山西省高速公路建设债务的现状判断和对策建议.docx

山西省高速公路建设债务的现状判断和对策建议
【摘要】本文紧密结合山西省高速公路建设债务的现状、问题和特点进行分析，提出了对高速公路债务加强科学管理，以提高综合效益、加快高速公路建设发展的整体思路。
　　经过十多年的艰苦奋斗和曲折发展，山西省高速公路建设终于跨入全国先进行列，这样的发展速度和成就与各类债务的支撑和保障是密不可分的。
　　一、山西省高速公路建设债务的基本状况
　　高速公路建设债务的发展
　　与山西省高速公路建设发展过程相适应，其债务的发展可划分为三个阶段：
　　1.债务形成阶段
　　太旧高速公路共需资金30亿元，在工程进退维谷的关键时刻，山西全省人民在短短一个多月时间里，捐资达亿多元，国家开发银行、建设银行和交通部也给予总计亿元的支持，解决了主线总投资亿元的来源问题，大大缓解了建设资金紧张的矛盾。这一阶段的债务特征主要是个人与国家相结合的内债。 债务迅速扩大阶段
　　2003年底，山西省已建成并投入经营的高速公路共计17条，总里程1212公里，批准概算投资亿元。但截至2004年底实际到位总数为亿元，尚有亿元资金没有落实。这个阶段的债务特征可以概括为“规模迅速扩大与部分资金难以到位”。 债务规模提升阶段
　　山西省在2020年之前要建设高速公路4051公里，所需资金为：待建2704公里1013亿元，在建约850亿元，其中550亿元约65％需要靠债务资金来完成。这个阶段的债务特征很可能是“规模急剧膨胀与管理亟需提高”。
　　高速公路建设债务总量构成
　　山西省高速公路债务总量及其构成是十多年来高速公路建设、政府投资与各类借贷形成的综合结果。其现状如何？山西省高速公路建设债务总量可以概括为“规模较大、层次集中、项目众多、效益不一”。所谓“规模较大、层次集中”是指高速公路建设形成的债务到2005年已高达亿元，占山西全省政府债务余额亿元的％。从级次来看，高速公路债务主要集中在省级层次的政府或交通主管部门，其他层次或主体的债务很少。所谓“项目众多、效益不一”则是指山西全省数以亿计的债务分布于16条高速公路和相关的企事业等单位，其债务的管理与运营的效益是不同的。山西省亿元债务的构成分析
　　1.不同时期形成不同的债务
　　根据债务的时态，山西省到2004年底的高速公路建设债务可分为三种类型：已建成并参加运营的有17条高速公路，总里程1212公里，批准概算为亿元。其中：国家投资为亿元，占％；地方政府投资亿元，占％；银行贷款亿元，占％；其他亿元，占％。在建的高速公路有10条，总里程为767公里，批准概算亿元。其中：国家投资亿元，占10％；银行贷款亿元，占％；地方政府投资亿元，占％。准备待建的高速公路24条，总里程2704公里，还需资金约1013亿元。 不同主体形成不同的债务
　　山西省高速公路的债务主体主要有两类，一类是各级政府或交通主管部门，这类债务亿元，占债务总额的％；另一类是企业，这类债务亿元，占债务总额的％。 不同路段形成不同的债务
　　目前，山西全省通车运营的高速公路共计17条，其中无债务的高速公路只有1条，即太原东山高速公路。太原东山高速公路从1996年通车至2003年底，车辆通行费收入平均年增长率为％，2004年车辆通行费收入为6625万元，收支余额达到4100万元，这对主线里程只有24公里的路程来说其盈余是非常显着的。而其他16条都是有债务的，截至2003年底，债务总额亿元。其中省厅统贷亿元，占64％；企业自贷亿元，占36％。 不同项目形成不同的债务
　　在山西省高速公路债务中，不同的建设项目形成了不同的债务。还债期限不同，有的是短期的，例如太祁路等项目只有1－2年；有的是长期的，例如祁临路亚行贷款项目就有24年。债务规模不同，有的规模大，例如大新路项目就从国家开发银行贷款亿元；有的规模小，京大路借贷农业银行云岗支行项目只有300万元。债权主体不同，有的是外债，如祁临路项目从亚行贷款亿元；其余大部分是内债。收费能力的区别，有的收费能力高，太旧高速公路为山西全省第一，年收费额亿元；有的收费能力低，如吕梁、祁临、新原、晋城、长邯、大新和运城等。
