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建立专业化信息化立体化税源管理体系探析

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2020年4月19日
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建立专业化、信息化、立体化税源管理体系探析
雷娟 贾志刚

税源管理是税收征管的基础和核心，积极探索税源管理新体系是贯彻国家税务总局大力实施科学化、精细化、专业化管理要求的关键所在。 以来，国家税务总局提出要大力推进信息管税，对优化税源管理体系提出了明确的要求。为此，惠农区国税局从税收征管现状出发，探索建立以税收管理员制度为基础、以信息采集和利用为抓手、以“四位一体”互动机制为保障的专业化、信息化、立体化的税源管理体系，积极探索适合基层税务机关的三级税源管理模式。
一、基层税源管理现状和矛盾
近年来，经济社会发展日新月异，税收管理对象日趋复杂，传统的税源管理方式正在经历着机制与现实的强烈碰撞，新的问题层出不穷，新的矛盾日益突出，基层税源管理工作普遍面临着一系列的困难和矛盾，主要表现在：
（一）税源主体多元化与管理手段单一的矛盾
改革开放以来，伴随着中国经济的迅猛发展，个体、私营、股份制经济快速成长，多种经济类型并存的税源格局已经形成，税源发展呈现出多样化和复杂化的特点。以惠农区为例， 税源规模扩大到5200户，非公有制经济对税收收入的贡献率达90％，税源管户涉及17个经济类型，65 个国民经济行业。相比较而言，税源管理方式和手段单一，滞后于管理对象的发展水平，面对复杂多变的经营业务与组织形式，税务机关力不从心，不能适应形势变化的需要。
（二）税源管理质量要求提升与管理员素质相对偏低的矛盾
，国家税务总局在科学化、精细化管理的基础上，提出了专业化的管理要求，标志着税收管理的要求在向质的方向不断提升，对税收管理员素质的要求也逐步甚至要先期提高。就惠农局而言， 全局共有干部95人，平均年龄已达41岁，第一学历为本科以上的也仅11人，直接从事一线税源管理的只有32人，人均管户达到160户，而懂会计、会查账、计算机操作熟练的人屈指可数，管理员综合素质偏低已成为制约税收征管质量创新发展的主要因素之一。
（三）税源管理风险加大与税源监控不力的矛盾
由于管理机制缺陷，当前的税源管理任务呈倒金字塔形式层层下达，税收管理员疲于应付，综合事务、日常管理和临时性工作占据了大部分的时间和精力，导致职能缺位，顾此失彼，纳税评估流于形式。申报不实、数据信息不准、现金交易等潜在风险越来越大，税源监控却缺乏有效手段与切入点，因此改进管理方法，加大税源监控迫在眉睫。
（四）税源信息庞大与信息应用水平较低的矛盾
信息不对称是不能实现应收尽收的主要根源，也是税收征管面临的主要矛盾，信息管税是破解这一难题的有效措施和重大变革。但面对相对独立的税收管理系统及海量信息，信息如何采集、传递、分析，内外信息如何结合，信息与技术如何融合，信息如何管税，基层税务机关还处在相对低的水平上，与信息化的税源管理体系要求相差甚远。
（五）税源管理各环节脱节与精细化管理要求的矛盾
5月，国家税务总局明确提出建立“四位一体”良性互动机制，各地基层税务机关结合实际，积极探索，取得了一定的成绩。但在实际工作中，由于税收管理环节相对独立，系统软件不能实现有效链接，部门之间各自为战，征管查之间互动责任不明、职责不清、合力不足、衔接不畅的问题依然存在。接管理的不会分析，搞分析的不懂管理，致使纳税评估盲无方向、质量较低的问题普遍存在。
二、专业化、信息化、立体化税源管理体系探析
深化税收管理员制度是强化税源管理的组织载体，专业化管理是加强税源管理的基本方法信息管税是破解征纳双方信息不对称、全面提高征管水平的必由之路；“四位一体”互动机制是将税源管理主要环节紧密联系起来，形成管理合力的保障。因此，基层税务机关构建新的税源管理体系必须紧紧围绕这三个方面扎实有效推进。
（一）以深化税收管理员制度为基础，推进税源管理专业化
1.坚持属地管理与专业化管理相结合的原则，建立三级税源管理模式。属地管理与专业化管理相结合是税收管理员工作的首要原则，属地管理强调管理的责任，专业化管理强调管理的专一性和针对性，二者的结合是科学管理的基本要求。因此，在属地管理基础上，全面推行专业化管理，科学划分税源管理对象和管理人员，建立管理水平由低向高、管理力度由浅至深、管理方式由粗向细的分片管理、分类管理、专业化管理相结合的“三个层级”税源管理模式是打造新形势下税源管理体系的关键所在。
