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开展退耕还林资金效益审计的尝试

　　退耕还林工程作为国家生态环境保护的重大决策之一，是一项得民心、顺民意，并直接惠及千家万户的德政工程，该工程从2001年开始启动已经实施了7年，如何加强对这项工程资金的审计监督，促进实施这项工程的当地政府和主管部门管好用好这项资金，客观分析评价这项工程的效益情况，既是审计部门的职责所在，也是各级党委和政府非常关注的焦点问题。
今年，我们开展了这项资金的效益审计，审计报告受到了当地政府高度关注，所提的审计建议迅速得以采纳，不仅加强了退耕还林工程资金的有效管理，而且为退耕还林工程完结后如何加强后续管理，实现可持续的良性循环发展提供了质量较高的审计论证意见使效益审计正深入人心，进入党政领导的决策视野，取得了明显的初步成效。我们的具体做法是，在搞好财政财务收支真实性、合规合法性审计的基础上，突出"三性"分析，着力追求与客观事实相符的审计公正报告为目标，籍以提出合乎事物发展规律预期的审计建议，供决策层参考，以发挥最大最优的效益。
一、数据上挤"水份"，突出真实性。
审计监督的一个重要目标就是促进部门加强资金管理，提高财政资金使用效益，而真实性审计是效益审计分析的前提和基石。为此，有必要对退耕还林工程资金的分配、管理和使用的真实性开展审计，在审计中，我们始终围绕在数据上挤"水份"这一着力点，全面地开展真实性、合法性监督。
首先，是退耕还林面积的真实性审计，还林面积的真实与否是审计的关键着眼点，但如何真实、准确地核实面积？是摆在审计人员面前的一道重要难题，在审计中，我们运用矛盾排查、关联比较等方法较快地查清了退耕还林地面积数据的真实性。所谓矛盾排查法就是在熟悉和掌握退耕还林业务流程的基础上，全面完整地挎贝林业局、财政局等部门有关退耕还林核实发放的验收面积数，通过排查对比，审计发现，财政部门发放钱粮补助的面积与林业部门提供的面积相差200余亩，按照国家《退耕还林条例》的规定，在假定林业部门数据合理性的基础上，确定了财政部门无依据发放退耕还林补助资金的问题，对于林业部门本身核实的退耕面积则按操作流程纵向上予以比较，即汇总各乡镇初查、普查，二次详查及上级抽查数据，从中发现予盾；另一种较为有效的方法即是关联比较的方法，即将林业部门提供的面积与农经部门年报的退耕面积增减变化进行关联比较，设定关系式，运用计算机快速比较筛选，从而很快地查清了部分乡镇、作业设计点面积不真实的问题，以此为依据，为下一步重点审计相关部门和单位退耕还林工程资金分配、管理及发放情况，核实资金的真实性提供可靠的参考数据。
对各种钱粮补助资金的真实性审计应重点把握以下几个方面：1、摸清资金来源，了解资金使用政策，分类加强审计监督，退耕还林工程涉及到退耕地农户的粮食补助、现金补助、种苗费补助以及综合水保治理的环境保护补助资金，这些资金来源不同渠道，管理使用的规定也各不相同，因此，有必要单项分类，加以重点审计；2、结合审计核实的面积数，对各年度资金发放数额是否按照"退到位，发到户"的要求足额落实到农民手中。3、"两证一卡"符合性审查，即：退耕还林验收合格证、钱粮补助发放证及"银行一折通"是否符合进行检查，从而查出退耕还林的保存率是否达到规定的要求，通过比较，按照生态林补助8年、经济林5年的时间界限，初始退耕农户与快到补助年限的农户增减变化比较大，由此推断，有一部分退耕还林农户种植的树木的保存率达不到国家规定的95%的要求，从而查出发放钱粮补助中存在虚报昌领还林面积，套取资金的行为。
二、分析上重"标准"，突出科学性。审计分析是效益审计的关键所在，而确定恰当的评价标准则事关效益审计的成败，我们在制定审计实施方案时，根据审前调查的有关资料，确定了审计人员可以利用三个评价标准：一是法律法规的强制性规定的国家标准，如确定面积标准、补助标准，检查验收程序及硬性考核标准，资金管理使用的财务规定等，二是林业等被审计单位行业制定的专业标准。如规划、设计报告书、预算计划及检查验收操作表等，三是被审计单位制定的自行标准。这些标准只要有利于资金管理和使用，便可以借鉴使用，如财政制定的分户发放表，林业部门初查、普查还林面积的操作表等，我们根据这些标准初步设计了七项审计评价指标，以量化指标的方式加以分析，即
1、资金到位率=资金实际到位额/资金计划到位率*100%；
2、资金有效利用率=发挥效益的资金数额/投放资金的总额*100%；
3、损失浪费率=审计的损失浪费或违纪违规资金数额/审计的项目投资总额*100%；
4、退耕还林面积的年度合格率=当年退耕还林面积合格验收达标数/当年作业设计计划退耕还林面积数额*100%；
　　审计指标
指标体系说明
单位
数据
一、制度设计与管理
1、有无检查验收制度
主观评分
以√或×表示
2、财政资金运行质量状况
主观评分
3、有无责任追究制度
主观评分
二、资金管理情况
1、资金计划到位率
见本文
%
2、资金有效利用率
见本文
%
3、资金损失浪费率
见本文
%
4、资金监管的有效性
主观评价
三、资金使用效果评价
1、还林面积合格率
见本文
%
2、还林面积的保存率
见本文
%
3、宜林荒山的造林率
见本文
%
4、工程投资地经济增长率
见本文
%

5、退耕还林面积的年度保存率=退耕还林面积的保存数额/上年退耕还林面积的总数*100%；
6、宜林荒山面积的造林率=当年宜林荒山面积造林数额/当地宜林荒山面积总额*100%；
7、退耕还林地经济增长率=/退耕还林工程实施前经济总收入*100%。
这些指标，我们在现场审计实施过程中，又从实际出发进一步作了修订和完善，使之力求达到科学性。并运用定性的方法，设计了上表。
三、论证上讲"证据"，突出正确性。审计结论必须以充分、有效的审计证据作支撑，从而形成符合客观事物发展规律的正确结论。我们在开展退耕还林审计的过程中，以全面详实的资料与正反两个方面的典型作论证的依据，形成正确的效益审计分析报告。重点是做好以下六个方面的审计工作
、真实、完整地搜集林业部门规划、年度设计报告书、年度资金计划及检查验收资料；
、真实、完整地搜集财政部门兑付钱粮补助的分户花名册资料，运用计算机进行辅助分析，形成审计证据。
、按照作业设计要求，选择乡镇作业设计点，从林种、权属关系、管理、两率指标等选择抽样，形成审计结论。
四、对种苗费招投标、资金结算过程的审计，看是否符合设计要求；
五、对审计单位资金有效利用情况、违纪违规对工程的影响情况进行分析，形成审计结论
六、实地抽查农户，综合对比分析，合理利用退耕还林资金造林获取的收益与挪用资金的形成的短期非法收益进行比较，以形成审计对比分析证据。