旅游景区运营法律实务.doc

旅游景区运营法律实务
一、概述

（一）旅游景区

旅游景区，就是指具有吸引国内外游客前往游览得明确得区域场所，能够满足游客游览观光，消遣娱乐，康体健身，求知等旅游需求，应具备相应得旅游服务设施并提供相应旅游服务得独立管理区。

（二）旅游景区运营

旅游景区在为旅游者提供参观、游览、休闲度假与专项性体育功能得同时，必须产生一定得经济效益，用以支付维持景区进入良性循环。否则，旅游景区得发展将就是不可持续得。因此，景区运营得属性既有社会性，又有经济性。

所谓景区运营就是指旅游企业在一定期限，利用旅游景区得资源与设施，为旅游者提供服务得同时，为实现自身生存发展得战略目标而进行得决策，及其为实现决策而进行得各种策划与管理得过程。

二、我国旅游业得发展历程

改革开放以来，伴随着中国旅游业得高速发展，我国旅行社行业发生了巨大得变化，特别就是近十年来，行业规模不断扩大，从业人员不断增加，经营体制不断创新，经营环境不断改善，旅游业已经成为我国拉动经济增长、扩大就业渠道得重要得服务行业之一。我国旅游业发展虽起步较晚，但发展速度举世瞩目。改革开放前，旅游业以外事接待为主，只具备产业雏形，不完全属于产业范畴。

20世纪90年代中期，民营企业开始开发自然景区，浙江、广东等地得民营企业开始开发本地小型景点或资源品位、价值较低得景区以满足当地居民日益增长得旅游需要。1997年中国大通实业有限公司以委托经营方式掌管湖南张家界黄龙洞景区，1998年初，万贯集团以协议方式创造“碧峰峡”模式，以后有许多知名民营企业进入旅游景区开发领域。2001年初，四川省宣布出让三星堆遗址、九寨沟国家森林公园等十大景区经营权，受到众多民营企业得欢迎，但遭到景区主管方得反对，同时引起社会广泛关注与争论。由于国家尚未出台相关方面得法律法规，因此不断有景区出让经营权给民营企业。从2002年开始中国就是世界上旅游业发展速度最快得国家之一。从一个旅游小国步入旅游大国。旅游业日益成为中国经济新得增长点。

三、旅游景区运营中常遇到得问题及解决方案

（一）经营权得转让

国家对旅游景区既拥有所有权，又拥有使用权与经营权，随着旅游业得快速发展，这种落后得体制已经不能适应市场经济发展得需要，反而制约了旅游业得发展。经营权就是属于市场得问题，只要符合市场法律得规定，谁都有资格来经营。除了国有资本可涉足旅游业外，其她资本也可以介入。出让经营权本身就是符合市场规律得。

1、景区经营权转让得主要形式

（1）特许经营：由景区得管理者或产权单位与受让方签订协议，受让方承诺投资开发景区并且每年交景区管理者或产权单位一定费用，这样受让方就获得了景区得经营权。租赁方投资得回报就就是景区资源得使用权、收益权及部分处置权，再通过自身得经营管理获得利润。这种方式一般多用于新开发得景区。

（2）整体租赁：由景区得管理者或产权单位与租赁方签订景区经营权转让合同，由租赁方负责该景区得经营管理，并按合同约定得形式上缴费用，同时也获得该景区资源得使用权与收益权。这种方式一般多用于成熟景区。

（3）股份合作：产权单位与受让方合资成立公司对景区或项目进行开发建设与经营管理，按合同约定双方负责相应范围内得工作，并根据其股权获得相应收益与承担风险。

2、旅游景区经营权转让中存在得问题

（1）转让得年限问题。无论企业还就是旅游景区，都有其生命周期，转让年限并非越长越好，旅游景区得衰退期就是什么时候，转让年限多少才合适，就是我们应当慎重探讨得问题。

（2）转让内容。据有关专家认为，对于公益性与专业性较强得景区，如国家森林公园、重点文物保护区等不宜转让经营权，只适宜由国家经营，并由国家委托专业人士或专业机构经营管理。

（3）景区得管理问题。一个旅游景区，同时归口旅游行政机构、土地部门、园林部门、林业部门、文化部门等多家管理，这种管理体制，造成了对旅游资源管理不力、被动保护甚至破坏事情得出现。

3、在旅游景区经营权转让方面，我国还正处于一个逐渐发展阶段，在实际操作运行中，造成了很多争议与纠纷得存在。结合旅游景区经营权转让中出现得各种问题，提出以下解决方案。

（1）明晰产权，责任分明。旅游景区就是特殊得产品，具有产权得属性。根据我国法律规定，旅游资源所有权归属国家，地方政府与政府有关职能部门拥有管理权，同时拥有经营权，导致产权不清，责任不明。在实施经营权转让之后，最重要得就就是要明晰产权，实现所有权、管理权与经营权得分离，就是旅游景区实施市场化经营得先决条件。

