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新制度经济学视角下政府成本控制

　　摘 要：政府成本是行政学研究领域中具有重要实践意义的课题，目前大部分关于政府成本的研究多从公共行政学、公共财政学甚至行政法学角度展开的，对政府成本重新界定的基础上，从我国目前政府成本过高的现状出发，以新制度经济学的视角，从制度内部来探讨政府成本的控制方法。
　　关键词：新制度经济学；政府成本；控制
　　一、我国政府成本过高的现状
　　(一)行政管理费用过高
　　据有关资料显示，在1978年至2005年间，我国的行政管理费用增长了87倍，大大高于同期财政收入增长和GDP增长。行政管理费用占财政总支出的比重由1978年的4、71%，上升到2003年的19、3%，平均每年增长达23%。我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平的25%。
　　除了可以用数据统计出来的管理成本、交易成本之外，还有时间成本和隐形成本。政府办事效率低下、拖沓冗长、层层审批等，这往往成为经济和社会发展的阻碍。行政管理中被忽视的小细节，带来的往往是巨额的隐形行政成本。比如北京郊区某县改为区时，需要更换公章上百万个，一枚公章的成本低则几十元，高则几百元，总支出就要以千万元计。
　　(二)公务员规模和政府机构规模过大
　　按照国际上公认的原则，一般以1%为标准，3%为界限，在界限内是合理的。它反映了一个国家纳税人的负荷能力，显示一个国家领导体制的模式，也表明了一个国家是否是节约和高效的。据有关资料提供的财政供养人员与人口的比数：美国为1：15，德国为1：，法国为1：，而我国，官民比例则达到了1：。
　　我国政府机关庞大臃肿，是存在多年、改革多次未能彻底解决的一个老问题。在新中国成立以来的五十多年里，政府机构改革已经进行了七次。1998年的改革力度是比较大的，国务院把40个部门缩减为29个部门，机关编制人员从万人缩减为万人，减少近一半。而事实上，中央政府工作人员只占全国政府工作人员总数的千分之一。另一方面，在机构改革中，从政府机关“精简掉的人员”只是转移到了事业编制单位，仍然吃财政饭，财政供养人员数量并没有减少。
　　(三)寻租成本过高
　　所谓“寻租”就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”，也就是经济学上的“租金”概念。寻租可以理解为非自愿的社会转移，没有创造任何GDP，社会要付出成本因而导致的福利的减少。上世纪70年代，世界上最腐败的两个国家是印度和土耳其，它们的寻租总额分别占国民生产总值的%和15%。而到了1980年代和1990年代，中国的寻 租程度则超过了它们。政府管的领域越大，越容易产生寻租现象。政府的采购行为是较容易产生寻租行为的一个环节。比如，政府不告诉其他人有关项目采购的意图，从而使其利益合作者得到合同。政府采购者还可以有意制造时间紧迫的气氛，以至于没有时间竞标，从而使“唯一”的可选方案被采用。还有一个办法就是制定只有某供应商才能满足的技术细节，尽管有时候，这种细节要求是无关紧要的。在评估的环节，评估者由于得到了行贿者的好处，有意的向某些技术细节倾斜，得出有利于行贿者的评估结果。在许多情况下这种行为导致政府成本急剧扩张，其数额无法估计，因为寻租而产生的一切浪费和损失，实际上都是全社会必须支付的行政成本。
　　(四)制度变迁成本过高
　　制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程，它的实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程。但是，制度变迁需要成本，如果降低行政成本采取的是激进的制度变迁方式，那么将要付出更大的成本。对于我国而言，历次的行政机构改革都付出了制度变迁的成本。
　　处在社会转型期，我国的制度变迁尤为频繁。从本世纪80年代来，我们平均十几天就要颁布一部新法律，各地出台的地方性法规和政府规章更是不计其数。当我们在考察这些通过立法程序颁布的新法规的时候，我们可曾想到过其中所蕴含的成本？我国政府在应对非典型肺炎的过程中，快速出台了应急条例，其中规定了应急储备制度。这一制度的实施将需要政府投入多少财政资金？在废止收容遣送制度之后，救助管理办法出台，其中特别规定救助部门不得收费。新的救助站将为此付出多少人力物力？ 转型期的制度变迁是经常性的，如果缺乏精细的制度变迁成本分析，立法部门像在黑板上写字一样，不断地擦擦写写，整个社会将为此付出巨大的代价。
