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行政案件再审制度的法律规定与存在的缺陷

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2020年4月19日
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再审制度又叫审判监督制度,是在<刑事诉讼法>、<民事诉讼法>、<行政诉讼法>规定的二审终审制度基础上增设的特别司法救济制度。中国的再审制度是

在”实事求是,有错必纠”的立法指导思想下构建起来的,它对于纠正裁判结果确有错误的案件,达到实现最终的司法公正目的,起到了一定的积极作用。
    在三大诉讼法中,<行政诉讼法>是最后颁布实施的诉讼法,也和<刑事诉讼法>、<民事诉讼法>一样,建立了再审制度。三大诉讼法规定的再审制度,既有相同之处,又有不同之处,各具特色相同之处主要表现为均规定地方各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论决定;上级人民法院院长对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误的,有权提审或者指令下级人民法院再审;最高人民检察院对全国各级人民法院发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院发生法律效力的判决、裁定能够提出抗诉;当事人对发生法律效力的判决、裁定不服,能够向人民法院要求再审改判等。不同之处主要表现为<刑事诉讼法>第二百零三条规定”当事人及其法定代理人、近亲属,对已经发生法律效力的判决、裁定,能够向人民法院或者人民检察院提出申诉”;<民事诉讼法>第一百七十八条规定”当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,能够向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审”;<行政诉讼法>第六十二条规定”当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,能够向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉”等等。虽然法律对保护当事人的诉权都作了不同的规定,但都存在不同程度的缺陷,特别是在行政案件再审过程中,由于法律规定过于原则、笼统,造成在审判实践中难以操作,在此,笔者仅就现行行政再审制度中存在的缺陷谈点自己的粗见,以在修订<行政诉讼法>和最高人民法院制订相关的司法解释时,起点抛砖引玉的作用。
    一、现行行政案件再审制度的法律规定及存在的缺陷
    <中华人民共和国行政诉讼法>用三个条文对有权提起再审的主体作了原则性的规定。将有权提起再审的主体分为三类,一是当事人;二是人民法院院长和上级人民法院;三是人民检察院。但对案件在什么情况下能够提起再审,案件进入再审程序后,应如何处理等实体问题均没有作出规定。最高人民法院根据<行政诉讼法>的原则规定,结合人民法院审判工作的实际需要,制定了<关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释>,该<解释>从第七十三条到第八十二条用了十个条文作了一些较具体的规定。其中:第七十三条规定当事人申请再审必须在判决、裁定生效后二年内提出;第七十五条规定对抗诉案件必须进行再审;第八十一条、第八十二条规定了再审的审理时限;第七十四条、第七十六至第七十八条规定了再审的程序;第七十九条至第八十条规定了案件经过二审和再审后应作如何处理。从上述这些规定来看,依然难予解决在审判实践中,大量存在而又急需解决的实际法律问题,其法律缺陷主要表现在以下几个方面:
    (一)有权提起再审的主体多元化,职权主义严重,忽略了当事人意思自治的原则。
    建立行政诉讼的目的,是为了保证人民法院正确、及时地审理行政案件,以保护公民、法人和其它组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权。行政相对人向人民法院提起行政诉讼,从某种角度上来说,与民事诉讼的目的是相同的,都是为了保护自己的合法权益。对发生法律效力的判决、裁定,是否需要提起再审,应该由当事人自己来决定,应充分尊重当事人自己的意愿。
    <行政诉讼法>规定了能够提起再审的主体却有三类:一是人民法院依职权提起再审;二是当事人能够向人民法院申请再审:三是人民检察院依职权提起抗诉引起再审。
    从上述有权提起再审的主体来看,存在着严重的职权主义色彩,特别是人民法院、人民检察院依仗国家法律赋予的公共权力,对行政案件提起再审的途径,要比当事人申请再审的途径方便得多。因为按照现行法律规定,人民检察院提起抗诉的案件,人民法院必须进行再审。人民法院也随时能够对其认为需要进行再审的案件进行再审,而当事人申请对案件进行再审,还需要由人民法院审查同意,而由于法律未规定再审的法定条件,人民法院还能够找出种种理由来驳回当事人的再审申请,导致当事人申请再审难。