一是建立分片管理制，明晰管理责任。应按照科学合理、便于管理、责任清楚的原则，在属地管理的基础上，依据行政区域范围或者管辖区域内的主要标志合理划分税源管理责任区，实行按片管理。片管员的职责以日常管理和综合性管理为主，主要承担宣传辅导、催报催缴、档案管理，户籍管理、发票管理、定额管理、信息采集、调查核实、欠税管理、任务执行等职责。分片管理目标是准确把握纳税人的基本情况，最大限度地减少漏管户，做到片清、户清、责任清。
二是建立分类管理制，合理划分税源。在分片管理的基础上，按照层级管理的要求，能够按照规模、行业、经济性质、特殊事项等多种角度对纳税人进行分类，科学配置征管力量，实施不同的管理策略，解决管户繁杂、精力分散、管理质量不高的问题。分类管理员不但要承担分片管理的大部分职责，同时主要承担纳税评估工作。分类管理目标是经过掌握和分析税源信息，有效开展纳税评估工作，促使税源依法形成税收，提高纳税人的税法遵从度。从基层税务机关管理角度出发，人力资源受限制，税源分布在不同的行业、不同的税务分局，采用任何单一标志进行税源分类都是利弊参半。因此，基层税务机关的税源必须根据各自的税源分布与结构状况，采用按照纳税人管理类别、规模兼顾行业的分类方式，即在分片管理的基础上，将一般纳税人单独分类管理，在一般纳税人分类的基础上又将重点税源划分出来重点管理，在行业分类上，选择某一行业相对集中的税务分局先行探索行业管理办法，成熟后推广至全局整个行业。经过分类，能够将纳税人分为三个组：小规模纳税人和个体工商户组（含零散税源和集贸市场）、其它一般纳税人组（含非增值税纳税人）和重点税源组三类。在实际运行中，以“管细大户、管好中户、管住小户”为目标，主要以重点税源为突破口，确立以重点税源推及一般税源、以单一行业延至复杂行业、以高风险企业触及低风险行业综合管理办法，循序渐进，梯次推进。这种分类办法切合工作流程，层级分明，简单易行，重点突出，解决了征管范围交叉重叠、行业共性问题难于探讨的弊端。基层税务机关能够因地制宜，根据各自的征管现状，对各种分类方法及管理模式统筹运用，做到既充分发挥管事专业化、集约化的优势，又重视发挥管户综合分析、直接监控的作用，从而实现管理效益的最大化。
三是建立专业化管理运行机制，提升管理层次。专业化管理是基层税源管理层级的核心和最高层，本质是强调管理的精细化，专门针对特定税源和特定职责开展工作，采取不同管理措施，不断深化不同管理对象，有利于开发人力资源，调动管理创新。专业化税源管理对“管事”和管理人才提出了更高的要求，建立和培养税源管理专业化人才队伍是专业化税源管理的基础，为保证专业化管理工作的正常开展，建议打破地域和人员部门限制，在地市局层级建立“重点税源管理专业人才库”。“人才库”由市局机关及各县（区）局业务骨干、业务负责人组成。在实施专业化税源管理过程中，按管理层级抽调“人才库”人员与税务师事务所、会计师事务所相关人员以及大型企业会计人员共同组成专业化管理组。主要职责是：对分片和分类管理中遇到的无法解决的重点、难点、疑点问题进行集体讨论，分析问题成因，确定解决方案，负责税收信息分析、税收风险识别，提出管理建议和风险应对措施；直接承担或间接参与纳税评估工作；根据行业纳税评估成果和分类管理资料，解剖和掌握不同行业的特点，分析、制定行业管理战略并将方案交由分类管理员实施。在专业化管理团队中，税务人员从税收管理中来，又回到税收管理；大型企业会计从具有不同行业代表性的纳税人中产生，又回归行业税收分析管理；税务及会计事务所人员站在社会中介机构公平、公正的立场参与税源分析管理。在规范管理的前提下，专业化管理团队一定程度上扩大了税收管理的力量和能量，拓宽了管理的视野和角度，形成了团队管理合力，凝聚集体智慧，提高了税收管理的精准度，化解和降低了税收管理风险，提升了税收风险的应对力。
2.坚持优化人力资源与激励机制相结合的原则，建立与税源管理层级配套的征管资源配置机制。税源管理模式确定后，管理者的能力和素质决定了管理的效果。面对力量薄弱、素质偏低的税收管理人员，建立与税源管理相适应的人力优化配置是专业化管理的关键。为此，基层税务机关应根据不同层级的税收管理岗位，结合干部队伍的整体状况和个人特点，激活用人机制，对现有的税收管理人员进行重新组合，根据工作难易程度和税收管理员的能力差异分配任务，明晰管理责任，实现人力资源最优配置。与此同时，为挖掘干部的潜能，税务机关应根据管理员承担的工作数量和质量，建立分类能级管理激励制度和机制，做到人尽其才、才尽其用，激发干部工作的积极性和创造力。
（二）以信息采集和利用为抓手，推进税源管理信息化
落实信息管税，必须以树立税收风险理念为先导，切实抓好信息采集与整理、信息加工与分析、信息传递与处理等核心工作，以满足各个税收管理环节、各个部门工作需要。