　　高速公路债务的功能作用
　　高速公路债务的积极作用在于：能够集中社会闲散资金，弥补高速公路投资不足部分，促进高速公路的建设，进而提高其拉动经济发展的乘数效应。例如，大运高速公路投资对山西省GDP的平均贡献率为％，平均每年拉动经济增长个百分点。如果计算目前17条高速公路以至未来4000公里公路网络的贡献和效应，数字将会更大，其中债务的主要功劳显而易见。但是，大家也不能因此而忽视其问题与不足。在当前，这些问题和不足可以主要概括为以下几个方面：1.债务结构不很合理，各类银行债务占的比例过大，容易累积风险。2.大部分高速公路建设债务市场化程度低，缺乏外商直接投资和民营资本的大量介入。3.有的投资项目效率很低，尤其是个别建设项目缺少科学论证和周密规划，造成高速公路建成即亏损的结果，既无法按时偿债，又使财政背上负担。4.有些债务约束软化，损害了政府信用形象。政府信用是社会信用的基石，有的路段债务延期、拖欠会严重损害政府的公信力，还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资者的信心，给后续的高速公路投资项目筹资、经营造成困难和问题。5.高速公路建设债务风险不大，但它与其他政府债务、财政赤字和银行不良贷款混在一起就应该引起注意，尤其是基层大量的或有债务累积了比较大的金融风险，而这些风险累积最终又变成财政风险时，高速公路的债务风险就会骤然增大，进而影响社会经济的健康发展，甚至导致社会动荡。
　　二、高速公路债务现状的基本判断
　　要对山西省高速公路的债务现状做出比较全面、合理的判断，就应该在以下三个层次上对比相关的数据指标进行分析综合。第一个层次是投融资体制等方面的指标，概括反映山西省高速公路债务环境条件的状况；第二个层次是财政收支的指标，间接反映山西省高速公路债务安全与偿还的能力和水平；第三个层次是债务自身的指标，具体反映山西省高速公路债务的属性。
　　投融资体制改革初见成效，高速公路债务作用凸显
　　1.高速公路建设效益显着，但需要注意债务问题
　　高速公路的发展日新月异，这离不开各类债务的支撑与保障。可以说，高速公路显着的运输经济效益和社会效益也是335亿债务积极作用的重要体现。随着国民经济的发展，山西省还将建设“人字骨架、9横9环”的纵贯南北、承东启西、覆盖山西全省、通达四邻的高速公路网络体系，共计还需要1000多亿元的资金，其中绝大部分是债务资金。因此，应该注意债务规模扩大诱发的种种问题。 投融资体制初步形成多元化格局，但结构不尽合理
经过二十多年的改革开放，山西省高速公路建设的投融资体制逐步形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多渠道、多形式新型投融资体制。但这一体制的资金来源结构不尽合理，特别是缺乏外资和民营资金的直接投入，缺乏以企业为主体的债务资金规模，这就需要进一步调整和优化。
　　财政收支态势良好，构成山西高速公路建设债务的安全屏障
　　1.财政收支连年增长，成为按时还债的可靠基础与来源
　　进入新世纪以来，山西省财政收支连年以两位数字增长。2006年山西全省财政总收入完成亿元增长％，首破千亿元大关；一般预算支出规模达亿元，增长％。预计今后一段时期，山西省财政收支还将呈现增长的势头，这就为高速公路债务的按时偿还提供了雄厚的财政基础和资金来源。 财政赤字依存度低于全国水平，但对中央财政依存度过高
　　“财政赤字率”是世界上比较通行的用财政指标衡量财政风险的方法之一，它反映财政支出对赤字支出的依赖程度，也能间接反映债务的风险，世界通行的上限指标为3％。笔者以2003年有关数据为例衡量山西省的财政风险。2003年山西全省GDP为亿元，财政总收入为亿元，一般预算支出是亿元，财政赤字为亿元。山西的财政赤字率=当年财政赤字量÷当年GDP×100％，计算结果为：赤字比率是％，低于全国的％，也远低于世界的3％的上限。这说明山西省财政赤字率很低，完全有能力按时归还高速公路的债务。
