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关于我国水库移民问题及其成因与对策探析

　　[论文关键词]农村社会;水库移民问题;成因;对策
　　[论文内容提要]水库移民问题是一个复杂的社会经济问题｡本文详细阐述了当前我国水库移民再生产生活中存在的问题､深刻分析了问题产生的原因,并提出了解决问题的措施｡
　　新中国成立以来,我国进行了大规模的水利水电建设,共修建各类水库万多座｡据有关部门的资料显示,目前我国水电装机容量已达到亿千瓦｡这些工程的建成,在防洪､发电､灌溉､供水等方面发挥巨大效益的同时,也造成了1800多万移民的搬迁安置,繁衍至今达2500多万人｡其中农村移民达2288万,占移民总数的90%｡我国大部分水库都是在改革开放前建成的,在当时的历史条件下,由于只能对移民进行低标准的补偿,未能考虑移民安置区的环
　　境容量和后期发展,造成移民搬迁安置后的生产生活不能得到及时恢复,遗留了大量问题｡
　　一､水库移民问题的主要表现形式
　　1.水库移民的贫困面大,在当地经济发展中处于边缘化状态
　　从总体来看,移民安置区信息闭塞､产业结构比较单一,地方工业､乡镇企业､龙头企业少,市场营销主体匮乏,缺乏新的经济增长点,经济发展缓慢,动力与后劲不足｡同时,移民本身文化素质偏低,在一定程度上又制约着移民安置区的经济发展｡首先表现为移民收入水平低,绝对贫困问题还比较突出｡据有关部门的调查统计,2004年全国农村移民人均纯收入为1557元,仅相当同期全国农民人均纯收入元的53%｡其次是移民与当地群众的差距越拉越大,相对贫困越来越突出｡移民搬迁后需要较长时间的恢复与发展,但由于受移民后期扶持措施没及时跟上､有的甚至根本就没有进行后期扶持､移民文化素质普遍偏低､安置区基础设施落后､生产基础薄弱､底子薄弱等因素的影响,移民在搬迁后的生产和经济发展速度急剧下降,造成与当地群众的差距越来越大｡
　　2.生产资料匮乏,安置区环境容量不足,移民的生计问题难以为继
　　我国农村移民,特别是1985年底前的移民,主要采取就地后靠方式安置｡搬迁前,这些移民大多居住在河谷地带,耕地肥沃,生活相对宽裕;搬迁后,后靠安置区的生存容量狭小,耕地面积急剧下降,人均占有耕地少,土地贫瘠,这是水库移民生活困窘的主要原因｡移民异地安置时,所得的耕地质差量少,大部分是冷浆田､山田､望天丘,产量很低｡同时,有相当一部分移民未拨给荒山､荒坡和山林｡大部分移民的土地划拨后未正式办理手续,在包产到户前,安置区的荒山､荒坡和山场归集体所有,因权属不清,经常与当地群众产生纠纷｡1981年,农村实行家庭联产承包责任制后,移民就不能随便开发荒山､荒坡｡由于生产资料的制约,移民“无用武之地”,多种经营无法开展,生产门路狭窄,收入难以提高｡
　　3.基础设施落后,生存环境不能满足移民的基本生活需要
　　移民安置区大多地处偏远山区,特别是大多数库区没有修建沿库公路､跨库桥梁或码头,移民出行极为不便｡如江西柘林水库武宁县杨洲乡界牌村因建库而成为孤岛,至今不通电､不通路,过着“头顶高压线,家中没有电,住着茅草棚,点着松明灯”的落后生活｡据统计,目前全国有万农村移民饮水困难或不安全,占农村移民总数的%｡全国有万移民适龄儿童失学,占移民适龄儿童总数的%｡有万个移民行政村没有卫生所等基本医疗条件,占移民行政村总数的40%｡有不少移民村因为贫困留不住乡村医生,村民看病只能跑远路去乡镇卫生院｡大部分移民安置区由于地形､地貌及地质条件复杂,生态环境脆弱,自然条件差,环境容量小,特别是山洪､泥石流､崩塌､滑坡等山地自然灾害频繁发生,并呈恶化趋势｡特别是有些水库在调度时超水位蓄水,库周移民由此造成的损失又得不到补偿,加剧了库区移民的贫困｡
　　4.水库移民的长期依赖心理和抱怨情绪,影响着自身的发展
