推动地方政府绩效审计的思考.docx

推动地方政府绩效审计的思考

　　目前，许多国家都在大力探索绩效审计，一些国家绩效审计比重已高达50％甚至80％。相比而言，我国绩效审计尚处于初始阶段。政府机关决策和执行决策导致的浪费，无论在观念上还是在制度上都尚未引起重视。审计机关作为独立监督机关，在杜绝政府资金的损失浪费和提高财政资金的使用绩效上责无旁贷。
一、绩效审计的概念
　　(一)绩效审计定义
　　绩效审计发展史上，出现过许多不同的称谓，但究其实质，指除过财务审计其他所有审计形式。我国目前基本赞同“3E”定义，指对经济性、效率性和效果性的审计。经济性指对一项活动，在关注保证其质量的前提下将其资源消耗降到最低水平；效率性指产品、服务或其它形式的产出与其消耗资源的关系，一项有效益的活动是以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出使用最少的投入；效果性指既定目标的实现程度，以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。将三者概念放到投入产出的模式中，可以这样理解：经济性是从消耗资源最小化这个角度开展审计；效果性是从在保证质量的前提下产出最大化的角度开展审计；效率性是从经济性与效果性的比率关系角度出发开展审计，要关注经济性和效果性这两个变量，并力图使最小的投入实现产出最大，或最优的产出消耗最少的投入。
　　综合对上述定义的理解，笔者认为：绩效审计就是审计人员采用现代技术方法，客观、系统地对政府部门及企事业单位的项目、活动和功能就其实现经济性、效率性和效果性的程度进行独立的评价，提出改进意见，改善公共责任，为有关方面决策提供信息。
　　绩效审计与财务审计的区别
　　1、审计内容不同。财务审计审查被审单位财政、财务收支的真实合法性。绩效审计审查公共资金、业务活动和管理工作的经济性、效率性和效果性。审计内容的不同，会引起审计对象变化。财务审计往往就一个部门单位进行审计，审计时间可能向前延伸若干年，我们可称之为纵向审计；绩效审计可就某一类现象活动对同类部门单位进行审计，反映一种普遍性的本质特征，我们可称之为横向审计。财务审计主要反映微观层面的个性，绩效审计主要反映宏观层面上的共性，更具有高层次的监督作用。
　　2、审计职能不同。财务审计的主要职能是提供证明性意见，其结果倾向于结论性的判断。绩效审计则是提供建设性意见，其结果倾向于说服性、建设性和促进性，帮助被审单位改进管理，挖掘潜力，提高经济效益。
　　3、审计标准不同。财务审计标准比较定型，有明确的法规和制度，以及日臻完善的工作准则。而绩效审计“尺子”是不确定的，需要“因项而异”。由于审计标准的差异，表现为审计结果的运用也不同。财务审计可依据相关法律法规处理违法活动，体现出审计结论的法律效力和执行结论的强制性；绩效审计的结论表现为建议和意见。
　　4、审计方法的多样性。政府绩效审计不仅采用传统的财务审计方法，而且更多的是采用对比分析判断和综合评估分析，取证视野开阔，途径更多，方式灵活，直接涉及业务活动的核心层问题。
　　5、审计结果的建设性。政府绩效审计已扩展到经济、社会和政府等方面，它通过全面评价被审计单位的业务经济活动，揭示影响绩效好坏的问题，提出改进建议，寻求进一步提高绩效的有效途径和办法，使政府资金的效益发挥最优。
　　由此可见，财务审计是绩效审计的基础和前提，绩效审计是财务审计的升华。但是，财务审计是绩效审计的出发点，强调绩效审计不能摒弃财务审计。
二、地方政府绩效审计的紧迫性
　　开展地方政府绩效审计是审计事业自身发展的需要
　　财务审计关注的是所有的资金支付是否符合财经法规，而绩效审计则关注所有的资金支付是否必要，是否做了政府应该做的事情。这就从核心层来判断政府所做的事情是否绩效，它从宏观的层面分析评价经济活动中出现的问题，发挥了审计更本质的监督作用。因此，由传统的真实性、合法性财务收支审计逐步向真实、合法、绩效并重的绩效审计过渡，已成为国家审计的发展方向。
　　开展地方政府绩效审计是适应经济发展的需要
　　1、绩效审计是适合当前生产力发展水平的审计制度。