　　“赤字依存度”也反映财政赤字风险的指标，即：赤字依存度=年度财政赤字÷财政总支出×100％。2003年全国“赤字依存度”为12％。也就是说，在亿元的财政支出中，财政赤字有亿元，其中有12％是通过赤字支出实现的。同样，山西的％也反映了在2003年亿元的财政支出中，财政赤字有亿元，其中有％是通过赤字支出实现的。显然，山西％的赤字依存度要低于全国12％的水平。 外债借债率接近国际通行的上限，应该引起注意
　　一般来说，外债对经济发展及财政稳定性的影响会更大一些。因此，人们常常用偿债比例测算外债借债率。2003年底，山西省当年GDP为亿元，外债余额总计为亿美元，海关出口总额为亿美元。将这些数据代入以下公式，则可得出：外债借债率=外债余额÷年出口外汇收入×100％=192374÷226599×100％=％。该指标国际通行的上限一般不应超过100％。可见，山西省的外债借债率为％，没有突破100％，但必须引起警惕，以避免风险。
　　外债负担率处于正常范围内，对经济、财政的绩效影响很小
　　使用通行的外债负担率也可衡量山西省的外债负担能力。外债负担率的国际通行上限是20％～25％。笔者还用以上2003年山西省外债的有关数据代入外债负担率公式计算，即：外债负担率=外债余额÷GNP×100％=÷
　　×100％=％。计算结果说明，山西的外债负担率处于正常范围内的较低水平线，对山西全省经济发展和财政收支的绩效影响不大。
　　高速公路债务良性发展，风险系数很小
　　1.高速公路债务资金的资产形成率比较高，具有较强的资产增值偿债能力
　　债务资金的资产形成率是指债务融资用于公共工程和基础设施投资形成的政府所拥有的各种“可再生性资产”的比率。比率高，说明资产增值偿债能力强；比率低，则反映资产增值偿债能力弱。该指标反映评估债务资金的使用效率和可持续性。山西高速公路建设债务资金亿元， 形成资产亿元。这些资产随着全国高速公路网络体系的健全与完善，城乡居民汽车拥有量的提高等因素的变化其增值偿债能力就会越来越强。 山西高速公路债务负担率有所提高，但仍然处于控制之中
　　正确确定债务规模是债务管理的首要问题，也是量度财政风险和控制财政风险最直接、最有说服力的又一指标。目前世界上通行的做法是用债务累积余额与GDP的比例——债务负担率来说明在当年生产的总资源中，有多大比例的资源为累积债务所使用。可以计算出2003年债务负担率=年底债务累积余额÷当年GDP×100％=÷×100％=÷×100％=％。这表明，在2003年山西省生产的总资源中，有％的资源为累计债务所使用，这也反映出国民经济对债务的依赖性和承受力。国际通行的上限是20％～25％。％的债务负担率说明山西省债务规模远低于国际通行的警戒线，由此可以推论，作为山西省债务规模组成部分的高速公路债务累积余额，比国际通行的警戒线更低，也更安全。 高速公路项目不同，其自身偿债能力也不同
　　高速公路自身偿债能力主要就是指它的收入能力。山西省17条高速公路自通车运营以来，运输经济收入显着提高，收入能力明显增强。但是，不同路段的收入又有较大差异。现在有债务的16条高速公路中，能够按时偿债的有5条，即：太祁路、侯运路、太旧路、祁临路和晋焦路。自1996年通车运营，特别是2001年至2004年间，车辆通行费收入增长速度迅速，平均年增长率达％，在偿还统贷及企业自有贷款本金利息的同时，收支余额达到亿元，总体进入收入大于支出的良性循环轨道。不能按时偿债的有京大、太原南过境和临侯路等，这些单位贷款本金共计亿元，由于贷款本息负担较大，而这些高速公路的运营效益相对低于还债水平，所以不能按银行签订的协议分年度按时清偿。还有4条高速公路在一定期限是无法偿债的。需要指出的是，山西省探索建立的“统一领导、分类管理、规范高效”的宏观监控管理模式，对解决不同路段还债能力不同的问题是很有针对性意义的，这不仅有利于发挥高速公路的可持续性发展，也有利于保证高速公路债务资金的借、用、还的按时和高效，进而提高政府债务的整体管理水平和诚信形象。 高速公路总体债务目前比较沉重，但未来会逐步减轻