　　移民搬迁后,无论是就地后靠还是外迁安置,移民不仅失去了原有的生产生活资料,而且失去了熟悉的生活环境和原有的社区网络资源,面对的是一个完全陌生的环境,一切都需要重新建立,心理压力本来就很大,再加上生活状况长期得不到改善,容易滋生对国家的抱怨心理｡同时,移民认为为国家建设做出了贡献,国家欠了他们的帐,可以躺在国家怀里,什么问题都应由国家负责解决,“等､靠､要”的思想和“特殊公民”的意识很普遍,又有很强的依赖心理｡不少移民的精神状态低沉,有的甚至失去了脱贫致富的信心和勇气,已经穷得麻木了｡村里没有好的带头人,缺乏脱贫致富的思路､措施和内在动力｡尽管地方政府想方设法采取一些力所能及的帮扶措施,但效果并不明显｡
　　5.安置区经济社会发展系统功能不足
　　由于安置规划的不科学,特别是改革开放前,许多工程根本就没有编制移民安置规划,导致移民搬迁后,由于环境容量不足,安置区各项设施不配套,功能不全｡一方面加大了移民的生产生活成本,这对本来作出很大牺牲又没有得到足够补偿的移民来说无疑是雪上加霜｡另一方面移民搬迁到新的安置区后,适应环境的能力下降,给移民生产生活水平的恢复带来了更大的困难｡由于后期扶持政策不健全,扶持措施跟不上,扶持资金不足,使安置区经济社会系统本来就不强的系统功能得以减弱,并长时间得不到改善和提高,在这种情况下,移民经济社会的发展就必然缺乏持续性,这也是造成水库移民长时间发展缓慢的根本原因｡
　　二､我国水库移民问题的成因
　　1.我国的基本国情,客观上决定了移民问题的复杂性和解决移民问题的长期性
　　一方面,我国水资源短缺,时空分布不均,水旱灾害频繁,为了合理配置水资源､防御水旱灾害和开发利用丰富的水能资源,必然要兴建大量的水库;另一方面,我国人多地少,人口密集,水库工程建设必然会带来大量的水库移民搬迁｡据资料统计,美国已建水坝万座,与我国建成的水库数量基本相当,但美国的水库移民数量还不到我国的二十分之一｡无论过去､现在还是今后一个时期,我国因兴修水库而带来大量移民的现实,是难以改变的｡在新中国成立之初,我国一方面处于一穷二白的状况,另一方面又需要新建大量的水利水电工程,以促进经济发展｡在这种情况下,只有牺牲移民的部分利益,低标准安置移民｡因此,对移民生产生活的恢复和发展,就只有在国家经济实力不断增强的基础上,逐步加大后期扶持力度,这就决定了我国水库移民安置上的长期性｡
　　2.对移民安置工作认识的偏差,主观上留下了水库移民问题的隐患
　　长期以来,由于受历史条件的限制,我们对移民工作的长期性､艰巨性和复杂性认识不足,对保护移民权益重视不够,在工程建设中普遍存在着“重工程､轻移民,重搬迁､轻安置”的现象｡改革开放以后,国家出台了一系列政策和法规,对移民安置规划､补偿标准､安置方式､实施管理和后期扶持等不断进行规范,使移民安置效果有了明显改善｡但是从总体上看,在移民工作上还没有牢固树立以人为本的理念,“重工程､轻移民”的思想观念还没有得到根本扭转,致使忽视或不尊重移民权益的现象仍不同程度地存在｡
　　3.前期补偿标准低,后期扶持措施落实不到位
　　我国水库移民补偿扶持政策经历了一个演变过程｡改革开放以前,只对移民进行前期补偿,但补偿标准相当低｡改革开放后,移民的补偿补助标准不断提高,移民生活安置和安置区基础设施的建设有明显改善,但与生计相关的生产安置仍不理想｡为了解决因前期补偿不足带来的问题,80年代以来,中央先后设立了库区维护基金､库区建设基金､后期扶持基金,分别用于解决不同时期水库移民生产生活困难问题｡这些后期扶持资金的使用,使移民的生产生活条件有所改善,解决了部分移民的温饱问题,为维护社会稳定起到了积极作用｡但现行后期扶持政策仍然存在几个突出问题:各地执行政策情况不一致,标准不统一,扶持资金数严重不足､后期扶持管理跟不上｡特别是绝大多数地方水库在今年7月1日之前,一直没有列入国家后期扶持的范围,因此,水库移民后期扶持的总体效果不明显｡不仅长期积累的矛盾和问题尚未得到有效解决,而且新矛盾和新问题仍在不断产生｡
　　4.移民政策法规不完善､管理体制不顺､工作机制不健全
