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论社会治安防控体系的构建222020年4月19日文档仅供参考，不当之处，请联系改正。论社会治安防控体系的构建以国家控制和社会治理为分析框架曹文安（福建警察学院，福建福州350007）摘要：中国的社会转型和体制转轨必然导致社会失序。欲重建社会秩序，必先建立良好的社会治安秩序。社会治安综合治理的重打轻防使其治理效果欠佳，因此，社会治安防控体系的构建必须重防轻打。为达此目标，必须从国家控制与社会治理的新视角来审视社会治安防控体系的构建。关键词：治安秩序；治安防控体系的构建；社会控制；社会治理；新视角中图分类号：文献标识码：A文章编号：（）改革开放以来，中国面临严峻、复杂多变的社会治安形势。一是刑事犯罪形势相当严峻，刑事案件持续保持高发态势；二是群体性事件呈现阶段性多发态势，社会稳定面临严峻考验；三是治安灾害事故严重威胁社会安全。这就对社会治安防控工作提出了新的更高要求。在此背景下，社会治安防控体系的构建被提上了议事日程。但什么是社会治安防控体系？如何构建能高效运行的社会治安防控体系？社会治安防控工作主体是谁？社会治安防控体系与社会治安综合治理是什么关系？学界对这些问题虽有所讨论，但尚未进行深入的探讨。从已发表的文章看，讨论者多为公安系统的学者、专家和公安实际部门的同志，探讨的角度也多从公安进行。笔者不揣冒昧，拟跳出“公安”来看社会治安防控体系的构建，从社会学的角度来探讨国家控制和社会治理与社会治安防控体系构建之间的关系，以就教于方家。一、社会转型与秩序重建（一）社会转型与社会失序之必然鸦片战争后，中国社会开始了由传统社会向现代社会的转变，这种转变当前仍在进行中。当前中国社会的转型与世界各国的现代化转型的最大不同之处，就是中国的社会结构转型是与体制转轨同时进行的。1由于历史原因，新中国成立后，长期实行计划经济体制。十一届三中全会以来，改革开放的政策深入推进，特别是1992年以来，随着中国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，中国社会发生了翻天覆地的变化，用社会学的术语来描述，就是中国社会正处于剧烈的转型之中。社会转型必然对社会秩序产生深刻的影响。因为在社会转型过程中，社会成员的身份和角色出现模糊乃至混乱，使社会成员屡屡出现行为失范。与此同时进行的体制转轨，必然使社会成员间的利益格局出现调整和变迁，这将进一步加深社会成员间因利益失衡导致的矛盾。社会转型与体制转轨的同时进行，必然导致社会出现严重的失序现象。社会失序是指的这样一种社会生活状态：在这个生活状态中，一个社会既有的行为模式与价值观念被普遍怀疑、否定或被严重破坏，逐渐失却对社会成员的约束力，而新的行为模式与价值观念又尚未被人们普遍接受，对社会成员不具有约束力，从而使得社会成员的行为缺乏明确的社会规范约束，形成社会规范的事实“真空”、缺如。2社会转型时期，社会失序主要表现在：规则、制度之间相互冲突与混乱；社会主体行为失范；政治伦理秩序的缺失与腐败现象的漫延；职业道德感缺失和行业不正之风盛行；蔑视社会秩序的最明显最极端的表现犯罪呈现持续增长的趋势。犯罪是社会失序的催化剂和加速器，也是一个国家社会失序状况的晴雨表。3（二）社会转型期的秩序重建1、社会转型与秩序重建之必要在社会转型和体制转轨的过程中，社会出现失序现象是正常的，这是改革必须付出的代价。但人类社会的发展表明，一个社会的存在和发展不能没有秩序，社会失序对社会存在和发展都将造成极大的危害，在社会转型时期特别如此。博登海默说过：“历史表明，凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，她们都曾力图防止不可控制的混乱现象，也曾试图确立某种适于生存的秩序形式。这种要求确立社会生活有序模式的倾向，决不是人类所作的一种任意专断或违背自然的努力。”4亨廷顿也说：“首要的问题不是自由，而是重建一个合法的公共秩序。很显然，人类能够无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。”