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中西公立学校转制的比较研究

　　摘要：本文通过我国与以英美为代表的西方国家公立学校转制形式、动因的比较，阐述了双方转制学校发展的不同模式，以及在教育发展背景、教育市场开放条件和需求、公立学校本身发展水平以及政治背景等四方面的不同动因，揭示了西方转制实践对我国的有益启示。
关键词：中国；美英；公立学校转制；比较
一、公立学校转制形式的比较
以英美为代表的公立学校转制
1.特许学校
所谓特许学校是指由公立教育经费支持，凭借特定的合同或“特许状”，由教师团体、社区组织、企业集团或教师个人申请开办并管理，在相当程度上独立于学区领导和管理的一种新型公立学校。[1]
特许学校与传统学校最大的区别在于：特许学校凭借“特许状”拥有充分的自治权与办学权，在学生管理、人事聘任管理、教育资源分配等方面脱离了政府的控制而享有自主权。与此同时，特许学校也承担着相应的责任，办学者必须提出明确的办学目标，一旦不能完成签订的“特许状”，政府则有权终止。
作为美国政府支持特许学校发展的主要目的在于进一步推动公立学校改革，提高公立学校的办学质量；家长欢迎特许学校是由于特许学校的出现扩大了他们的自主选择权，维护了他们权利，并且更有利于实现对子女的个别化教学，促进不同特点的学生的个性化；而对于办学者而言，特许学校可以实现在传统公立学校内不可实现的教育理念。
2.营利性学校
营利学校是美国20世纪90年代教育改革中出现的一种新的学校管理形式，指的是由营利性的民营教育公司管理的公立学校，即“公立学校私营管理”。在这些学校中就读的学生享受其他公立学校学生享受的待遇。
较着名的有“梅里尔·林奇公司”，“教育风险投资公司”，“知识宇宙公司”以及“爱迪生计划”等。这些公司与政府公立学校签约，根据合同承包校内特殊的服务项目，如交通用具、医疗卫生、食品供应等，通常这些服务项目在人员培训、人事管理、设备提供等方面单独所需的经费按合同由私营公司承担，不占学校原有公共教育经费。
民营教育公司对公立学校的推动是明显的，即增加了教育的投入，又提高了教育的效率，实现教育资源的合理配置。
3.直接拨款公立学校
根据英国《1988年教育改革法》规定，任何公立中学和学生人数超过300人的公立小学经过家长秘密通讯投票认可，都可向中央教育主管大臣申请脱离地方教育当局的控制，成为直接拨款公立学校。由于这类学校的产生是由家长投票来决定，所以家长是占有主导地位。在管理方面此类学校享有与独立学校同样的自主权，并且可以接受中央政府的拨款，它们的出现打破了历来由地方教育行政当局负责开办和维持公立学校的局面。
4.教育行动区计划
政府就教育薄弱地区公立学校的管理权向社会公开招标，允许和支持私营工商企业、学校、家长、地方教育当局和其他机构联合组成一个联合体提出申请，在教育薄弱地区成立教育行动区，接管所属的学业不良的公立学校，一般不超过20所。申请者必须提供令人满意的学校革新方案和合同期内改善学校办学质量的具体目标。行动区在教育计划制定、教师聘任、课程设计、教育资源共享等方面享有自主权；在资金方面，它们除了可以获得政府提供的正常预算外，还可以获得25万英镑的追加拨款，但也必须在政府拨款之外注入相应的配套资金。
我国的公立学校转制
在我国，公立学校转制从1993年开始在个别省、市开始试点，其主要形式为：在保持政府对学校所有权不变的前提下，教育行政部门将一些公立学校交由企业事业组织、社会团体或公民个人承办，同时允许学校在招生、校长和教师选聘以及学校内部管理、特别是收费等方面参照民办学校的政策，享有较大的办学自主权；教育行政部门通过一定的形式规定学校承办者的权利和义务。
1.新建模式
