原油占本国进口原油的比例，从目前的15%提高到40%。[1]
2006年12月，日本海洋政策研究财团和海洋政策委员会联合发表了《日本海洋政策大纲——寻求新的海洋立国》和《海洋基本法概要》。在海洋管理方面，提出应在内阁增设拥有职权并能强力推进海洋综合政策——“综合海洋政策会议”等的海洋组织机构，来调查、审议海洋相关政策及规划、调整海洋政策资源的分配方针、评价重要研究开发活动及其政策等；任命海洋政策大臣，以有效地统管专业性和连续性强的海洋政策，展开综合管理活动，推进海洋的综合性管理。
2007年4月20日，日本国会通过了《海洋基本法》，确立了旨在促进海洋资源开发利用、确保海上交通安全的海洋基本政策。该法强调要采取必要措施保护“孤岛”，认为“孤岛”对保护日本领海与专属经济区、确保海上交通安全、促进海洋资源开发利用以及保护海洋环境等具有重要战略意义。
2007年7月20日，日本政府宣布正式实施《海洋基本法》，并同时成立“海洋政策本部”。这标志着日本已经基本完成有关加强海洋资源开发向海洋强国迈进的立法、机构设置和人员配置等基础工作。
为了保障本国的能源运输安全，日本对关系国家经济命脉的战略物资——石油的进口，更重视发挥国轮的优势，规定由国轮承担全部运输任务，或者优先使用国轮运输，以确保国家战略物资储备和能源的安全。对航运企业实行非常有利于本国船队营运的保护政策，在买、造船方面给予补贴和低息贷款，对本国商社租用本国船队也给予一定程度的税费减免。日本原油年进口量亿吨以上，日本船东控制的大型油轮吨位超过了700万吨，可以满足日本80%以上石油进口的运输需求。
此外，在加强内港海运安全与管理措施上，2003年9月，日本响应美国“防止大规模杀伤性武器扩散构想”，批准了一系列对走私大规模杀伤性武器部件的飞机和船只进行拦截的方案。2004年1月，日本各主要港口设置港湾危机管理官，并均由海保厅相关管区的负责人担任，加大了海上和港口反恐怖力量的指挥和协调。2005年，海上保安厅与水产厅利用卫星技术建成了新的海上监控系统与海上图像分析系统，该系统可以全面监视“识别区域”内的船舶，并可根据数据资料对目标图像进行分析，提供及时、准确的情报信息。
二、日本海上安全与反恐保障具体法律制度
海上安全法律的具体规定。2001年10月29日，日本通过了《反恐怖特别措施法案》、《自卫队法修正案》和《海上保安厅法修正案》。随后2003年4月通过了“有事三法案”：《武力攻击事态因应法案》、再次修订的《自卫队法修正案》以及《安全保障会议设置法修正案》。
《反恐怖特别措施法案》规定自卫队可以为美军等提供补给、运输、医疗、通信等志愿服务，同时还可以提供搜救和帮助活动。活动区域包括日本领海、公海以及当事国同意的外国领域。《反恐怖特别措施法案》的主要特点在于：首先，扩大了自卫队的活动范围。1999年通过的《周边事态法》只是规定，假如远东有事，日本自卫队的活动范围只限于日本周边公海。但2001年《反恐怖特别措施法案》却将日本自卫队的活动范围扩大到了国际公海、天空和“当事国同意的外国领域”。其次，开辟战时派遣自卫队的先例和简化自卫队派遣的程序。首次在战时向海外派遣自卫队，这无疑是对本国专守防卫政策的正式放弃，是日本安全政策的重大转折。新法案规定政府可以先派自卫队出兵，然后在20日内取得国会事后承认。再次，日本放宽了自卫队武器使用标准，自卫队在认为必要时便可使用武器。
2001年，日本安全保障会议及内阁会议通过并发表了《关于落实反恐怖特别措施法的基本计划》，将反恐看作是份内的事情，积极参与防止与根除国际恐怖主义的活动，并决定在日本宪法框架内，最大限度地为其他国家提供援助与合作。
日本政府分别在2003年、2005年和2006年三次延长《反恐怖特别措施法案》。2007年《新反恐怖特别措施法案》制定，海上自卫队的任务被限定为燃料和用水补给，并删除了须经国会批准的条款。同时，已失效的《反恐怖特别措施法案》中规定的航空自卫队为供油活动提供的合作支援、搜索救助、灾民的救援活动等内容也被删除。