5可见，社会秩序是社会存在和发展的必要条件。社会失序的状况不能长期存在，否则必然会对社会存在和发展产生消极影响，甚至导致社会的毁灭。在社会失序的情况下，秩序的重建显得尤为重要和迫切。2、秩序重建之基础路径社会治安秩序之建立社会治安秩序是社会秩序的基础组成部分，良好的社会治安秩序是社会正常运转的前提。因此，重建秩序必先建立社会治安秩序。根据中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组1998年对万名市民的问卷调查结果表明，社会治安问题在公众心目中一直是最为严重的社会问题之一，在列出的5项社会问题选择项中，社会治安问题继“惩治腐败”、“控制物价”、和“解决贫富不均”问题之后，位列第四，认为其“非常严重”的比例占50.6%，“比较重要”的比例是36.6%，限选三项时的中选率为23.6%。6由此可见，解决社会失序必须先解决社会治安问题，重建秩序必先建立良好的社会治安秩序。而“治安的实质是国家对社会进行的统治、治理和控制行为”。7因此建立良好的社会治安秩序就必须加强国家对社会的控制和治理，社会控制机制是一个社会的秩序得以持续性存在的前提。83、晚清以来的秩序重建国家如何构建良好的社会秩序或曰统治秩序？中国历史上曾有儒家与法家之争。法家采取的是一种以法律制度的合法化为主导的“治理模式”，即为了实现“富国强兵”的国家治理目标，国家经过法律制度这种操纵手段全面渗透到社会中，实现其对社会资源的全面控制并对社会进行改造。而儒家采取的则是一种“控制模式”，即国家仅仅以维持秩序为目的，除此以外并没有更为积极的目标。9清朝的统治经历了从统治初年的“法家治理模式”向其后“儒家控制模式”转变的过程。研究表明，正是由于士绅阶层控制着公共领域 按照哈贝马斯的理解，公共领域是指由私人构成的、不受官方干预的公共沟通场所，如团体、俱乐部、沙龙、通讯、出版、新闻、杂志等非官方机构。参见强世功：法制与治理国家转型中的法律M中国政法大学出版社 9月版，第18页。，才使得清朝统治者能依赖公共领域中的绅士阶层控制着广大的乡村社会，从而确保其统治秩序的合法性。晚清以来，随着西方列强的侵入；商业的发展，一个颇具实力的商人阶层逐步形成；新式知识分子的出现，使绅士阶层出现了分裂，公共领域出现了结构性变化，使得中华帝国所采用的“儒家模式”发生了整体性危机，最终导致清政府的垮台。历史学的研究表明，清末新政以来，中国即已开始从传统社会向现代社会的转变，即从封建帝国向现代民族国家的转型。不论是晚清政府，还是北洋军阀政府、国民党政府，抑或是共产党边区政府，面对社会转型期的社会失序状况，均力图在城市和广大的乡村重新建立国家政权的合法性，即建立稳固的统治秩序。但她们注重的都是对社会的控制，虽然采用的模式不同，效果不一，但在只重控制不重治理上是一样的。新中国成立后，受当时国际国内形势的影响，同时由于社会物质产品的匮乏，政府便长期实行计划经济，人们的衣食住行等生存必须品均受到政府“票证”的严密控制，政府对社会的控制空前有效。十年“文革”中，社会秩序受到严重破坏，社会治安形势非常严峻。改革开放以来，在市场经济大潮的冲击下，中国无论社会结构、组织和个人的观念与心理都经历了并仍在经受着空前的变化。这种变化的结果，一方面适应了市场经济的需要，促进了经济的发展；另一方面，则对原有的各种社会控制机制产生了一定的冲击，使其防范功能受到削弱。在新的有效的各种社会控制机制尚未建立起来的情况下，社会在一定程度上必然呈现出无组织化或无序、失范状态。这种无序、失范状态已给中国社会的稳定和正常的社会秩序带来了严重的威胁。人类社会的存在和发展，既需要革命变革，也需要社会的稳定和正常的社会秩序。建立这种稳定和正常的社会秩序，就必须要用各种社会规范来约束人们的行为，实行社会控制和治理。10二、控制与治理：社会治安秩序构建的模式选择（一）国家控制与社会秩序1、社会控制还是国家控制社会控制（social control）是一个社会学的概念，通说认为其含义有广义与狭义之分。