主要体现在一些“住宅小区配套学校”通过机制转换而形成的转制学校。此类学校由房地产开发商、政府建设好后交由社会团体或个人承办。政府与它们签订委托承担义务教育任务协议，并每年拨付相应的教育经费，经费标准按照学校性质参照所在区域内公办学校生均经费进行核定。而各学校根据承办地段、规模大小、按年度向教育局适度缴纳一定费用例如“国有资产占用费”。
2.承办模式
即承办者筹集一定的启动资金、校舍，场地及部分经费、条件由政府根据不同情况给与提供。这主要体现在基础较好的学校，利用学校的师资、教学设施以及社会影响方面的优势转换而成的转制学校。这其中就包括了一些“名校办民校”型转制学校。
3.改造模式
将办学条件差的公办薄弱学校，通过“拆、建、转”等形式使其获得新的发展。改造薄弱学校是公办学校转制的一个基本着点。例如1996年上海市教委曾发文提出了“三独立”原则：即有基本符合政府规定标准的独立场地；有独立的学校法人和法人代表；有独立的财务管理制度，具备民办学校的基本设置条件。它的提出本意是因为实施转制的学校条件极为薄弱，必须予以保证才能实施。
二、公立学校转制动因的比较
中西方推动公立学校转制的背景和社会因素不尽相同，主要体现在以下方面：
教育发展背景不同
西方国家公立学校转制的推动是在已经普及义务教育的前提之下进行的，它的目的在于提高教育质量和打破国家在教育中的垄断。改制的核心是竞争机制的引入，他们认为只有竞争才会促进教育的高效。
而我国的情况大不相同，长期以来我们致力于九年制义务教育的普及，直到上世纪末，85％的人口地区基本普及了九年义务教育，在西部边远地区还只能普及六年初等教育。即使是普及了义务教育的地区，教育并不完全是免费的，仍有缴纳学杂费的规定，对于很大一部分家庭来说负担沉重。
据这一点而言，我国还没有实施真正意义上的义务教育，和西方发达国家还有很大的差距。我国公立学校转制的首要动因则是解决经费短缺的问题。

教育市场开放条件和需求不同
就教育市场化而言，西方有着完备的发展体系。除了形式多样的公办学校转制形式，择校制度和教育凭证制度的实施使学生和家长成为受益者。
较为典型的有英国的“入学开放”的入学政策，家长可以根据学校的办学质量来为自己的子女选择学校就读，而不必受过去按片就近入学的限制；美国一些州也相继采取了类似的方案，即“区内选择方案”(Intradistrict plans)和“跨区选择方案”(Inter-districtplans)，允许家长在居住的学区内或者跨学区学校间自由择校。
教育凭证制度的典型代表就是美国的学券制(Education Voucher)。所谓学券就是政府发给学生家长的一种有价证券，学生家长可以用其在任何政府承认的学校，包括私立学校中支付学费或其他教育费用。有了这些相应政策的保证，美英国家的教育市场呈现出繁荣活跃的局面，政府、家长、学生乃至社区等各方都有对多样化教育的需求和能力。
在中国情况则明显不同。不可否认，家长、学生追求优质教育的需求固然存在，但客观条件并不成熟。“就近入学”是我国义务教育的公共政策，《义务教育法》第九条规定：“地方各级人民政府应适当设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就进入学。《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中也规定：“坚持义务教育‘免收学费’、‘就近入学’及‘平等受教育’的原则。”于是，“择校”在我国法律上不予认可、政策上不被允许。由于转制学校按照社会力量办学的标准进行收费，国家对家长学生相应的补助并不到位，使原本就不堪重负的家长们也只能望而兴叹。
公立学校发展情况不同
在美英等国，从公私立学校的比较来看，公立学校处在不利的地位。反映社会公众对教育态度的盖洛普的民意测验连续多年一致表明，大多数人对公立学校的办学状况不满。公立学校教育环境和教育效果日益恶化。