《自卫队法修正案》规定，自卫队可以进行治安出动也可以担负对驻日美军设施和自卫队设施的警卫。当发现敌方有发射弹道导弹的意图和征兆之后，防卫厅长官必须首先向首相报告情况，并请求发布拦截命令，然后首相再召开内阁会议研究讨论，批准防卫厅长官的请求。防卫厅长官得到授权后向有关部队发布拦截命令，部队实施拦截。2005年6月15日，日本再次通过《自卫队法修正案》，修正案对日本自卫队拦截来犯弹道导弹的法定程序进行了修改，规定防卫厅长官有权直接命令部队拦截弹道导弹。
《海上保安厅法修正案》规定，可以对可疑船只进行警告射击，甚至向船舶发动攻击。“海上保安厅在反复命令船舶停止行进，但该船员不予理睬，并抵抗其执行公务或企图逃跑的情况下，当海上保安厅长官根据该船的外观、航行的状态、船员等的异常举动及其他周围情况，对于此有关的情报作出合理判断，并确认上述情况完全符合该法所列举的事态时，而且海上保安厅或助理有相当充足的理由确信没有其他手段能够阻止该船航行，并在根据事态发展作出合理而必要的判断的限度内，可以使用武器。”
海上安全执行机构。自1977年日本实行12海里领海法和200海里专属经济区以来，日本在重点保障海上自卫队建设的同时，还相应发展了海上保安厅力量。海上自卫队对海上通道安全的保护体现在威慑和宏观层面，具体海上安全合作和海上通道保卫则由海上保安厅来完成。
近年来，海外派兵、参与反恐和反导等活动已经扩大了日本自卫队的实际职能。日本计划在今后几年内斥资3500亿日元更新海上自卫队计划舰队，目的就是为加强在东海海域的保护行动。2006年1月3日，日本以强化领空保卫为由，恢复航空自卫队战机在海上巡逻期间的空中交战权，成为日本派战机护卫东海能源开发行动的法律基础。日本海上自卫舰队主要担负海上机动作战任务，地方部队则担负近海防御任务如沿岸防御、基地警戒、反潜护航、扫雷、后勤补给、装备维修等。海上机动作战包括反潜护航、海峡封锁、保护1000海里海上交通线、水面打击、扫雷布雷等。日本将海上自卫队的主要作战兵力相对固定地部署在横须贺和佐世保等地。日本1000海里海上航运带的东侧列岛屏障也在横须贺警备区内，至美国的东南海上航线的反潜护航任务也将主要由部署在横须贺的部队承担。佐世保位于对马海峡的出口处，在佐世保部署重兵力，其主要目的是为了战时控制和封锁对马海峡和朝鲜海峡，同时也是为了确保日本通向东南亚的西南航线的安全。
日本《海上保安厅法》规定，海上保安厅隶属于日本国土交通省，是执行政府海上命令、维护海上治安、预防海上犯罪、实施海难求助、保障船舶航行安全的专门机构。海上保安厅反恐怖部队包括“特殊警备队”和“特别警备队”，都已参加东南亚反海盗巡逻和反恐活动的巡逻警戒活动。随着海洋问题的日益重要，日本海上保安厅不断调整任务重点，职责范围亦逐步扩大。加大“领海”警备巡逻力度，海上运输船舶的安全保障成为其安全防范重点。在维护海上治安方面，其主要负责海上警备工作，负责打击海上毒品、武器走私以及偷渡活动，维护正常的渔业秩序，防止外国船舶在日本领海内进行非法活动，维护海上法律秩序。在确保海上交通安全方面，其主要负责确保船舶航行安全，提高航运效率，防止在海上运输及渔业活动中发生海上事故，加强海上休闲活动的安全管理。同时，海上保安厅还多次开展亚洲地区的多边、双边海上执法合作活动，力求通过这些活动扩大其影响。
日本海事中心是由日本财团、马六甲海峡协议会和日本海难防止协会于2002年在新加坡设立的非营利法人团体。其业务范围包括：为推动包括马六甲海峡在内的整个东南亚海域的航行安全对策、海洋污染防止对策以及海上治安对策而进行情报收集分析及国际合作。它接受国土交通省、海上保安厅的业务指导。在目前的形势下，日本通过情报、信息共享、为马来西亚和印尼的海上警备人员提供训练和研修、向印尼提供海上巡逻艇等方式进一步加强与海峡沿岸国在海上安全领域的双边与多边合作。
三、“马六甲困境”与日本构建区域能源通道安全合作机制
近年来，日本积极参与海峡地区国家反恐、打击海盗等合作，提供技术与信息交流，与沿岸国家举行军事性质的联合演练，积极参与维护马六甲海峡通道安全的活动。
　　积极加强双边合作
日本政府强烈意识到保障能源海上安全最有效的方法就是加强和巩固日美安全同盟。日美安全同盟不仅是对日本的安全保障，而且对日本周边地区的和平与稳定都是必不可少的。为此，日本通过《日美安全保障联合宣言》新的《日美防卫合作指针》、与“新指针”相配套的“相关法案”、《反恐怖特别措施法案》以及“有事法案”等立法，拓展了与美国在安全领域合作的深度和广度，随后又陆续采取了一系列措施加强政策协商和情报交换，加强日美联合演习和训练，以提高日美安全同盟的有效性和可靠性。