广义的社会控制是指人们依靠社会力量，经过各种途径、形式和方法，以一定的方式对社会生活的各方面施加影响，协调个人与社会之间、社会各部分之间的关系，以建立和维护社会秩序的过程。狭义的社会控制是指社会或社会组织对偏离和违背社会规范的犯罪行为及越轨行为所采取的各种防范、纠正和惩罚措施。不论是广义还是狭义，一般认为，社会控制都是经过社会力量保证人们遵守社会规范，确立和维护社会秩序的过程。11如果单纯从维护社会秩序的角度看，属于社会控制的组织包括家庭、学校、宗教组织、政党、军队、国家和各种职业组织。12通说还认为，为保证人们遵守社会规范，维护社会秩序，社会必须能够对其成员进行控制。而要做到这一点，社会就必须掌握各种有效的控制手段。这些手段主要包括法律手段、行政手段、习俗手段、道德手段、艺术手段、舆论手段和宗教手段等。其中政治控制是实行社会控制的最重要的手段。它是国家政权机关凭借军队、警察、法院、监狱等暴力机器，经过行政系统实现对整个社会的有效控制，其实质是经过法律手段进行的控制。13笔者认为，中国学者所说的社会控制其实应当称为国家控制。因为国家是政治的产物，而社会则是自然的产物，这是国家与社会的根本区别。“社会能够产生习惯、风俗和文化，但决不能产生政治、道德和文明。这些高贵的东西不是自发产生的，而是来自有意识的反思、塑造和追求。”14因此依靠法律、道德、宗教等对社会进行的控制应当是国家控制，而并非社会控制。2、国家控制与社会秩序人类文明是国家控制的结果。美国著名法学家罗庞德说过：“文明是人类力量不断地更加完善的发展，是人类对外在的或物质自然界和对人类当前能加以控制的内在的或人类本性的最大限度的控制。”15一个文明社会，必定是一个有着良好社会秩序的社会。任何社会要存在和发展，其前提就是必须建立良好的社会秩序。而良好的社会秩序的建立和维护是国家控制的结果。但历史经验表明，国家控制表面看似滴水不漏，实际上是漏洞百出。由于国家控制主体的单一、控制过程的封闭等原因，国家控制根本无法适应自然环境和社会结构日新月异的变化，以致出现国家控制失灵的“症状”。新中国成立初期，国家经过中央高度集权和计划经济体制，实现对社会资源的垄断，从而实现对社会的严密控制。但十年“文革”导致法律虚无主义盛行，社会主义道德受到严重破坏。改革开放后，在体制转轨的过程中，旧的控制机制受到进一步冲击，国家虽然制定了一系列法律制度，但人们尚未养成守法的习惯，诚实信用等新风尚尚未得到树立，国家对社会的控制能力明显不足，导致社会秩序在一定层面上的混乱。西方国家在20世纪中后期以后，同样面临国家控制失灵的状况。在这样的背景下，社会治理的概念被提出。（二）社会治理与社会秩序1、社会治理的含义英语中的治理一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用，而且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。可是，自从1990年代以来，西方政治学和经济学家赋予governance以新的含义，不但其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。16治理理论的主要创始人之一罗西瑙（JNRosenau）在其代表作没有政府统治的治理和21世纪的治理等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。17英国社会学家格里斯托克指出，“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。”18全球治理委员会给治理下了一个具有很大代表性和权威性的定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和而且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”19从治理的理论与实践看，治理其实与公民社会 公民社会（civil society），又称民间社会、市民社会，它是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门（the third sector）”。