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浅谈政府经营城市的策略

　　内容摘要：经营城市是有效地整合城市资源，吸引外部资源，增强城市竞争力，提高城市形象，实现城市健康发展的重要手段。本文从城市经营的主体、规划、土地储备、投资多元化、管理市场化、城市形象、城市营销等方面分析了经营城市策略。
　　关键词：政府 城市 经营城市 策略
　　城市是一个地区经济、政治和文化的中心，是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，是最大的国有资产。所谓经营城市，就是用市场的眼光看待城市，运用市场经济的手段把城市当作一种国有资产来经营，为达到提高城市竞争能力的需要，对城市土地、城市硬件、城市软件进行形象和服务组合设计；变革现有的投资体制，使城市基础设施实现由产品到商品，由资产到资本的转化，通过运营，盘活存量，膨胀总量；同时利用各种方式为潜在的需求者有效提供有关该城市的信息组合，以供需者做出有利于城市的各种选择、有利于经济活动、产业的改进和城市原有产业的扩张。“十五”期间，我国城市基础设施投资约10000亿，其中中央和地方两级政府投资约20%—30%，其他70%—80%需通过贷款、利用外资、市场融资等方式解决。“经营城市”的提出适应了市场经济发展的需要，改变了过去在计划经济体制下城市建设融资单一，城市建设只有投入没有产出的困境，把城市建设发展和城市经济发展有效地结合起来，通过合理的经营城市，从根本上解决城建资金短缺对城市发展的制约经营城市既要盘活存量资本和搞活增量资本，又要盘活有形资产和无形资产，促进城市建设与经济协调发展。在经营城市的浪潮中，本文期望对经营城市策略作一些有益的探析。
　　明确经营城市的主体
　　经营城市要求城市政府按照市场经济规律转变职能，实现行为方式的变革，在城市经营过程中从管理主体和行政主体缺位转变为主体到位，科学的界定政府职能，使政府行为规范化。随着市场经济体制的建立，城市的功能也发生了深刻的变化，城市已成为各种市场关系的汇集点，成为市场配置资源的重要场所。人流、物流、商流、财流、信息流已成为城市间争夺的目标，城市、企业、投资者之间的计划配置关系逐渐转变为市场机制作用下的双向选择关系。作为经营城市的主体，政府在实际的操作中应综合运用城市土地资本、地域空间及其他经济要素，从总体上运作城市经济，在整个城市范围实现资源配置效益的最大化和最优化。针对不同程度存在的政府职能部门化问题，应切实发挥政府统筹的功能，承担起作为经营城市的主体职能，规范作为经营城市的主体行为秩序，并注重体现“公开、公正”原则，使政府职能进一步加强，更加适应市场化方式运行，全面引入竞争机制，将公开招标、严格管理、提高效率等贯穿始终，防止腐败现象发生，树立政府的良好形象。
　　制订城市规划体系
　　规划是城市建设的灵魂，规划水平不仅体现一个城市的建设水平和层次，而且还直接影响到城市经营的具体效果。经营城市要求政府制订城市发展战略规划，从区域、全国和世界经济的范围分析考虑城市功能、地位，从新经济特点和经济全球化角度确定城市综合竞争力，从整体考虑城市资源的优化配置，从知识经济和产业结构的最新发展变化方面考虑城市功能分区的合理布局。这样，城市规划构成了城市经营的战略性资源，成为城市资源资本资产运作的基础平台。在宏观布局中合理配置城市土地，不断提升土地价值，为增加土地收益创造条件。城市规划规定了城市的发展目标、性质和规模、总体布局、功能分区以及重点建筑、主要设施的明确位置，以此展示城市各个区域的发展前景，确定城市空间的发展时序，造就不同地段的增值预期。必须落实图例管理制度，所有建设项目都按照图例管理要求进行，避免项目建设的随意性，法定图例必须将土地的用途、建筑密度、容积率、市政和规划设计条件等多项规划要求和设计指标落实到每一宗土地上，为土地的开发供应提供条件，为提高城市规划综合效益奠定基础，同时，必须保持法定图例规划的前瞻性和权威性，规划一经确定，就不能随意更改。
　　完善土地储备制度
　　土地是经营城市中最关键的因素。政府对土地一级市场的垄断性质，是经营城市的前提和核心。城市土地储备制度，是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府委托的机构组织进行土地开发，在完成了房屋的拆除、土地平整等一系列前期开发工作后，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。
　　城市土地储备制度是一种创新，是城市土地改革的客观要求，有利于加强国家对土地供应的调控。只有储备机构才能通过征、购、换、转、收等方式将土地集中，直接进行储备或经过开发后进入储备，然后按计划从储备机构出租和出让土地。从而实现由政府控制城市建设用地的供应总量控制，调控新增建设用地的总量和开发成本，最终达到适时调控房地产市场的目的。完善城市土地储备制度有利于提高土地的利用效率，缩短房地产开发周期。成立土地储备机构以后，收购的土地全部由储备机构负责进行拆除、平整、配套和出让的前期准备工作，政府通过行政手段将闲置半闲置的土地、依法收回的违法用地、企业破产撤销等腾出的划拨用地都逐步纳入政府土地储备库，在此基础上统筹安排用地，使土地资源得到有效配置，促进城市土地资本化，有利于盘活存量、闲置土地。完善城市土地储备制度有利于进一步规范土地交易市场，避免协议出让中的“暗箱操作”，据统计以往协议出让土地要占全部国有土地出让量的60%—90%左右，而招标和拍卖所占比例相对较小。土地储备制度的建立标志着政府出让土地将从协议出让为主转为招标拍卖为主，这样有利于有效杜绝土地非法炒卖和私下交易。有利于商业银行加大房地产金融业务的市场拓展，也是银行利用实行土地储备的有利契机，利用与土地中心的合作关系，加强金融产品创新，为房地产开发贷款、个人住房按揭贷款等全方位的综合金融服务，形成新的利润增长点。