    (二)行政案件进入再审程序的法定条件不明确,导致行政案件进入再审难。
    我们知道,各类案件要进入诉讼程序,由人民法院依法进行审理,均应符合法律规定的具体条件,无论是适用一审程序、二审程序还是再审程序,均应如此,这也是一个法治国家的表现。<民事诉讼法>第一百七十九条规定了民事案件进入再审的五项法定条件,这有利于人民法院在审查当事人的申诉时掌握,确定案件是否进入再审程序。<中华人民共和国行政诉讼法>对行政案件要进入再审程序,却未作任何规定,虽然<最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释>第七十四条规定”人民法院接到当事人的再审申请后,经审查,符合再审条件的,应当立案并及时通知保方当事人;不符合再审条件的,予以驳回”,但再审的法定条件是什么呢?无论是<行政诉讼法>,还是<最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释>,对此均未作出规定,给人民法院审查行政案件再审申请时增加了困难。一是使人民法院在审查当事人的申诉时,难于准确把握发生法律效力的判决、裁定是否确有错误,导致常与再审申请人发生争议,申请人说申请符合再审的法定条件,也就是认为确有错误,人民法院认为申请不符合再审的法定条件,但又找不出具体的法律规定来对申请人进行解释,导致行政案件进入再审程序难,造成当事人重复缠诉和越级上访,增加了社会的不稳定因素。二是一旦案件决定再审后,审判人员在制作再审裁定书时,找不到相应的法律依据。按照最高人民法院印制的再审案件诉讼文书样式规定,决定再审裁定书要引用具体的法律条文,决定再审的民事裁定书能够引用<民事诉讼法>第一百七十九条第×项,可决定再审的行政裁定书却无具体的法律条文可引用。
    (三)有权对行政案件进行再审的法院级别不明确,行政案件进入审程序后,应作如何处理法律规定不明确,导致维持、撤销两难。
    <行政诉讼法>第六十二条规定”当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,能够向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉,但判决、裁定不停止执行”,但未规定由那一级人民法院进行再审。<最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释>第七十六规定”人民法院按照审监督程序再审的案件,发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的,按照第一程序审理,所作的判决、裁定,当事人能够上诉;发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的,按照第二审程序审理,所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定;上级人民法院按照审判监督程序提审的,按照第二审程序审理,所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定”,从上述规定来看,全国各级人民法院都有权对一审发生法律效力的行政案件进行再审,上级人民法院有权对本院和下级人民法院发生法律效力的行政案件进行再审。可是,从<最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释>第七十八条、第七十九条、第八十条的规定来看,似乎基层人民法院又无权审理行政再审案件,因为这三条都只规定了原审裁判确有错误或不当的,均使用了撤销原审判决或者裁定,发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判,或者指令第一审人民法院受理或审理。从这一规定来看,只有中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院才有权作出发回重审、指令受理或审理的裁定,但对当前承担大部分再审任务的基层人民法院来说,是否有权对行政案件进行再审、对行政案件进行再审后,应该作如何处理,都找不到法律依据,导致在审判工作中,对于需要撤销原判的案件,找不到相关的法律条文来引用,形成了两难的境地。
    (四)行政案件进入再审程序后,被告行政机关是否能够再举证,法律规定不明确
    <行政诉讼法>第三十二条规定”被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”,<最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释>第二十六条规定”在行政诉讼中,被告对其作出的具体行政行为负举证责任。被告应当在收到起诉状十日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据”,第三十一条第三款规定”被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据,不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”。