参见俞可平.治理与善治M.北京：社会科学文献出版社， .326328.有着密切的关系，公民社会是治理的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的治理。可见，治理其实是公民社会组织独自行使或者它们与政府一道行使的社会管理过程。2、社会治理主体、方式及与社会秩序的关系从社会治理的含义看，公民社会组织无疑是社会治理的主体。公民社会组织具有非官方性，它们不代表政府或国家的立场；它们拥有自己的组织机构和管理机制，有独立的经济来源；参加公民社会组织的成员都是自愿的，而不是强迫的。中国官方当前把公民社会组织分为两大类：一是社会团体，二是民办非企业单位。其中，社会团体又进一步分为四类：第一类是学术性团体，指从事自然科学和人文社会科学研究的民间团体；第二类是行业性团体，主要是企业的同业组织；第三类是专业性团体，指专业人员按专业组成的民间组织；第四类是联合性团体，主要是各界群众组成的联合性社团。20民办非企业单位是由民间筹办的各种事业单位，涉及科技、教育、卫生、文化以及老年、儿童福利等领域。笔者以为，社会治理的主体除了公民社会组织外，政府或者政府的相关职能部门也应当是中国社会治理主体的组成部分。但随着公民社会组织的日益发展和完善，公民社会组织在社会治理中的主导地位必须得到确立。社会治理应采用何种方式？当前的研究较为有限。笔者认为，从西方现代社会治理的实践看，采用边沁提出的“全景敞视主义”建立日常监控的治理模式，无疑是一个最佳的选择。法国20世纪著名思想家米歇尔福柯在其名著规训与惩罚中对边沁的“全景敞视主义”作了全面的介绍和深入的分析。这种全景敞视的治理模式要求社会相关部门如学校、医院、军队、工厂、监狱等建立起对社会分层的、持续的、切实的监督，同时要求强化“检查”。在规训 根据规训与惩罚一书的中译者刘北成、杨远婴在该书的译者后记中的解释，“规训”是“规范化训练”之意。参见米歇尔福柯.规训与惩罚M.刘北成，杨远婴译.北京：生活读书新知三联书店， .375376.的各种机制中，检查被高度仪式化，因为“检查把层级监视的技术与规范化裁决的技术结合起来。它是一种追求规范化的目光，一种能够导致定性、分类和惩罚的监视。”21这种检查必须是常规的、规范的，检查必须“把个体引入文件领域”，“检查留下了一大批按人头、按时间汇集的详细档案。检查不但使人置于监视领域，也使人置于书写的网络中。它使人们陷入一大批文件中。这些文件俘获了人们，限定了人们。”22按照福柯的观点，现代社会是一个“全景敞视监狱”，生活在社会中的每一个人的日常个性都要进入“描述领域”，她们从出生到死亡都“被注视、被观察、被详细描述、被一种不间断的书写逐日地跟踪。”这种把现实生活变成文字的做法是“一种客观化和征服”。福柯认为，“一般而言，能够说纪律是确保对人类复杂群体的治理的技巧。”“不论是在一个工厂里还是在一个国家里，不论是在一支军队中还是在一个学校中，人群达到了一种纪律的起点时，人际关系就变得令人满意了。”23换言之，人们都能遵守纪律，社会秩序就井然了。因此，社会秩序的建立和维护需要国家控制，可是，社会治理也是维护社会秩序的重要手段，治理化的社会才能保持良好的秩序，社会治安秩序的维护也才有保障。（三）国家控制与社会治理现代社会如何重建社会秩序？实证主义社会学家孔德曾经指出了两条基本途径：一是加强国家在全社会范围内的调节作用，二是在全社会范围内重建人们之间的思想一致。作为实证主义社会学的传人，“涂尔干不反对这类以社会整体层次为着眼点的整合措施，她认为这些措施的确很重要，但她认为对于现代社会来说，要重建社会秩序，光有这样一些整合措施是远远不够的。因为：（1）现代社会中劳动分工的高度发展使不同职业劳动领域中的人在生活经验、心理意识等方面的差异越来越大；全社会的共识虽然能够在一定层面上建立起来，但这一定层面上的共识其内容是非常空泛的，不足以调节各领域的具体社会活动。（2）国家也没有能力来对各有自己特点的职业活动领域进行全面的规范。