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浅析公共财政体系下的财政监督

　　随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，构建适应社会主义市场经济体制要求、体现中国特色和满足社会公共需要为目的的公共财政体制，已成为当前我国财政改革与发展的一项十分重要而又紧迫的任务。公共财政框架的建立，是转变政府和财政职能的客观需要，符合现代市场经济的基本特点和内在要求。公共财政框架体系是建立在市场失灵理论基础之上的，在公共财政框架体系下，政府各项活动是为了满足社会公共需要，弥补市场失灵，提供市场所不能提供的公共产品和服务，使全社会效率水平达到帕累托最优状态。在建立公共财政框架体系过程中，政府职能将 变为提供公共产品，创造公平、公正、透明、统一和开放的市场环境，促进公平与效率。与此相适应，财政职能范围也将进行调整，一是要优化财政支出结构，对现有的国有企业进行产权制度改革，使国有企业逐步退出竞争性领域；二是逐步完善社会保障制度；三是逐步完善财政管理，建立政府采购、转移支付、国库集中支付等制度；四是推进税费改革，完善税制结构，实行费改税，将预算外资金逐步纳入预算管理。随着公共财政框架体系的建立和财税管理模式、管理内容的变化，我们必须对财政监督的内容和方式也进行调整。充分发挥财政监督的监督作用，切实推进公共财政框架的建立。
　　一、公共财政体制下财政监督的重点
　　公共财政框架体系的建立，对财政监督产生了较大影响，财政监督必须做出相应调整，适应和满足公共财政新框架体系运行的需要。公共财政框架体系下财政监督检查的重点应包括
　　对国有企业产权制度改革过程的监督检查。针对国有企业进行产权制度改革，通过股份制改造、国有股减持、拍卖等多种方式逐步退出竞争性领域的情况，为确保公共利益和国有财产安全，财政监督机关应通过审计等形式发挥好监督职能，重点检查股份制改造或拍卖等产权改革过程是否遵循公开、公正、公平的原则，国有资产包括无形资产价值的确定是否经过了权威估价机构的评估审核，其价值是否体现了市场公允价值，是否存在借企业改制之机化公为私或损公肥私的情况，进一步检查有关产权制度改革的各项规章制度以及管理是否有效，是否借企业改制之机逃废银行债务或税款。
　　对财税改革中新出现的管理模式和监督检查。我国在构建公共财政管理体系过程中，采取了政府采购、转移支付、社会保障、国库集中支付等新的管理模式，但财政监督检查对这些新出现的财政管理和运行方式还存在不少问题和漏洞，必须根据财政管理模式的变化，选择新的监督检查内容，重点加强对政府采购的检查，检查政府采购制度是否有效，评标委员会成员是否真正独立，招投标过程是否流于形式，是否存在串标等行为，是否存在地方或行业保护；检查转移支付制度是否科学合理，管理是否完善，执行是否严格，专项补助资金是否严格按照指定用途使用；检查社会保障资金管理和使用过程是否合法，是否存在挪用社会保障资金的情况；检查部门预算编制和国库集中支付的过程，评估预算编制办法是否科学；检查预算约束是否具有刚性，国库集中支付金额及科目是否与预算一致；加强对“收支两条线”的审计，检查各项基金和收费项目的设立是否合法，征收使用是否合规，应纳入预算的是否全部纳入预算，是否存在乱收费、对收费实行全部或按比例返还、将收费与财政拨款挂钩等情况。
　　加强对财政风险的审计监督。在我国构建公共财政框架体系、实现政府职能转变的过程中，不同程度地存在着财政风险。随着我国经济与世界经济的一体化，巨额国际资金迅速流动的不确定和我国对外资的依赖程度逐步增加，加重了我国金融机构、金融市场和国有企业的脆弱程度，并对财政存在潜在影响。此外，我国近几年政府债务规模迅速扩大，中西部部分地区基层财政极端困难，上述因素都会导致我国财政风险增加。因此，在新时期，财政监督检查应将财政风险纳为重点内容，加强对政府的各种债务尤其是隐性债务和或有债务的监督检查，对财政风险水平进行评估，防范和化解财政风险。
　　对违反WTO规定的财税政策和政府行为的监督检查。在我国加入WTO之后，我国各级政府及其财税部门必须接受国际“游戏规则”的约束，遵循公开行政、透明行政、效率行政的原则，在实施各项行政行为时，必须与我国在加入WTO时所承诺履行的各项义务和国际通行贸易与投资规则相一致。否则，我国有可能遭到其他国家的报复。因此，政府在安排财政支出、征税或征收其他各种基金或收费时，必须符合公平竞争原则、国民待遇原则和非歧视性原则。在新形势下，财政应检查我国地方各级政府及其财税部门出台的各项政策和实施的具体行政行为是否符合我国加入WTO时所承担的义务是否违反《补贴与反补贴措施协议》，以各种名义对特定对象给予财政补贴；是否违反公平竞争原则和非歧视性原则对特定对象给予税收返还；是否违反国民待遇原则，实施各种地方封锁或地方保护主义政策，征收歧视性税费或基金；是否不实行国家的统一财税法规政策执行是否标准不统一、畸轻畸重内外不一致，政策法规是否透明等。