从上述规定来看,被告行政机关的举证时间应在收起诉状十日内,或有正当理由并经得法庭准许外,在其它时间提交的证据都不能采信。但对在再审过程中,被告行政机关是否能够向法庭提交在原审时没有提交的证据,提交以后,法庭能否采信,都没有具体的规定。而<最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释>第七十六规定”人民法院按照审监督程序再审的案件,发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的,按照第一程序审理,所作的判决、裁定,当事人能够上诉”,从这条规定来看,似乎又允许被告行政机关在再审诉讼中,向法庭提交在原审中未向法庭提交的证据,因为既然是按照第一审程序来审理,被告行政机关就能够按照<最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释>第二十六条”在行政诉讼中,被告对其作出的具体行政行为负举证责任。被告应当在收到起诉状十日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据”的规定向法庭提交证据。由于上述规定的不明确或自相矛盾,导致在审判实践争议较大,难以掌握,有一件这样的案件在再审时引起了较大的争议。原审原告郭某与原审第三人刘某系夫妻关系,双方自愿于 8月到民政机关办理了离婚登记手续,领取了离婚证。郭某以其系限制民事行为能力人为由,于 9月向法院起诉被告县民政局,要求法院撤销民政机关颁发的离婚证。在原审诉讼中,被告县民政局未向法庭提交证据,原审以被告县民政局未举证为由,判决撤销了该离婚证。一审判决生效后,县民政局以是应双方当事人的申请,为她们办理离婚登记的,符合法律规定为由向法院申请再审。在再审诉讼中,被告县民政局向法庭提交了为当事人办理离婚证时的相关证据,并经法庭审查该证据客观真实,来源合法。但对是否能够以此证据来撤销原判,有二种意见。一种意见认为,该证据不宜采信,更不能以此证据来撤销原审判决。理由是法律规定被告行政机关的举证时限明确,被告行政机关未在规定的时限内举证,应视为无证据,且<最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释>第三十一条第三款规定”被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据,不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”,既然被告在二审时提交的证据都不能作为撤销或变更一审裁判的根据,在再审提交的证据就更不能作为撤销或变更一审裁判的根据。另一种意见认为,在再审诉讼中,被告行政机关提交在原审中没有提交的证据,只要该证据符合证据的”三性”要求,就应该采信,并作为撤销原判的根据。理由是<最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释>第七十六条”人民法院按照审监督程序再审的案件,发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的,按照第一程序审理,所作的判决、裁定,当事人能够上诉”,既然再审案件是按照第一审程序审理,就应该执行有关审理第一审案件的全部规定,包括送达有关诉讼文书、当事人举证范围及时限、开庭审理的方式、裁判结果、审理时限的规定等等,当然也包括了被告行政机关能够向法庭提交在原审时未提交的证据。
    二、完善行政案件再审制度相关法律规定的构想
    针对现行行政案件再审制度中存在的法律缺陷,在修订<行政诉讼法>时,要突出行政诉讼的特点,要做到保护行政相对人的合法权益与支持、维护行政机关依法行政相一致,进一步完善行政诉讼法律制度,同时,要与民事、刑事再审制度相衡接,突出当事人主义模式,便于当事人进行诉讼和人民法院审理,构筑起符合中国国情的行政案件再审制度。
    (一)对有权提起行政再审的主体重新定位。即取消人民法院依职权提起再审的规定,弱化、限制人民检察院提起抗诉引起再审的范围,规范、强化当事人申请再审的法定条件。
    人民法院审理行政案件,是依照法律规定,应用国家审判权来监督行政机关依法行使职权和履行义务,以保护公民、法人和其它组织的合法权益不受行政机关违法行政行为侵害的一种司法活动。①确保人民法院公正司法以及树立司法权威的一个基本前提,就是人民法院审理裁判案件,均应处于中立者的地位,超脱于各方当事人,不能代替任何一方当事人来启动一项诉讼程序。当事人对人民法院作出的裁判结果不服,能够经过上诉或者申请人民法院进行再审,来进行司法救济。当事人不提起上诉或申请再审,说明当事人默认同意该裁判结果。人民法院依职权提起再审,既违背了当事人意思自治的原则,也与现代司法理念不符,且在审判实践中也有诸多不便操作之处。当原告或被告不到庭参加再审诉讼时,按照<行政诉讼法>的规定,对经两次合法传唤,原告无正当理由拒不到庭的,视为申请撤诉;被告无正当理由拒不到庭的,能够缺席判决。如原告不到庭,依法应视为申请撤诉,人民法院就无法对该案进行再审,使人民法院处于非常尴尬的地位,也会给一些领导机关或者领导人借司法监督之名,干预司法独立留下法律依据,那么人民法院决定再审又有什么实际价值呢?无论从理论上还是审判实践来看,人民法院依职权提起再审的规定都没有存在的价值。因此,应当取消人民法院依职权提起再审的规定。