1.树立税收风险管理理念，加强风险管理的导向作用税收风险存在于税收管理的整个过程和各个环节，税收风险的存在不但会造成国家税收的流失，同时意味着征纳双方的风险不断加大。因此，树立税收风险管理理念是信息管税的先导，落实信息管税，必须把树立税收风险管理理念作为重要的基础性工作抓紧、抓好，使这一理念深入人心。特别是基层税务机关和人员在税源管理中必须树立风险管理的观念，善于发现税收管理工作中所潜伏的税收风险点和风险源，把风险管理理念转化为责任意识，从思想上高度重视，把税收基础工作做扎实，增强抵御税收管理风险的意识和能力，从而化解和降低税收风险。
2.把好涉税信息的采集关，加强信息利用的目的性。推进信息管税，必须把信息采集放在首位。以税收征管系统数据为核心，延伸信息采集的触角，拓宽信息采集的广度，明确信息采集的标准，建立信息采集应用机制，实现信息管税工作的科学化、制度化、标准化和规范化。基层税务机关应根据实际工作需要，将涉税信息指标体系归并为内部信息、外部信息、企业备案上报三大类，其中：内部信息是指经过CTAIS、金税工程系统、税控装置等各类税收业务软件采集税收分析指标及风险指标数据；企业备案上报信息是指税务机关要求纳税人上报的没有纳入各类税收管理信息系统或虽纳入但信息无法统计的与纳税人生产经营息息相关的各类信息，如：企业基本信息、纳税人生产能力、生产工艺流程等静态数据，主要原材料投入产出比、一定时期的产销量、价格及购进、库存等动态数据外部信息是指来源于税务机关及纳税人之外的第三方的资料，如：政府机关国民经济发展数据、重点建设项目数据；工商、地税、银行、电力、烟草专卖、医保中心以及其它社会渠道采集的信息。上述数据的采集必须从涉税分析指标数据需要及税收风险应用数据入手，予以具体化、指标化，详细规定信息来源、采集部门、采集时间、分析要点及风险提示，借助“四位一体互动机制平台”，明确接收发布部门、共享应用及落实反馈等流程，建立完整的税收信息应用机制。
3．把好涉税信息的分析关，加强税收风险识别。数据分析是信息管理的关键。深化信息分析必须运用科学的分析方法，从大量数据中找出规律和共性，识别差异，从而实现信息的增值增效价值。基层税务机关的信息分析利用，应当按照从粗至细、从面到点的原则从五个结合入手：一是宏观经济分析和微观分析结合，经过宏观税负和税收弹性分析，筛选出税收贡献率低、税收增长速度滞后于经济发展速度的行业作为管理重点；二是行业分析和纳税人个体分析结合，经过行业税负分析将税负低于行业平均水平的企业列入重点排查对象加强预警和管理，实现分析的横向对比；三是当期数据和历史信息相结合，经过纳税人当期涉税指标与历史指标的分析，突出关注下降指标和数据疑点，实现信息分析的纵向比对；四是多种分析方法相结合，数据分析中应该综合运用对比分析法、比较分析法、因素分析法、投入产出分析法等各类统计分析方法，经过多角度的分析，对纳税人纳税申报的真实性和准确性做出定性和定量的判断；五是人工分析和技术分析相结合。进行数据分析时要充分利用现有的各类税收管理信息系统，增加分析应用的科技含量，实现人工和技术的融合。
4.把好涉税信息的利用关，加强税源监控。强化信息利用是信息管税的落脚点，对前期归集的信息，经过信息共享平台得到充分应用，做到日常管理用数据说话，加强各部门间的交流和沟通，形成完整的税收管理体系。经过对涉税信息的分析，按户归集风险预警指标，确保一次性下户核查，实现日常征管与纳税人信息的无缝对接。税收管理员要及时从信息共享平台提取数据，建立、充实和完善电子手册，针对出现的问题及时采取针对性措施。对低风险信息纳入正常管理，主要是指对纳税人做好税收政策的宣传和辅导及有针对性的约谈，让纳税人就信息分析中发现的疑点问题做出说明解释；中级风险信息采用实地核查或评估，对风险分析发现的较大疑点问题进行现场核实；对高风险信息将由专业化管理队伍进行全面评估，对纳税人生产经营和财务核算进行深入检查，发现有逃税嫌疑和其它违法行为的，移交稽查局查处。基层税务机关要根据纳税人风险级别的高低，有针对性地进行管理，避免对所有纳税人采用均衡的管理办法，减少对纳税人的影响，提高管理的针对性和管理资源应用的有效性。
（三）以“四位一体”互动机制为保障，推进税源管理立体化
“四位一体”互动机制为立体化税源管理搭建了严密协作的组织平台和信息共享平台，基层税务机关必须充分利用这一平台，实现上下级税务机关之间税收管理的纵向联动、同级税务机关的横向互动，充分发挥部门优势和整体效能，在内部相关职能部门之间构建信息共享、良性互动、有机统一的工作运行机制，形成立体化的税源管理格局。
基层税务机关应建立以涉税业务流程为基础，以涉税数据信息为纽带，以“整合”、“联动”为重点的“四位一体”互动机制，结合工作实际，细化和强化部门的工作职责和分工，确定互动机制工作流程和考评制度，协调部门之间、上下级之间和税源管理主要环节之间的工作，经过不断的优化和完善，最终建立起税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查四个环节的长效运行机制。（作者单位：石嘴山市惠农区国税局）