（3）国家直接介入具体社会生活，容易与公众发生直接冲突，或直接受公众意见支配。”24涂尔干在承认国家和公民道德的建设对新秩序重建的重要作用的同时，极力主张建立一个以职业群体为支点的“合作社会（Corporative Sociaety）”，认为重建社会新秩序的关键性工作必须经过在国家和个人之间的特殊层次职业群体和职业伦理的层次上来进行。25笔者认为，涂尔干在这里已经把国家控制和社会治理的关系阐述得一清二楚。现代社会重建社会新秩序需要国家控制，但仅有国家控制是不行的，在许多领域，国家没有能力控制或者不宜进行直接的控制，这就必须经过公民社会组织（涂尔干认为是职业群体）对社会进行治理。国家控制和社会治理都是维护社会秩序必不可少的重要手段，两者在不同的方面以不同的方式发挥着相同或相近的作用。国家控制是国家权力的显性体现，是一种宏观权力系统，国家直接以法律、道德或宗教等一整套规则对社会进行调控；而社会治理则是国家权力的隐性体现，是一种微观权力系统，是公民社会组织单独或与政府一起经过纪律、规训和检查对社会进行规范化管理的过程。国家控制主要是国家以警察、法院、监狱等暴力机器为后盾对社会进行管理的过程，其基础是控制；而社会治理则主要是公民社会组织经过“各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”进行管理的过程，其基础不是控制，而是协调。国家控制是国家公共部门的职责；而社会治理既涉及公共机构，也包括私人部门。国家控制是一整套正式的制度，如法律制度、道德规则；而社会治理并不是一种正式的制度，而是持续的互动，是公民社会组织及其成员间的不间断的互动。（四）社会治安秩序构建的模式选择社会治安秩序是社会秩序的基础。笔者认为，社会治安秩序构建的最佳模式是兼采国家控制与社会治理手段，使二者互相协调，以发挥最佳效果。社会治安秩序的构建自然离不开法律、道德等控制手段，但也离不开社会治理手段。因为“法治”与“德治”只能从宏观的方面对社会治安秩序进行控制，而在影响社会治安秩序的各个微观的角落里，在“法治”与“德治”难以到达的地方，社会治理必将发挥重要的作用。长期以来，中国高度重视国家控制在构建社会治安秩序方面的作用。国家制定一系列法律，意图实现“法治”；同时倡导社会主义新道德，从而实现“德治”。在社会治安秩序的维护方面，提出了社会治安综合治理。但从实际效果看，国家似很难达到其控制目标。因为中国正在从乡土社会向现代社会转型，法治的实现之路漫漫；在体制转轨的过程中，适应社会主义市场经济的新风尚之建立也尚待时日。即便已经实现了“法治”和“德治”，社会治安秩序的维护也并非一帆风顺。实际上，在现代社会，国家的力量并不是强大无边的。“法治”与“德治”在社会治安秩序的维护功能上也有其局限性。这就需要经过发挥公民社会组织的作用，经过社会治理的手段，达致良好社会治安秩序的建成。三、控制与治理：构建社会治安防控体系的新视角（一）社会治安防控体系的基本含义有学者指出：社会治安防控体系是指公安机关在党委、政府统一领导下，依据系统论，运用社会控制理论和系统工程方法，整合内部警力与社会资源，以社区警务为基础，以全时空巡逻防控为基本勤务方式，以刑侦防控为首要环节，形成统一指挥、反应灵敏、信息共享、协调有序，集打击、防范、管理、控制、服务等多种功能于一体，能对社会治安实施综合控制的警务工作系统。它是新时期公安机关应对复杂治安局势的新战略。概括地讲，社会治安防控体系是各种防控要素相互藕合而构成的打、防、管、控一体化的警务工作系统。26在社会治安防控体系中，打击、防范、管理、控制之间是辩证统一的关系，要以系统的理念来认识四者的关系。打击的目的是为了更好地防范和管理，而有效的防范和管理能更好地提高打击的效率；打击、防范、管理的最终目的是为了达到对社会治安的有效控制。只有对社会治安进行有效控制，才能保证社会有序运行。因此，对社会秩序、治安秩序的控制有赖社会治安防控体系之构建。笔者认为，社会治安防控体系的“防”应是一种积极意义上的预防，而不是防范。积极意义上的“防”即预防应当包括国家和社会对引发违法犯罪事件原因的自省在内，而防范是有假想敌的。