    <中华人民共和国宪法>规定人民检察院是国家的法律监督机关,依法对人民法院的审判活动进行法律监督。在当前社会各界反对司法腐败和应加强对司法权的监督呼声甚高的背景下,要想取消检察机关对行政案件的法律监督是不现实的,该项制度仍应继续保留。但作为行使国家公共权利的检察机关,对所有的行政案件都能够提出抗诉,与检察机关现行的人力、物力和业务素质都有不相称之处,也与现代司法理念相勃,故应对检察机关对行政案件提出抗诉的范围作适当的限制。即检察机关只对人民法院判决撤消了行政机关作出的具体行政行为,而该行政机关既不上诉又不申请再审,且该判决有可能损害国家或社会公共利益时,人民检察院才能够代表国家提出抗诉。而对人民法院判决维持行政机关具体行政行为的判决,人民检察院不宜提起抗诉。这样处理,一是充分体现当事人意思自治原则,尊重行政相对人的诉讼权利;二是减轻检察机关的工作压力,使检察机关能集中精力维护国家、集体和社会公共利益。
    (二)规范、强化当事人申请再审的条件,疏通当事人申请再审的渠道。
    在取消了人民法院能够启动再审程序的规定,弱化、限制了人民检察院提出抗诉的范围后,必须进一步规范、强化当事人申请再审的途径,疏通当事人申请再审的渠道。一是要明确规定提起再审的法定条件。这主要从二个方面来规定,一方面具体列举再审必须具备的条件;另一方面还要列举不得申请再审的具体情形。二是应规定申请再审的行政案件,必须经过了二审程序。对没有经过二审的案件,当事人不能申请再审,堵塞当事人不打二审打再审的路,使行政争议尽快了结,以体现行政行为效率优先原则,同时也有利于提高司法效率。三是应规定人民法院对再审申请进行审查的时限,同时给予必要的补救手段。人民法院对当事人提出的再审申请,应当进行认真、及时地审查,审查时间以一个月为宜。对符合再审条件的,裁定进入再审程序;对不符合再审条件的,应作出不予受理决定书,送达给申请人。当事人对该决定不服的,能够在接到决定书之日起十日内,向上一级人民法院提出上诉,以确保当事人的申请再审权不被剥夺。
    (三)合理界定申请再审的条件和证据认定标准。
    再审改革最关键的是对申诉和改判的理由要有限制,具体涉及到事实和证据问题,证据成为改革的核心,证据效力又是其中最核心的内容。②至于行政再审案件的具体条件应如何规定,能够参照<民事诉讼法>、<刑事诉讼法>的相关规定,结合行政诉讼的特点,再综合近年来专家的论述来确定。这也是行政再审改革的关键之处,这一步走好了,当事人申请再审的渠道就疏通了,当事人的缠诉和越级上访问题将会得到根本的改变。
    行政案件进入再审程序开庭审理后,是否应当维持还是改判,这又是一个关键点,法律对此应当有明确、具体、可操作性的规定,尽可能避免模棱两可的表述,这也是解决当事人缠诉和越级上访问题立足点。这主要涉及到对事实和证据的认定问题,而证据又是决定案件是否改判的关键问题,对此,法律应有明确的规定。如应该明确当事人的再审诉讼中是否能够提供新的证据,当新的证据与原审认定的证据相矛盾时,能否以新的证据来作为撤消原判的证据等,特别是应该规定被告行政机关在原审中因未提交证据而导致败诉后,而又以有证据为由申请法院对案件进行再时,在再审时提交的证据能否作为撤消原判的证据。
    (四)当事人申请再审和人民检察院提出抗诉应有时间限制。
    行政机关作出的具体行政行为,一般都是为了维护社会公共利益,应体现效率优先的原则,而且<行政诉讼法>还规定”诉讼期间,不停止具体行政行为的执行”,不宜让一个行政行为长期处于不稳定状态,有必要对当事人申请再审和人民检察院提出抗诉的时间进行限制。<最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释>第七十三条规定”当事人申请再审,应当在判决、裁定发生法律效力后2年内年提出”,而对检察机关提出抗诉的时间却未作限制。结合行政诉讼的特点,2年时间能够说是太长了,建议将该时间统一确定为裁判发生法律效力后六个月内为妥。
    (五)确定再审案件的管辖级别和审理次数。
    由于前面提到未经过二审的行政案件不能进入再审程序,因此基层人民法院不再受理再审行政案件,而应由中级以上人民法院管辖。同时应规定行政案件申请再审,只能向作出生效裁判文书的人民法院提出,取消能够向上一级人民法院提出的规定。这样规定,既有利于减轻上级人民法院处理信访的工作量,也以避免多级人民法院重复审查同一再审申请的重复劳动,以节约司法资源,提高工作效率,也有利于减轻当事人的经济负担。
    同时,应规定行政案件的再审次数,无论是当事人申请再审,还是人民检察院提出抗诉引起的再审,均应以一次为限。经过一次再审的案件即为终审裁判,当事人和人民检察院均不得再次提出再审申请或抗诉,避免一个案件被重复再审,造成终审不终的局面。
注释:
①应松年主编的<行政诉讼法学>,中国政法大学出版社
②沈德咏:<谈审判监督工作和审判监督改革>
(作者单位:江西省万安县人民法院)