　　在移民政策法规建设方面,1991年颁布的《移民条例》的主要框架是根据上世纪80年代的情况制订的,有些已经不能适应新时期移民工作的需要,且政出多门､标准不一,在实施中往往产生有法难依､有法不依､政策操作成本高等问题｡《移民条例》一直到2006年才进行修订｡在移民管理体制方面,迄今为止中央政府还没有一个统一的水库移民管理机构,移民工作由水利､水电､三峡办､南水北调办等多个部门分头管理,难以形成合力｡据国家有关部门的统计,目前,全国各省的水库移民管理机构建设很不规范,规格不一､编制不等,分别挂靠水利厅､发展改革委､民政厅等不同部门,且大部分为事业单位,行政协调能力弱,职能职责不健全,工作经费不落实,很不适应移民工作的需要｡在移民工作机制方面,存在的主要问题是,移民安置规划编制深度不够,没有真正成为项目审批的前置条件;移民工作透明度不够,移民参与程度不高,政策落实和资金使用缺乏有效的监督和约束机制;在实际工作中,部门之间工作不够协调,存在脱节现象｡
　　三､坚持前期补偿与后期扶持相结合,妥善解决好水库移民问题
　　随着改革开放的深入和国家经济实力的不断增强,党中央､国务院对水库移民的生产生活问题越来越重视,解决水库移民问题的力度也越来越大｡2006年5月,国务院下发了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕号)(以下简称国务院17号文件),加大了对水库移民的扶持力度,扩大了扶持范围,明确了扶持措施｡7月,国务院又颁布了新修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称《移民条例》),提高了水库移民的前期补偿标准,扩大补偿范围,明确了移民安置工作的程序和法律责任｡如何采取切实有效措施,贯彻落实好这两个文件,是解决好我国水库移民问题的关键｡
　　1.强化水库移民安置工作的行业管理
　　首先,要建立全国统一的水库移民管理机构体系｡体制进行改革的一个关键是要建立起移民管理组织机构,以有效地实施政府的管理职责｡根据我国现有国情,拟成立统一管理全国水库移民的职能部门｡组建直属于国务院领导的政府职能部门——国家水库移民管理局,统一管理全国水库移民后期扶持并制定政策法规､进行行业管理等,所有水利水电工程所产生的水库移民后期扶持工作均归口国家水库移民管理局进行管理,各省(自治区､直辖市)政府成立对应的移民管理机构｡其次,水库移民安置要统一纳入行业管理｡在工程开工前,要科学编制水库移民安置规划,并要在水库移民安置规划经论证批准后,工程项目才能立项｡第三,要重视并严格加强规划设计和监理单位资质的审查和审批,择优选取高资质规划单位进行移民安置规划设计和监测评估,同时对规划设计和监理人员实施执业资格上岗制,以期从“源头”上加强对移民规划设计和监理队伍的控制管理,并通过制定相关技术文件和管理制度,制定移民规划设计和监理规范,逐步实现对移民规划和监测评估工作的规范化管理,积极推进水库移民安置的科学化｡
　　2.在新建工程移民的补偿上要科学合理,确保移民重建家园的基本需要
　　首先,对移民的淹没损失要进行合理补偿｡新的《移民条例》对水库建设虽未淹没但移民搬迁后带不走的财产也列入了范围,相对于原《移民条例》更加体现了以人为本的思想,也更实事求是｡其次,要建立水库移民淹没损失的评估体系建设｡要就水库建设对移民造成的实际损失建立一套科学合理的评价指标和标准,避免实际工作中的认为因素,使移民淹没损失的评估客观化､科学化｡第三,对移民淹没损失的补偿不能仅考虑其财产的现值,应充分考虑到财产的重置价值,否则移民在新的安置区就难以恢复其原有水平的生产生活｡第四,在考虑移民有形财产损失的同时,要充分考虑移民无形资产的损失｡无形财产的损失,在新老《移民条例》中都没有考虑,然而,事实上移民的无形资产损失是巨大的,尽管难以估计,但却是客观存在,应该在安置政策上给予充分考虑｡
　　3.统筹各方力量,加大后期扶持力度