而中国公立学校的发展与之截然不同。虽然我国公立学校也难免存在由当初计划经济体制影响下产生的弊端，但是相对而言，通过公立学校的一系列内部改革，公立学校管理规范，教学资源比较有保障，学生的学业也较为令人满意。在一些公立学校转制发展较快的城市例如上海、广州、北京等，优质公立学校比较多，发展比较充分，家长的消费心理也比较成熟。
办学导向不同
在西方国家教育的改革中，以市场化为导向的特征日益明显。其中则包括教育市场化、教育私有化，都是以削减政府规模，改变政府管理方式为出发点的，以达到“小政府、大社会”的目标，而教育的市场化、私有化已经得到了相当程度的发展。
我国教育的宏观管理体制改革刚刚起步，“大政府”的作用还十分有影响，公立学校的转制几乎就是教育行政部门一手包办的政府行为，“教育市场化”、“教育私有化”在我国教育政策中是不被提倡的。
三、美英公立学校转制实践对我国的启迪
中国公立学校转制需要成熟的教育经营者
在国外，许多公立学校由成熟而有经验的教育经营公司接管，而在我国正是缺乏了这样的教育经营家。由许多承办学校的大企业缺乏求稳求实的办学态度，体现出来的还是一种“暴发户”心态，容易受到利益驱动而盲目地发展学校，导致了滥招生和易倒闭的后果。这使得政府部门一方面不愿意让大企业来办学；另一方面又千方百计地寻求社会办学力量。所以承办公立学校的办学者不仅要有相关的资金投入来解决政府财政的短缺问题，更重要的是需要有正确、先进的教育理念，走教育投资的可持续发展道路。
明确需要转制的公立学校的标准
公立学校的转制切不可盲目和随意。公办学校的转制最初的构想在于对公立薄弱学校的改造，但是实践下来却发现有的真正办学条件差的学校并没有条件转制，反而是一些原本教学质量就比较优质的学校确努力寻求转制。例如上海一些比较有名的中学都希望或正在进行“转制”，如上海市第一中学、曹杨二中、复兴中学、以及反复转制的延安中学。这就需要政府对需要转制的学校进行有效的评估，这项评估应该结合教育行政部门、家长、学生、社区以及学校本身的意见，建立合理的指标体系，对办学者的申请和办学条件进行严格把关。
完善转制学校的评价督导体系
我国公立学校的转制完全可以看作是一种政府行为，对转制后学校的评价也是由政府部门主导。在没有有利的监督下，执法者和管理者是最容易违法的群体。虽然通过转制政府将学校的管理权下放给了学校的承办者，但从中推出来的政府办公司的行为仍然可能为教育领域经济服务类的社会化造成垄断。在此可以借鉴英国督导制度市场化的招标机制，使督导评价管理机构和评价方由行政隶属关系变成合同聘任关系，使评价在公正、公开、透明、中立的氛围中得以开展。
公立学校转制走创办特色学校的道路
虽然我国目前转制的主要动因之一是教育经费的筹集，但是从根本来看是为了教育质量的提高。转制学校具有较大的灵活性和开发的空间，值得借鉴美国特许学校的做法，凭借其具有办学自主权的优势，将学校的特色创新作为办学的主要方向，强调每个学校的“个性发展”，实现教育的多样化，这样才能为教育的接受者带来真正的利益。
注释：
[1]张会兰，张春生。西方国家教育市场化理论及形式述评[Ｊ]，交通高教研究，2004(4)：31.
赵中建。教育可以营利吗？[Ｊ]教育参考，2000(3)：37.
朱科蓉。英美教育市场化改革述评[Ｊ].清华大学教育研究，2003(2)：55.
汪明。关于我国“教育民营”现象的若干思考，当代教育科学，2003(15)：4.
方建锋。颇具争议的公立学校转制：大胆的政策构想与明显的操作误差[Ｊ].上海教育科研，2003(1).
许明、胡晓莺。当前西方国家教育市场化改革述评[Ｊ].教育研究，1998(3)：69.
冯明。公共政策学视野下的“就近入学”[Ｊ].上海教育科研，2003(10)：13.
方建锋。颇具争议的公立学校转制：大胆的政策构想与明显的操作误差，上海教育科研，2003(1).