　　开展财政收支绩效的监督检查。效率是公共财政的主要原则之一，在公共财政框架体系下，财政收支应遵循效率原则，与之相适应，财政审计应根据政府职能范围，在继续做好合法性和真实性审计的基础上，开展对政府收支的绩效进行审计和评价。对财政收支绩效的审计包括对财政收支的效益性、经济性和效率性几个方面。美国、英国、澳大利亚、加拿大、意大利等发达国家已经开展了财政收支绩效审计并取得了较好效果。我国审计机关可以借鉴国外成熟的经验，结合我国实际情况，采取合理的指标分析预算收支、机会成本、债务和或有负债，全面描述、衡量和监管财政操作，建立有效的财政收支绩效评估体系。在开展财政收支绩效审计时，不仅应重视对近期效益的评估，而且更应重视对远期效益的评估，既要考虑实际成本也应考虑机会成本，并要对政府承诺的财政未来资本性支出进行评估，对财政收支是否有利于社会经济的长远发展和人民生活水平的改善发表意见；既应重视对经济效益的审计，也应重视对社会效益的评估，尤其是要对财政收支是否具有公共性、是否有助于克服市场失灵等方面发表意见，并检查财政收支是否达到预期目标；既应重视对显性收入和支出的审计，也应重视对财政风险、隐性和或有支出的审计，要建立有效的财政风险预警系统，监督和预防风险，防止金融机构不良资产、国有企业亏损、拖欠工资及工程建设费用等问题转化为财政风险。同时，还应试行对政府机构的设置是否符合公共财政的要求、政府机构的规模是否合理、政府收支规模与结构是否合理、财政支出是否存在损失浪费、政府机构效率水平等方面进行评估。
　　二、增强公共财政框架下财政监督效能
　　随着社会主义公共财政体系的逐步建立，财政职能的重大变化，我们必须与时俱进，开拓创新，有效地提高财政监督效能，为公共财政框架的建立创造良好的发展环境。
　　着眼公共财政建设需要，转变财政监督观念。提高财政监督效能，观念的转变十分重要。现阶段财政监督工作之所以还存在这样那样的问题，一个重要原因就是在财政体制向公共财政转变时，我们的财政监督观念没有相应转变，用老思想、老办法无法满足公共财政体制下监督检查工作的新要求。我们必须认识到，财政监督不是财政的主要职能，而是一种促进财政管理水平提高的手段，它的主要效能不在于创收，而在于查补漏洞，促进管理，这是提高监督效能的根本。其次要适应公共财政体制变化，全面创新财政监督的内容和方法。监督内容要从微观转向宏观，由单一转向全局。对预算收入、预算支出、资金使用效益、财税政策执行情况等进行重点监督，监督方式也要从突击性检查向管理性监督转变，采取事前预警、事中监督、事后评价、跟踪反馈等多种方式，注重从源头解决问题。
　　围绕建立公共财政目标，创新财政监督机制。高效的财政监督需要有一个科学协调的工作机制。这一机制应包括三方面内容：一是组织协调机制。财政监督牵涉部门较多，为避免重复、扯皮现象，降低监督成本，在明确各部门职责范围、划分职权范围的同时，要建立以财政部门为核心的组织协调机构，机构召集人或负责人应为当地党委分管纪检工作的副书记或政府常务副职，并实行联席会议制度，定期联系和沟通，形成合力，提高财政监督效益。二是工作运行机制。这套机制应突出创新主题，围绕建立公共财政目标解决监督什么、怎样监督、监督评估。三是监督保障机制。一方面要健全财政监督机构，加强财政监督干部队伍建设，搞好财政监督的组织保障，另一方面要加快财政监督立法进程，健全财政监督法律体系，为顺利开展财政执法，增强财政监督的权威性、严肃性提供法律保障。
　　以推动公共财政体系建立为目的，突出监督检查重点。财政监督从微观向宏观转变的同时，要结合公共财政建立的实际情况，从全局、整体和关键环节把握好监督检查的重点。要抓住 包括项目资金在内的专项资金的监督 检查，进行从立项到使用的全过程监督，对虚报、挪用、挤占专项支出的行为予以及时有力的查处。突出财政支出的监督检查，加大对部门预算编制执行过程、政府采购、国库集中支付等 涉及公共财政核心内容的监督力度， 规范财政收支行为。突出资金使用效益的监督检查。众所周知，财政监督的主要目的就是通过提高财政管理水平提高资金使用效益，因而必须对资金使用方向、使用效益进行有效监督，做到财政资金支出到哪里，财政监督就跟踪到哪里。只有抓住对财政运行的关键环节和财政活动的重点的监督检查，才能确保公共财政体制的建立和正常运行。