　　由于中国的国情,我们还无法像一些西方发达国家那样,实行一次性足额补偿｡必须在前期补偿有限的情况下,通过一段时期的后期扶持来实现移民的妥善安置和不断发展,这也是社会主义制度优越性的体现｡国务院17号文件,对后期扶持资金的筹集､使用､管理及其各项措施都作了明确的要求,但仅筹集一部分后期扶持资金是不可能把所有的水库移民问题都解决好｡移民问题既是经济问题,又是复杂的社会问题,不仅需要移民部门加强管理,更需要政府将其纳入整个社会经济发展大局统筹考虑,将水库移民生产生活条件的改善纳入社会主义新农村建设中,把水库移民作为整个“三农”工作的一个重要组成部分并予以重点解决｡通过整合各部门资金､社会各方力量,加大对水库移民的扶持力度,加快移民安置区的经济社会发展｡
　　4.切实维护好水库移民的合法权益
　　首先,要加快水库淹没补偿和移民安置工作的法制化建设,坚持依法移民,并消除不同工程移民安置政策不同的问题,依法保护各类水库移民的合法权益｡其次,建立健全水库移民安置的社会监理监测机制｡引入社会监理及监测评估机制,监测落实有关实施机构贯彻执行国家有关移民政策,监督和评估移民安置实施规划的执行,指出实施单位和项目业主工作中的不足,并提出改进建议｡评估内容包括劳动就业､文化教育､公共卫生､经济收入､农业产量以及移民对组织机构､社会服务与社会发展的评价,从而在各方面维护移民的权益｡第三,进一步完善移民监管体系,提高移民安置工作的管理水平和管理效益｡强化管理措施,确保国家的各项政策落到实处｡加强对移民安置工作和移民资金使用的管理和监督,确保移民专项资金专款专用,提高资金使用效益｡第四,坚持科学发展观和开发性移民方针,搞好移民安置｡对移民搬迁后的安置要进行科学规划,促进移民搬迁安置目标的顺利实现和库区经济､社会､移民､环境的可持续发展,为移民权益保护创造物质条件和良好环境条件｡统筹考虑移民搬迁后的发展问题,搞好安置区生产开发和经济发展,通过为移民发展创造良好的物质条件,维护好移民的发展权,促进移民的各种权益得到落实｡第五,加大移民的公众参与力度,建立移民申诉渠道｡通过移民群众的参与,增加移民对政府的信任感,帮助设计单位提出更切合实际､受移民欢迎的安置方案,激发移民积极参与项目建设的主人翁精神,要让移民在实施中对政策的落实和补偿的兑现进行监督｡同时,还要建立移民申述渠道,接受和处理移民申诉,了解移民搬迁和安置实际情况,吸取经验教训,为移民排忧解难,真正把移民的各种权益维护好､实现好､发展好,把移民的各种问题解决好｡
　　5.采取现金直补与项目扶持相结合的方式,让水库移民共享改革发展成果
　　国务院17号文件就移民扶持方式作了明确,即尽量将后期扶持资金直接发给移民,并在扶持方式的确定上,明确要求必须充分尊重水库移民的意愿,并听取当地群众的意见,这也是国家扶持政策的重大突破｡直接将扶持资金发给移民个人,移民真正享有对扶持资金的支配使用权,与以往由政府部门决定资金使用方向和用途相比,具有本质上的区别｡这不仅将会直接提高资金的使用效益,也将给移民带来更高的心理满足｡国务院17号文件规定,每人每年补助600元,可以基本解决移民的温饱问题和基本的生活问题｡因此,在此基础上,还必须加大项目扶持的力度,编制好《库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划》,要从根本上把制约移民生产生活的基础设施问题,把影响移民安置区经济社会发展的问题解决好,才能真正实现移民安置区经济社会的持续健康发展,水库移民问题才能得到彻底解决｡
　　[参考文献]
　　[1]大中型水库移民后期扶持政策调整调研组.大中型水库移民后期扶持政策调整调研材料汇编.
　　张春美,曾庆连.论我国水库移民的权益保护[J].农业考古,2005,(5).
　　资料来源: 本论文的有关数据均来自大中型水库移民后期扶持政策调整调研组:大中型水库移民后期扶持政策调整调研材料汇编(2006年)｡