积极加强同其他国家海上保安部门的合作关系也是日本海上保安厅的工作重点之一。自1998年起，日本海上保安厅每年都与韩国海洋警察部队举行联合演习。1999年4月，双方还举行了日、韩海上保安部门首脑会议，并签署了《关于日本海上保安厅与韩国海洋警察厅的合作》文件，表明将继续强化在联合打击海上犯罪方面的合作。2001年8月，日本又派遣巡视船访问了俄罗斯，并与俄方举行了联合训练。此外，近年来，日本还一直以东南亚地区海盗猖獗为由，积极向该地区扩大军事影响。2002年印尼巴厘岛爆炸事件后，日本海上保安厅又以打击恐怖主义为由迅速向印尼等国派遣了巡视船，“帮助”这些国家进行反恐训练，并对当地主要机场的安全实施特别监督。这也是继日本自卫队以维和及反恐为名走出国门之后，日本海上保安厅首次以反恐名义向海外派遣部队。
2007年6月，日本同澳大利亚签署了《气候变化和能源安全》联合声明。日、澳两国同意携手合作，分享灾情救援的情报、执行反恐及维和任务。打击洗黑钱活动和拆除区域大规模杀伤性武器也是双边合作的重点内容。
参与区域内反海盗合作

为保护亚太地区海上运输通道安全，日本政府提出“亚洲海盗对策地区协定”方案，由有关各国组建一个“海盗情报共享中心”，交换马六甲海峡地区海盗活动的情报，对海盗活动加强预防和打击。该中心的主要职能是对马六甲海峡出没的海盗信息、跟踪情报及各国采取的管制措施等进行一元化管理，并向相关国家进行通报。
2002年7月10日，日本主办了亚洲地区打击海盗问题专家组第一次磋商，提出了《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》草案。不久，日本海上保安厅与新加坡警方建立了反海盗信息共享中心，并以打击海盗的名义，开始资助东南亚国家建设海岸警备队。2003年12月4日，日本海上保安厅又首次派遣“瑞穗”号大型载机巡视船前往新加坡海峡，与新加坡海岸警备队联合进行了反海盗演习。2004年4月1日，日本海保厅和韩国海洋警察厅在韩国釜山太宗台东南14海里公海海域举行海上协同反恐演习。2005年6月22、23日，在加尔各答海域，日本与印尼一道举行了追踪和抓捕海盗的联合训练，日本方面出动了隶属于横滨海上保安厅的搭载有直升机的巡逻舰。8月15日，日本与美国等17个国家在新加坡以北160公里的公海上举行了一系列联合训练，海上自卫队的护卫舰和海上保安厅的巡逻舰参加了演练。[10]2006年11月，日本海上自卫队与印度海军举行了大规模海上军事训练，是双方自2000年以来的第七次联合军事演习。此外，日本政府还在2006年向印尼提供几艘排水量数十吨的海上巡逻艇，用于印尼打击海盗的猖獗活动。[11]
加强区域内反恐合作
2004年11月，日本与东盟签署了《打击国际恐怖主义合作联合宣言》。在加强与东盟就马六甲问题进行合作的同时，日本尝试将在石油运输安全问题上有共同利益的中、日、韩三国组织起来，加强内部的能源安全合作，甚至建立能源共同体，同时利用“10+3”的合作框架，争取在马六甲海峡事务中发挥积极作用。
在合作反恐问题上，日本政府建议由日本、马来西亚、印尼、新加坡等6国的海岸警卫队共同组建一支海上反恐巡逻队，重点在马六甲海峡等海域进行联合海上巡逻，以应付紧急情况的发生。日本通过财政和技术自主等方式，使这些国家接受日本的多边合作建议，比如，马来西亚已经同日本、泰国举行了以打击马六甲海峡海盗为目的的海上多边演习。[12]印尼也已经同意与日本一起“以全面方式加强在马六甲海峡的合作，其中包括航行安全、海洋环境和海事安全”。印尼和日本两国还同意马六甲海峡沿岸国同日本之间为实现马六甲海峡航行安全和海洋环境进行长期合作。[13]
促建区域能源机构
近年来，亚洲经济的飞速发展带来了能源需求的急剧增加，使身处亚洲的日本深感单靠一国的能源战略是不够的，必须通过建立地区性的能源安全保障机制，才能最大限度地保证本国能源利用的安全。国际能源机构公布的资料表明，从1997年—2010年，世界能源需求量将增加2130万桶，其中40%将来自快速发展的中国和东亚国家。日本政府强烈地意识到，在未来石油市场的激烈竞争中，日本的石油安全越来越与亚洲国家的能源需求休戚相关。日本经产省在《2030年能源供求展望》报告中提出：日本的能源安全战略，仅靠日本自身的努力是不够的，还必须确立以亚洲能源需求增加为立足点的国际能源战略。[14]