作为国家和社会，在构建社会治安防范体系时，必须先对引发治安失序的原因进行反省，然后从自身出发，尽量减少这方面的诱因，最后才是对潜在的威胁进行防范和控制。（二）社会治安防控体系与社会治安综合治理的关系在论及社会治安防控体系时，必须谈谈社会治安综合治理，考察一番二者之间的关系。社会治安综合治理是指在各级党委和政府的统一领导下，组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等各种手段，经过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，解决社会治安问题，实现从根本上预防和打击违法犯罪，维护治安秩序，保障社会稳定的社会系统工程。27自1981年中共中央第一次提出“社会治安综合治理”以来，至今已过去24年。在此期间，社会治安秩序得到了一定的好转，但由于社会治安综合治理从理论研究、制度设计、政策导向到立法、执法实践都存在一些较明显的缺憾或误区，其应有的积极作用远远没有发挥出来。影响社会治安综合治理积极作用发挥的因素主要有：第一，定位不准，导向失误，没有抓住治安问题的根本“症结”。社会治安综合治理的根本和基础是治安防范，但在实践中却是轻防范重打击，“严打”成了常抓不懈的工作，而防范却无人问津。第二，虽然有“看好自己的门儿、管好自己的人儿、干好自己的事儿”的原则性要求，但也正是这种过于原则的政策性要求没有具体、明确、系统、科学和权威的法律规范，再加上部门利益、地方利益的条块分割等因素，造成各部门责、权、利不清。第三，缺乏监督、制约机制。不出问题，大家都没有责任，不能预见和防止治安隐患的出现；出现隐患，无法及时发现、有效控制和避免；出了问题，酿成恶果时，追究责任机制的运作又是羁绊重重，犹如过五关斩六将。28正是在这种情况下，社会治安防控体系被提上了议事日程。社会治安防控体系同样强调打、防、管、控一体化，但笔者以为，如果社会治安防控体系依然重打轻防，则与社会治安综合治理并无两样。因此，社会治安防控体系强调的是防和控，而不是打击。正如有学者指出的，“中国的社会治安综合治理是构筑在人民当家作主基础上的全社会共同遵循的解决社会治安问题的根本工作方针，是处于高层面的政治战略思想，己经较为成熟，并已步入了法制化轨道。而社会治安防控体系是面对新时期的社会治安形势，在总结以往(主要是打破计划经济体制后)社会治安工作的经验教训的基础上，利用现代科学发展成果设计的解决社会治安问题的防范战略与警务模式，具有鲜明的防范导向性与可操作性，但它在理论和实践上都还需要进行大量深入的研究与探索。因此能够说，社会治安防控体系是在实施社会治安综合治理战略过程中产生并为之服务，促进社会治安综合治理科学、高效开展的实施机制和运作形式。”29因此，社会治安防控体系与社会治安综合治理的最重要的区别就在于它重视治安预防工作。实际上，只有做好了预防工作，才能确保良好的社会治安秩序。构建社会治安防控体系的目的不是为了打击，而是构建高效的预防体系，从而维护良好的社会治安秩序。而要构建高效的预防体系，就必须有有效的国家控制，同时实现社会治理化。当然，经过社会治理来构建社会治安防控体系与社会治安综合治理应注意的是，社会治安综合治理之“治理”并不是笔者在本文中所说之治理，或者说其内涵与本文所说之治理不完全相同。是不完全一样的。其实，社会治安综合治理之“治理”并不是真正意义上的社会治理，因为社会治理是一个对社会的“规范化”的管理过程，经过常规的检查、规范的管理，对社会及个体进行持续的、日常的监控。而社会治安综合治理并非如此。（三）控制、治理与社会治安防控体系的构建社会治安防控体系应当如何构建？公安学界和实际部门对此进行了一定的探讨，但这些探讨选择的视角偏窄。现有的研究多将社会治安防控体系视为公安机关的一种警务工作系统，虽也有研究者谈到要开展群防群治，有些地区还开展了治安防控实践，如湖北省荆州市东城派出所创造了民警专防、辅警协防、邻里联防、群众自防、科学技防的“五防工作法”。但所有这些研究和实践都是以公安为中心，将社会治安防范工作视为公安一家之责，只从公安的视角讨论社会治安防控体系的构建。