　　人均GDP3000美元是一个重要标志：它标志着基本实现现代化。这一阶段融合了黄金机遇期和矛盾凸显期，也是发达国家绩效审计快速发展的时期。2005年义乌市镇居民人均可支配收入19010元，农民人均纯收入7735元，义乌经济社会的快速发展，亟需探讨适应义乌经济发展水平的绩效审计模式。
　　2、从发展民主政治来看，审计制度是社会制度的一个重要组成部分。
　　我国目前正在进行的社会主义民主政治建设对政府审计提出了新的要求，政府部门和机构工作效率的高低、为人民服务责任履行的好坏为越来越多的人所关注。建立完善有效的政府绩效审计制度，有利于广大人民对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的监督，提高人民参与监督的积极性，从而更好地发扬社会主义民主，推动社会主义民主政治体制的完善和发展。
　　3、实施绩效审计可以推进建立廉洁高效的政府。
　　在财务审计的基础上，从政府开支的成本——效益、成本——效果角度来衡量其物质资源人力资源配置与消耗的合理性、有效性，可以从源头上发现和揭露腐败现象，促进党风和政风的好转，进一步提升党的执政能力。同时开展政府绩效审计能够揭示由于个别政府部门工作不力，而导致决策不当，造成严重损失浪费等问题，从而牢固树立和落实科学的发展观、正确的政绩观，促进经济社会和人的全面发展。
　　开展地方政府绩效审计是与时俱进，跟上政府审计发展步伐的需要
　　自20世纪60年代，绩效审计已成为国家审计的大势所趋。如，美国审计总署从70年代以来，财务审计一般只占15%以下，而绩效审计却占了85%以上；在澳大利亚，90年代开始，绩效审计已占整个国家审计工作量的60%以上。随着我国市场经济的完善和政府公共财政框架的建立，开展绩效审计的范围将越来越广泛。
　　三、制约地方政府绩效审计的主要因素
　　绩效审计理念薄弱，路径依赖思维严重
　　审计人员对绩效审计的认识还不够深入，不知道它的实际内容是什么，如何实施。很多审计人员长期从事财政财务收支审计，已形成固有思维定式，路径依赖思维产生的惰性严重影响审计人员接受新事物，拓展新领域。对如何把握现代审计发展势态，贯彻落实审计署五年工作规划，推进“两个并重”，研究得不够。谈到开展绩效审计，总觉的困难大于希望，付出少于收获，存有畏难情绪。
　　审计人员素质不适应绩效审计要求
　　一是在人员结构上财务人员居多，熟悉经济管理、公共管理、行政法规和工程技术知识的复合型人才明显不足。二是专业素质上表现为财会知识丰富，宏观经济理论和计算机运用等方面的知识相对缺乏。三是在工作能力上查账能力较强，现场作业经验丰富，综合分析问题和提升审计成果的能力不强。有调查资料显示，当问及“你具备实施绩效审计项目的能力吗”时，仅有21%的被调查者持肯定答案。此外，有的审计人员不思进取也直接影响着地方政府绩效审计的开展。
　　绩效审计的环境不尽人意
　　绩效审计的环境包括政治、经济、法律和社会环境。目前还存在许多亟需改善的环境因素，绩效审计法律的强制性不高；社会环境的好坏也影响着绩效审计，如审计社会地位与其所发挥的职能不相称，会计资料及其他数据资料存有虚假增加了绩效审计的成本和难度、许多被审计单位的责任人对审计工作有抵触心理等。
　　相关制度规范亟需配套完善
　　探索中国特色绩效审计尚处于初始阶段，相关制度规范还未配套完善。在制度规范上，审计署1至6号令基本上未涉及效益审计。在审计标准上存在空白，既没有绩效审计方面的评价标准，也没有绩效审计方面可操作性指导文件。调查资料显示，当问及“开展绩效审计的最大困难是什么”时，回答的结果是：无标准56%、缺知识27%、老观念6%、难选题6%、未到时5%。在实践中，各地审计机关尚处于绩效审计的探索阶段，没有系统的理论基础培训和业务指导。
四、破解推动地方政府绩效审计的对策
　　强化绩效理念
　　第一，树立绩效理念，加强对绩效审计必然性和必要性认识。通过了解国外绩效审计产生的背景和发挥的作用，来确认绩效审计是政府审计发展的必然趋势，是我国政治、经济和社会发展的现实要求；同时从已开展并取得成功的实例中来认识绩效审计的必然性。第二，宣传绩效审计是强化绩效审计观念的方式之一。宣传的对象一是被审计单位。绩效审计重在促进提高，强调效益，其目标是管理活动和资金效用最优，这是审计机关与被审计单位共同追求的目标。二是党政部门领导。审计机关要进一步宣传，使党政领导清楚，绩效审计在优化政府职能、提高资金使用效益、服务公众等方面的作用。三是社会媒体，要通过媒体宣传审计成果，普及绩效意识，使绩效审计有广泛的社会基础和良好的舆论氛围。