针对国际能源环境的大变化，日本正在亚洲通过一系列双边和多边协议的签订，提倡在亚洲地区建立“亚洲版的国际能源机构”。通过提高地区储备量增强地区的抗风险能力。2004年6月在菲律宾马尼拉召开的东盟、日中韩能源部长会议，就是日本牵头召开的。该会议一致通过了“建立更加紧密的东盟+3能源伙伴关系”的共同宣言，提出构筑亚洲能源伙伴关系的设想。为此，日本还将继续致力于东盟+3能源部长会议的召开，其将来的目标是组建一个具有石油储备协调运用能力、在能源政策方面开展合作的“亚洲版的国际能源机构”。随着日本与亚洲地区经济上相互依存关系的日趋密切，日本认为，只有通过建立这样的机制，才能提高整个亚洲区域应对能源危机的能力，也更能保证日本能源供应的安全。

注释:
[1]吴珊：《日本能源安全“新战略”：抓紧到国外抢油井》，载新闻网：http：//www. news. qq. com /a/20060531 /002100. htm，访问时间：2009年3月28日。
钟新《日本众议院通过海洋基本法》，载《华夏时报》2007年4月4日。
参见刘宁、黎霞：《浅议海上恐怖主义的立法及管辖》，载赵秉志主编：《中国反恐立法专论》，中国人民公安大学出版社2007年版，第545页。
霍建刚：《日本海上通道安全战略》，载中国现代国际关系研究院海上通道安全课题组编：《海上通道安全与国际合作》，时事出版社2005年版，第318页。
尹洁：《日本海上自卫队未来7年花费3500亿日元更新》，载北方网：http：//news. enorth. com. cn/system /2006 /02 /21 /001238460. shtml，访问时间：2009年3月14日
See Richard Tanter，Japan’s Indian Ocean Naval Deployment：Blue Water Militarization in a“Normal Country”，资料来源：http：// org/article. asp？ id=549，访问时间：2009年4月6日。
张会友：《日本反恐怖力量的建设与发展》，载《外国军事学术》2005年第1期。
蔡文鹏、方新洲：《日本海上保安厅概览》，载《海事大观》2005年第4期。
Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia，资料来源：http：// go. jp/mobi/gaiko/kaiyo/pdfs/kyotei_s. pd，f访问时间：2009年4月26日。
[10]朱凤岚：《日本海洋管理与执法体制》，载中国社会科学院亚洲太平洋研究所网：http：//iaps. cass. cn/xueshuwz/showcontent. asp？ id=1078，访问时间：2009年2月26日。
[11]孙巍：《日介入马六甲防务意图影响中国能源安全》，载《国际先驱导报》2005年9月12日。
[12]See Japan Coast Guard To Participate In Joint Piracy Exercise，资料来源：http：//www. bernama. com /bernama/v3 /news. php？，访问时间：2009年4月12日。
[13]See Japan—Indonesia Joint Announcement on Maritime Affairs，资料来源：http：//www. mofa. go. jp/region/asia—paci/indonesia/sum-mit0506 /joint一5. htm，l访问时间：2009年3月13日。
[14]何帆、管清友：《通过国际组织保障中国的能源安全》，资料来源：http：//hi. baidu. com /hefan1998 /blog/item /64a7ad030a589dee09fa9335. html，发布时间：2006年9月12日。