笔者认为，社会治安防控体系的构建决不应是公安一家之责，也不应只是警务工作系统。社会治安防控体系仅靠公安一家是无法建立起来的，社会治安是社会之治安，公安机关是维护社会治安秩序的主力军，但社会治安必须依靠全社会的力量，在有效的国家控制的前提下，充分发挥公民社会组织的作用，对社会实施有效的治理，方能拥有良好之治安秩序。从国家控制的视角看，中国的国家控制手段主要是法律和道德。在社会治安防控体系构建过程中，中国应确立“法治”与“德治”并重的国家控制模式。法律与道德在不同的场合发挥各自不同的作用，法律主要侧重于外在控制，道德侧重于内在控制，两者应协调发展，密切配合，做到外在控制与内在控制的统一，才能有效维护社会秩序。当前中国应进一步完善立法，建立完备和科学的社会主义法律体系；加大执法力度，加强执法监督；树立法治观念，明确法律是对权力的制约，是公民、政府及其工作人员和其它组织的行为规范。同时加强道德控制在制度层面上的建设，制定系统、配套的道德行为准则，使道德原则具体化，增强道德规范的可操作性；建立完善的道德惩戒和监督制度，加强道德监督，建立公民不良行为记录。30 从社会治理的视角看，要构建能高效运行的社会治安防控体系，必须构建治理化的社会。而要实现社会的治理化，首先必须确立公民社会组织在社会治理中的主导地位。作为社会治理重要主体的公民社会组织不但包括社会团体、民办非企业单位，还包括过去已经定义的人民团体和居民组织但不包括那些组织形态较为松散的非正式组织。中国的公民社会组织已具备一定的规模，能够说已经覆盖社会的方方面面。中国的公民社会组织在改革开放后的较短时间内出现高速增长。1980年代初期只有十几个全国性的官办群众团体(妇联、工会、文联等)，到1990年代初，全国性社团巳发展到1800多个各地区各类杜团已发展到20多万个，各类民办非企业单位组织70多万个。31长期以来，中国的公民社会组织笼罩在“官办”的色彩之中，它们或者就是政府举办的，即使不是政府举办的，也要挂靠在某一政府职能部门之下，其自主性极低。公民社会组织要在社会治理中发挥主力军作用，就必须有独立的法律地位，必须与政府及其职能部门“脱钩”。由于人们参加公民社会组织都是自愿的，并非政府权力的“强迫”。这样，公民社会组织就能够经过一系列组织成员认可的或被组织成员认为符合其利益的严密的规范，对组织的参加者实施规范化管理，使组织成员从出生到死亡都“被注视、被观察、被详细描述、被一种不间断的书写逐日地跟踪”，同时将生活在社会中的组织成员均纳入“描述领域”。这样就能为治安防范工作奠定坚实的基础。如果每一个公民社会组织均能对其组织成员实施“全景敞视”的日常监控，则社会的治理化目标必然在一定程度上得到实现，社会治安防控工作也必然取得良好的效果。当然，社会治理并非仅靠公民社会组织就能完成的，还需其它治理主体如商业银行、医院、学校、电信等的共同努力。中国的商业银行是吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。商业银行在对公民个人开展存款业务（开户）时，一般要求公民提供个人的一些信息（提交居民身份证）；公民申请贷款时会被要求提供更多一点的信息，但这些信息一般很有限。即便是这些有限的信息，在中国各商业银行间当前也尚未实现共享。另外，中国法律未限制公民个人拥有现金的数量，没有要求公民把钱存入银行的强制性规定，银行卡业务的发展还有很多的障碍。这一切均阻碍了商业银行在社会治理中作用的发挥。中国的医院、学校、电信等部门都存在类似的问题。因此，国家在“法治”化进程中，应当充分重视这些社会组织在社会治理中的作用，要经过一系列法律规定，要求商业银行等社会组织在为社会公众提供服务的过程中，充分地收集公民的个人信息，公安机关则应与这些社会组织的信息系统实现“联网”。如此，公安机关才可能全面掌控社会公众的情况，社会治安的防控才有基础。参考文献：138宫志刚.社会转型与秩序重建M.北京：中国人民公安大学出版社， 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