　　山西省17条高速公路运营贷款总额为亿元，这样的债务负担从目前来看还是比较沉重的，如果加上待建的公路债务，负担就更重了。因为山西高速公路整体还处于建设阶段，通车里程、交通流量和通行费收入等也属于收小于支的初级阶段。但是，随着我国经济进入新的发展机遇期，当山西全省正在建设和待建的2700余公里高速公路网的建成后进入整体运营阶段、山西经济的快速发展、公路网络的四通八达和加倍延伸、公私汽车拥有量的猛增而使车流量大规模增加，高速公路整体收入将大幅度提高而进入收大于支的阶段，现在的债务和将来的债务也将会逐步减轻，最终清偿各类债务。
　　三、高速公路债务的主要特点
　　作为山西省政府债务体系的重要组成部分，高速公路的债务有其独特之处，根据以上分析可以概括为以下几个方面：
　　规模庞大而可控性强
　　目前，山西高速公路各种债务的总体规模已经相当庞大，到2004年底，债务总额已达亿元，占山西全省政府债务余额亿元的％，而且，这一比例将随着今后十多年高速公路建设的快速发展而迅速扩大。但是，与其他类型的债务比较，高速公路债务主体比较明确，债务管理比较规范，债务统计相对准确，债务规模相对容易控制，债务偿还又有一定的资金来源保障。因此，它是一种可控制性强的债务，不可能直接引发各种社会问题。
　项目众多而安全性强
　　由于山西重视高速公路管理体制的改革和用法律、法规或规章制度来解决高速公路建设发展中的种种问题，规范收费还贷的体制与机制，因此山西目前16条以至今后更多条高速公路的债务管理、运营多数都是规范的，再加上山西高速公路整体还债能力较强和山西全省经济发展、财政收入暴涨，因此，尽管高速公路债务总量已经很大，但其安全系数还是很高的。
　　统一管理但缺少相应的机制
　　山西省的法规、规章和制度确定了本省探索建立的“统一领导、分类管理、规范高效”的宏观监控管理模式，但是却未能建立和完善相应的机制和手段。例如，对于高速公路债务缺乏统一的、完整的统计数据，有的公司或路段甚至连统一的统计口径都没有，这就很难运用负债率、偿债率等监控指标来建立债务的信息披露、监督约束和预警机制。
　　行政性强而市场化弱
　　山西高速公路的债务构成中，政府部门借债过大，而作为市场微观主体的企业借债的比例则过小，而且缺少外商和民营直接介入。这一方面反映了山西省重视高速公路的公益性；但另一方面也说明对高速公路的商品性等属性还缺乏应有的重视，从而形成行政性强而市场化弱的特点。
　　四、加强债务管理的对策建议
　　上述高速公路债务的状况，在一定意义上也是山西全省政府债务状况的缩影或写照。高度重视、加强高速公路建设债务管理、监督和运营，对加强山西省政府债务管理和促进高速公路的发展都有着重要意义。为此，笔者分别从观念、制度和举措三个层次上提出如下对策建议：
　　树立债务管理新观念，为高速公路债务管理提供精神动力
　　1.有富民利民的观念
　　如此高速公路建设才能成为民营企业新的投资热点。 有为民便民的观念
　　如此才能积极创造条件，扩大民间投资对银行贷款的规模，加大对高速公路的投资。 有系统管理的观念
　　使债务管理具有合理的布局和整体的规划。 有依法管理的观念
　　债务管理的本质是资金的管理，靠人治管理是很不可靠的，有的基层政府管理债务出现的种种问题就说明了这一点。山西省要想避免这些问题，就要自觉学法、用法和守法，在实践过程中形成依法管理债务的思想观念。
　　建立规章，完善制度，为高速公路债务管理提供根本保障
　　1.把高速公路债务管理纳入预算管理
　　由于高速公路债务是政府债务体系的重要组成部分，而按时偿还债务又是财政支出的法定责任，所以把高速公路债务管理提高到预算管理的高度，就是把这一管理纳入科学化、法制化和规范化的轨道。这就要求省发改委、交通、财政等政府有关部门每年在编制预算期间，做出下一年度高速公路投融资规划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与规划一起报有关权力机构审查。获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。将高速公路债务纳入统一的政府债务监测体系，要强化对其预算外收支的监管统计，尤其是要加强制度建设，通过制度设计建立一套科学、合理、规范的管理、监测、预警体系，以充分发挥高速公路债务的积极作用，降低以至避免山西省政府债务的总体风险。