　　探索绩效审计评价体系
　　绩效审计无法建立统一的评价标准体系，但存在相对标准。确定评价标准应按照刘家义副审计长提出的“现行的法律法规，人们共同认知或约定的标准”为依据。具体而言，笔者认为标准应该有以下三个层次，第一是国家的方针政策和法律法规等宏观层次标准。第二是行业、地区的发展指标、对比参数等中观性标准。第三是被审计对象的规划、目标和同类审计对象的发展水平等微观性标准。在实践中，第三层的标准依据更重要更具操作性。
　　积极实践绩效审计
　　首先是要科学选题。笔者认为需要把握以下四个原则：一是要注重社会影响。要选择领导重视、群众关注的事项进行审计和评价，扩大社会影响力。二是从易到难，循序渐进。要在那些比较熟悉、专业技术要求不是很高的领域搜寻，选择规模比较小、目标比较明确的审计项目进行探索性审计，待条件成熟后再向其它领域拓展。三是选择问题比较突出，原因容易分析，建议切实可行，整改效果明显的项目进行审计，避免审而无功劳而无果。四是注意日常积累，集思广益。针对平时项目审计中发现的一些一时难以涉及处理或反映的敏感性、倾向性问题，从宏观的层面上分析排队，选择小中见大的项目开展效益审计。总之，绩效审计要有“效”。
　　其次是要创新方法。创新方法具体要做到以下四个结合：一是绩效审计与传统审计相结合。把绩效审计同财政财务收支审计、专项资金审计、固定资产项目审计和领导干部经济责任审计结合起来，在这些审计项目中增加绩效审计的内容，既可提高这些审计的广度和深度，又可突破传统财务审计方法提升审计成果的质量。同时，要克服旧习惯思维的影响，避免新瓶装旧酒，使绩效审计兼有内容和形式的新统一。二是绩效审计与专项审计调查相结合。通过近几年的实践，我们体会到，在绩效审计还没有形成统一的方法和技术之前，采用专项审计调查解决处理审计中发现的问题，是绩效审计一种行之有效的方法。三是绩效审计要与后续审计相结合。绩效审计结束后并不意味审计目标达到了，审计的目的是将提出的审计建议和各项整改措施落实到被审计单位的经济活动中去。要检查审计结论和建议的落实情况，检查结论是否切实可行，纠正不切实际的审计建议，提高被审单位的经济效果。四是绩效审计与分析非财务信息资料相结合。绩效审计内容广泛，要收集充分的资料，包括会计信息资料和非会计信息资料。有时，非会计信息资料比会计信息资料更能揭露被审单位的问题、更能反映被审单位资金使用的绩效。
　　第三要把握好四个环节。一要做好审前调查。绩效审计比传统财务审计范围更大，涉及面更宽，需要审计人员通过翻阅相关法律、规章、批文、决定、报告、纪要等文件资料全面掌握；收集数据，分析计算，确定重点；采取询问座谈等方式掌握第一手材料，为确定审计重点做好基础。二要编好实施方案。绩效审计是个性化审计，实施方案要做到审计目标明确，评价标准确定，重点内容突出，人员分工合理。三要做好现场实施工作。在审计现场，要紧紧围绕审计目标和重点来开展，采取有效的方法收集证据。同时，要注重与被审计单位的沟通协调，取得他们的支持和配合。四要写好审计报告。报告中应选择重要的事项来评价，客观公正，避免盲目求全。报告中的审计评价、结论和建议都要有充分的审计证据来支持，不随意拔高审计结论，防范评价风险。
　　培养一批能攻善战的绩效审计师
　　绩效审计比财务审计要花费更多的时间和人力，要求审计人员具有较高的专业水准、多学科的知识结构、敏锐的综合分析能力、负责任的工作态度和善于协调沟通的能力。但现阶段这样全能型的审计人员还相当匮乏，应从战略的高度加强培养，对现有审计人员要加强培训，更新知识尽快适应现代审计的需求。培训的方式，可采用在自学的基础上，分层次多渠道的统一组织，如讲座、考察、办班、读书会等。有条件的可舍得投入，依托高等院校和送派人员到发达国家地区培训实习。培训的内容不仅要介绍国内外绩效审计的成功实例和经验教训，突出绩效审计实务的培训，而且要交流当今世界上发达国家绩效审计的走向和理论成果，旨在培养一批能攻善战的绩效审计师，推动地方政府绩效审计深入而广泛地展开。