　　二、新制度经济学视角下的政府成本控制
　　(一)新制度经济学的研究视角
　　新制度经济学是用主流经济学的方法研究制度的经济学。新制度经济学理论认为是建立在人们总在寻求财富和非财富的均衡，制度作为一个重要变量能够改变人们为其偏好所付出的代价，改变财富和非财富之间的权衡，进而使理想、意识形态等非财富价值在个人选择中占重要地位，总之，制度是人们所要求和需要的。用新制度经济学的视角研究政府成本的控制，必须先了解以下几个理论。
　　第一，交易费用理论。科斯提出的交易费用是新制度经济学最基本的概念，它包括度量、界定和保障产权的费用，交易价格费用，讨价还价、订立合同的费用，督促契约条款严格履行的费用等。
　　第二，产权理论和企业理论。“产权是定制实施的选择一种经济物品的使用的权利”，其实质是一套激励和约束机制。影响和激励行为，是产权的一个基本功能，产权安排直接影响资源配置效率，企业理论则认为，市场和企业都是配置资源的手段，可互替代的，由企业家来支配资源，就可以节约市场运行成本，利用企业方式组织交易的成本等于市场交易的成本。
　　第三，制度变迁理论。诺斯认为，制度变迁在决定一个国家经济增长和社会发展中具有决定性作用。制度变迁的原因之一就是相对节约交易费用，降低制度成本，制度变迁可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。
　　(二)政府成本控制的方法
　　基于上述我国政府成本中存在的问题和新制度经济学的研究视角，笔者认为政府成本的控制其实就在于弥补行政制度的漏洞和完善行政体制。
　　第一，严格控制公务员和政府机构规模，降低行政费用——以交易成本理论为基础。政府职能是设置机构和配置人员的前提和基础，一切政府职能都与相关的部门和机构联系在一起。职能越多，机构越多，配置的人员也越多，费用必然增加，因此，转变政府职能，控制公务员和政府机构规模成为降低行政成本的有效途径。要控制政府规模达到合理的程度就必须考虑当地政府实际情况，因事设岗。如果可以突破终身雇佣制和年资工薪制，根据自身需要适时调换人员岗位、增聘和竟聘人员，根据绩效变更工资待遇等，也可以大大提高政府工作效率，降低成本。
　　实现机构编制的法制化，一方面对机构的设立条件、机构编制的增加减少的程序以法律形式作出明确规定，对各个机构 的规格、职能、职责范围、人员编制等予以立法。
　　建立良好的制度成为减少交易费用，降低政府成本关键。一个地区的经济越落后，其经营活动的成本就越高。其实，可以把制度成本作为考核政绩的一个指标，把低制度成本，好的投资环境作为政绩考核的关键。
　　第二，引入竞争机制，强化成本、收益意识，实现政府职能转变——以产权和企业理论为基础。根据产权理论和企业理论，把市场、企业的激励因素引入到政府中来是实现政府成本控制的一个有效手段。政府在生产公共物品的领域和直接为社会提供公共服务的过程可以引入竞争机制，政府在自身管理服务的内容中也可以引入竞争机制，通过私有化，委托私有公司托管、合资合营，放松行业和市场管制，以及压缩政府借款等强化竞争，降低成本。政府管理在成本耗费中一定要考虑成本核算问题，讲求行政成本，就是要尽可能节约必要成本、有效成本，最大限度地减少超量成本和无效成本。
　　同时，政府还必须给市场化提供公正、透明的环境，在公示制和服务承诺制的基础上加大行政公开的广度和力度，使行政公开成为行政管理的一种制度化机制，通过公开明细的支出与收入计划，加强社会监督等减少政府寻租的可能性。
　　第三，科学选择行政变迁的方式，推进新的制度均衡——以制度变迁理论为基础。制度创新应从外围入手寻求核心制度和配套制度的协调。对于不同的制度采取不同的变迁方式。对于难以克服和改造的制度，可以采取强制性的制度变迁方式，对于面向公众与人民的，可以采取诱导性的制度变迁方式。比如，在公共产品的供给上，可以让改革成本向后推移，在改革的顺序行，先易后难、先试点后推广、先经济体制改革后政治体制改革，从外围向核心突破，让大部分的制度变迁在可控制的范围内，通过内在的优化演进机制和广泛的决策修正机制，来降低决策失误率从而降低政府成本。制度变迁是一个螺旋式上升的过程，在执行的过程中，要随着外部环境的变化来适时进行调整，而非一上马就把制度大范围铺开，等发现行不通的时候需要全面更改，大量浪费政府成本。
　　总之，我国过高的政府成本越来越不适合于时代发展和人民群众的要求，社会的健康发展呼唤一个地成本的廉价政府。逐步采取措施对政府成本进行控制，适当引入国外有效管理理念和成功案例，建立廉价政府，提升公共服务职能。
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