　　2.建立健全债务监督和管理机构
　　目前，山西省高速公路有些地方依然存在债务、资金多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的问题。要解决这些问题，就需对高速公路债务进行归口管理，由专门的部门统一管理各类债务，明确其职责、权限，赋予其相应的职能，发挥其管理、监控、预警的作用，积极防范财政风险。债务管理决策机构。可以由省政府及有关部门的领导和专家学者组成政府债务管理决策机构，主要负责研究和审定高速公路的发展战略及其举债的规模和种类、债务风险的控制原则和债务管理的政策、规章、制度等工作，并协调有关方面的工作。债务管理执行机构。这个机构可以设在交通主管部门，也可以设在财政部门，或者由两家联合组成。主要负责高速公路债务的管理，预测高速公路项目的资金需求，进行贷款业务申请；实施贷后跟踪管理；根据贷款的期限和偿还方式，对全部贷款进行分类整理，按照债务结构合理化的要求，通过对增量债务的调整进行结构控制；登记债务资料，根据有关部门提供的债务状况资料，进行收集与整理的工作，建立完善政府债务档案。债务管理的监督机构，由债务管理决策机构授权，独立于政府之外，对政府债务进行监督管理的管理机构。可以委托银行、会计师事务所或审计局对高速公路债务实施监督，履行其监督职责。 建立完善债务管理制度体系
　　为了使高速公路债务的发展与管理沿着规范化的方向前进，就要建立和完善债务管理制度体系。这一体系至少应包括以下三个层次：现行有关金融及风险管理的相关法律法规制度。这一层次主要有《合同法》、《民法通则》、《公司法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《贷款通则》、《担保法》、《票据法》和《会计法》等法律法规。同时，要把修改《预算法》和《担保法》等相关法律、法规的工作尽早提到国家立法机关的议事日程上来。山西的债务管理办法。目前已经出台了《山西省公路车辆通行费收取办法》等地方法规和规章，但以债务管理为主要内容的制度至今还没有。山西省应该象辽宁省一样，结合国家有关的法律、法规、规章和制度，根据自己的实际情况制定债务管理的地方法规或政府规章。债务管理部门内部管理制度。通过三个层次的债务管理体系，强化和提高有关部门的举债约束和债务管理水平。 提高债务管理技术水平
　　债务管理技术水平主要体现在债务总量控制水平和债务结构配置水平上。前者主要通过指标分析的方法测算出债务依存度、债务负担率、年度债务率和偿债率等指标，再根据理论标准和地方实际，确定警戒线以达到控制债务的目的；后者则主要通过缺口管理的方法，根据期限、利率和偿还方式等指标将需偿还的债务与财政收入进行比较，针对产生的资金缺口进行分析、管理及调整。要提高这两个方面的管理技术水平，必须加强学习，特别是与债务相关的人员要努力学习金融债务知识和财政管理理论，高速公路债务管理决策、执行和监督机构人员理应做出榜样；必须进行专门训练，比如派人到金融机构考察研究债务管理的具体技术或者到国外培训，以切实提高其技术水平，为债务管理提供可靠的人才支持和知识基础；必须借鉴国际公认的警戒线，根据山西省经济增长、社会发展以及财政收支状况，研究制定出符合省情、切实可行的合理警戒线，将政府外债管理、财政预算管理和宏观政府债务管理有机结合起来，从而防范和及时化解政府债务风险。 建立有效的管理机制