　　为了加强对土地这一稀缺资源的控制和利用，按照国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》中“有条件的地方要试行土地收购储备制度”和国土资源部规定的“拟用于商业的土地必须通过拍卖或公开招标的方式出售”的要求，全国250多个城市开始陆续推行土地收购储备制度，由土地储备中心代表政府对土地实行统一规划、统一储备、统一收购、统一开发、统一供应、严格控制供地总量。土地储备是实现政府对土地控制的重要手段，是政府经营城市、管理土地资产、增加土地效益的有效途径。城市政府应当依据城市总体规划确定具体地块规划用途和条件，制定城市土地开发时序，慎重选择符合城市规划和城市需要的项目予以建设，实现由土地储备向项目储备的转变。
　　提倡城市建设投资多元化
　　城市基础设施建设应当多元化。城市基础设施建设具有共享性，这就决定了城市基础设施投资的多元化，必然带来建设的市场化。因此，就要注意现代资本市场上融资创新。创新包括建设投资体制的创新和融资技术的创新，体制创新要求对建设系统的国有资产进行重组，优化组合，全面归集和盘活现有土地和基础设施存量，促进城建资产滚动增值。研究制定和调整城市基础设施和公用事业的有偿使用或消费政策，逐步扩展有偿使用的范围和项目，加快城建领域产品与服务的市场化、产业化步伐，逐步建立和强化城市建设的成本机制，在注重高起点规划、高标准建设的同时，着力实现低成本投入、高效率运行、高效能管理，建立多元化投资主体，广泛利用各种民间资本、社会资本、国外资本，采用独立、合资、股份等形式参与城市建设。技术创新则是要不断开发新的城市建设资金融资工具和融资方式，主要包括债劵融资、股权融资、可转换债劵融资、资产证劵化融资、投资基金融资、BOT、TOT融资、ABS融资和国际联合融资等。 　推进城市管理市场化
　　城市管理要做到职权结合、权责分明，改变“政出多门，多头管理”的模式，依据市场经济原则合理运用城市维护费开支，节约管理成本，提高管理水平，要建立、经营、推创兼顾效率与公平的城市管理制度：一是政府必须建立和完善有效的市场竞争制度，政府要从城市资源的市场经营性领域退出，积极建设各项市场制度，维护市场的有效性；二是各市场主体由于各种原因，参与市场竞争的机会和初始条件并不相同，因此，政府还必须维护市场竞争的公平性；三是需要根据新的形势和城市发展的要求不断推进服务城市功能的制度创新。
　　塑造城市形象
　　城市形象一般表现为城市外部的知名度、美誉度，它是由城市内在和外在的经济、环境、社会变化的深度、广度和速度的信息传递而形成的。城市形象是城市历史文化积淀传承的客观反映，是以城市物质环境外貎为载体的各种信息的综合反映，是城市两个文明建设成果有效性的必然反映，是城市决策者要素和市民要素综合反映的一面镜子，是城市市容景观形象、市民形象和政府形象的整体反映城市形象设计是一种创造性反映活动，是一种发展理念的问题、社会文化问题，人们的自信心表现和价值观追求的问题。城市设计目标是综合的，它融合了政治经济、人文历史、自然地理、市民心理、艺术创造、时代特征等诸要素，必须系统策划与精心设计。使使用者和投资者了解并喜爱城市的独特性，同时认可城市的内在潜力。因地制宜的进行策略性规划，有效地整合与分配资源，在既定的主要目标上，产生最大的综合效益。城市设计要贯彻以人为本的城市设计基本原则，把握城市形象特征，营造城市文化环境，突出形象建设要点。在经济全球化的今天，城市间的竞争不再只是满足于自吹自擂的产品，而是通过理性、逻辑的方式及创新的理念来拟定城市长期的经营策略通过城市经营有效整合城市资源，促进城市健康发展。
　　正确运用城市营销理念
　　城市营销是一种综合的社会管理活动或过程，它通过城市规划、城市建设、城市治理以及城市形象传播等一系列管理活动实现城市营销的目的。城市营销的内容是提高城市内在能力，是城市人文环境、要素禀赋、产业结构、政府作为等方面的集合。具体而言，城市内在能力主要指城市自然资源、人文精神、政府素质、基础设施。城市内在能力外在表现为城市个性、城市形象，城市营销的目的是满足政府、企业和公众的需求。强调城市营销的理念，彻底改变城市是一个行政单位，而不是一个经济单位的概念。认识到城市是最重要的资产，通过城市营销，明确城市营销功能整体性、主体多元性、过程的连续性；整体性是要综合考虑城市的政治、经济、文化、社会功能；主体的多元性就是兼顾政府、企业和公众多方利益；过程的连续性就是注重城市营销活动按步骤阶段实施。全面树立城市营销观，提升城市形象，增加城市竞争力，获取更大的回报和收益。
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