　　对高速公路建设债务进行科学管理，仅靠体制、人才和技术是不够的，还必须在机制上下功夫。这就需要借鉴国内外的先进经验，建立完善的债务确认、管理和监督等机制。债务确认机制。需要确认的对象主要包括：外国政府贷款；国债转贷基金；地方政府担保；高速公路收支缺口和债务；为高速公路服务的有关部门、事业单位和企业的不良资产等，都需报有关部门备案，进行分类管理。债务衡量机制。这个机制主要指总量风险衡量和结构风险衡量。前者指衡量政府债务风险大小可以通过指标分析的方法，采用债务依存度、债务负担率、年度债务率、偿债率等常用指标建立债务衡量机制；后者是预测地方政府未来年度财政收支状况，对比未来年度的偿债额度和偿债方式，通过考察是否存在资金缺口来衡量债务的结构风险。建立债务风险控制机制。根据债务产生风险程度的不同，建立不同的债务资金管理方法。债务资金使用的监督机制。为保障债务资金的安全，要建立“政府部门监督、贷款主体自控和外部稽核检查”的三方监督体制。建立健全偿债机制，明确偿债责任。
　出台措施，强化落实，为高速公路债务管理提供有力支持
　　1.要建立政府偿债准备金
　　山西省政府债务规模比较大，除高速公路等建设性的显性债务相对公开、透明并有相应的偿债能力外，还有为数不少的或有债务，这就加大了债务的风险可能性。为减少以至规避风险，需要建立政府偿债准备金，偿债准备金应由财政部门实行专户管理。而且，要建立和完善偿债准备金制度，对该资金的来源、使用等进行规范。例如，可将债务投资项目收益和财政结余调剂直接拨入该准备金，并多渠道筹集资金，专项用于各种地方政府债务的偿还；将偿债准备金纳入年度财政预算，每年年初编制预算时按一定比例安排还本付息支出，有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，降低政府的偿债风险；有关管理部门须对财政偿债资金的安排和使用进行监督检查。 创新融资方式，吸引民间资本
　　山西民间资本规模较大，但长期以来民间投资渠道狭窄，特别是广大市民，投资品种单一，致使大量社会闲散资金沉淀在银行里。2004年末，山西城乡居民储蓄存款余额已达亿元，比2003年净增亿元这样的储蓄规模，足可完成山西全省2020年前的高速公路网络体系建设。问题的关键在于如何“撬动”民间资本，特别是广大民众的资金进入山西高速公路领域。笔者认为，还需创新融资方式，推出新的投资品种：推出高速公路建设项目的信托产品，吸引信托公司包括国外信托机构投资运作，从而最终吸引民间闲散资金进入高速公路建设领域。发起设立高速公路产业投资基金，以股权投资方式进入高速公路领域。例如，将优质的投资项目在社会上公开招标招股，中标或入股者无论属于何种经济成分，都可以吸纳产业投资基金作为自己的项目资本金或股本金。特许经营权质押贷款。对预期收益比较稳定的高速公路项目，允许以政府授权的特许经营收费权和收益权为质押权益向金融机构申请质押贷款。优先股方式。政府注入部分启动资金成立高速公路项目公司，公司可为股份制或有限责任制，公司股权分配上可设一定比例的优先股，并定向募集，政府对优先股承诺固定的回报率，若分红低于回报率，政府给予补偿。委托贷款方式。鼓励基础设施的项目公司与银行合作，开展基础设施项目的委托贷款，特别是个人委托贷款业务以吸引民间闲散资金。实行股份制吸纳吸引企业法人、社团法人和居民个人投资入股。股份募集对象应以高速公路项目的受益集团和个人为主。在符合国家有关政策的前提下，可按照受益者负担的原则，根据拟建交通项目的具体情况，制订相应的地方法规，组织受益企业或其他经济实体按一定的方式共同投资建设。 推广项目业主招投标制，探索发行高速公路建设债券
　　上海市、广东省等省市制订相关政策，实行了高速公路项目业主招投标制，吸引社会资金投向高速公路项目建设。山西省应该借鉴这一经验，在以前实践的基础上，积极推广、完善高速公路项目业主招投标制。这样，既可广泛吸纳社会闲散资金，又能减少或规避高速公路建设中的腐败现象。债券融资因其具有规模大、期限长、成本低等特点而成为国外道路建设的重要融资手段，“十一五”时期将是我国债券市场大发展的时期，山西有关部门应审时度势，抓住机遇，积极探索发行高速公路建设债券，使之成为山西省一条主要的融资渠道。