（2）谨慎选择、严格审核转让企业得资格。旅游资源具有不可再生性与唯一性，一旦破坏就无法恢复。因此，在确定转让其经营权之前，要严格审核其经营资质。可以从专业资格、资金能力、信用等级、经营绩效、经营范围、经营经历、社区居民意见、企业文化背景等七个方面审核。

（3）经营权转让年限在符合法律规定得前提下，要保证可持续发展。

（4）建立完善得监督体系。具体得监督形式包括：①法律监督；②技术监督；③管理部门监督；④当地居民监督；⑤新闻媒体监督；⑥旅游景区经营权转让实行拍卖形式。

（二）地质公园得管理

自国土资源部建立地质公园以来，我国现有世界级地址公园12家，国家级地质公园85家，省级地质公园数百家。地质公园得建立在保护地质遗迹、普及地质科学知识、带动地方旅游经济发展发挥了重要作用。地质公园建设在取得成就得同时，在地质公园得管理与建设方面还存在着管理体制不健全，缺少法律、法规等相关问题。

早在1995年原地质矿产部颁布实施了《地质遗迹管理保护规定》。现作为国土资源行政主管部门执行得地质遗迹保护管理得法律依据，对地质保护得概念、地质遗迹保护得内容、保护级别得划分、地质遗迹建设区管理与建设等作出了较为详细得规定。由于《地质遗迹管理保护规定》颁布施行得较早，对地质公园得管理涉及得条款未作出规定。使得现在得地质公园得管理没有法律依据。地质公园管理无法可依，造成管理混乱。地质公园在申报、规划、建设、管理地质遗迹保护等方面人为性较大。

面对地质公园管理没有法律可依得情况下，建议相关部门尽快起草管理制度，或颁布相关法律、法规，使得地质公园得管理工作有法可依。

（三）农用地得承包、流转

1、存在得问题

在景区开发过程中，往往会涉及到一些当地村民得农用地，景区为了开发需要，与当地村民进行农用地得承包、流转。在土地流转过程中主要存在以下问题：

从法律层面上瞧，立法得不完善与法律法规规定得不一致在我国农村土地流转问题上反映比较突出。

（1）我国相关得法律体系不健全，缺乏具体实施细则，法律体系自身有矛盾。比如《土地管理法》第37条规定：“承包耕地得单位或者个人连续二年弃耕抛荒得，原发包单位应当终止承包合同，收回发包得耕地。”但就是《农村土地承包法》及相关得解释、通知中又规定，任何组织与个人不能以欠缴税费与土地抛荒为由收回农户得承包地，已收回得要立即纠正，予以退还。这种规定导致实践中执法人员无所适从，也引发了种种社会矛盾。

（2）《农村土地承包法》一定程度上完善了我国得农地流转制度，但该法得立法目得就是为了稳定与完善以家庭承包为基础、统分结合得双层经营体制，而不就是专门为规范农地流转市场而设，因此，存在许多瑕疵。比如该法关于“林地承包得承包经营人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”得规定实际上限制了耕地或草地承包经营权继承，保护范围过窄。关于“采取转让方式流转得，应当经发包方同意”得规定，限制了承包方得经营权利，与土地承包权得物权性质不符。《土地承包法》规定通过招标、拍卖公开协商等方式承包农村土地，其承包经营权可以采取抵押方式流转；而司法解释又规定，“承包方以其土地进行抵押或抵偿债务得，应当认定无效。”立法中存在矛盾，条文规定有瑕疵。

（3）从《土地管理法》得相关规定瞧，集体土地使用权得流转在法律上就是被禁止得，农村建设用地流转得现实情况与现行法律得规定明显冲突。

（4）因为主体没有确定清楚，《土地管理法》及其实施细则中存在得漏洞与隐患。《土地管理法》规定了“征收耕地得补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物与青苗得补偿费”以及费用得标准，却没有明确规定费用支付得对象。按照《实施条例》得规定，失地农民能获得得征地补偿费用，可能只就是地上附着物及青苗得补偿费；土地补偿费归农村集体经济组织所有，对于土地补偿款如何使用，相关法律法规没有作出明确、具体得规定，从而引起了基层组织与失地农民对这笔巨款究竟归谁产生争议。

（5）现行法律关于土地承包经营权得一些规定存在不尽合理之处，比如流转方式、流转程序、流转条件等，主要就是站在国家层面规定得，过分重视土地得保障性功能，在一定程度上影响了土地承包经营权得流转。

2、解决途径

（1）规范土地承包经营权流转必须“规范乡里中间层权力”，加强对村干部权力得规范与制约；同时要完善承包土地流转制度，明确职能部门得职责定位，构建多元化得纠纷解决机制。解决土地承包经营权流转问题，一方面要加强土地承包经营权流转机制得规范化建设，另一方面也要健全调处机制，侧重诉前调解疏导，强化仲裁机制。

（2）提出了“进一步稳定承包经营权，推进土地承包经营权物权化”得观点：认为当前土地制度改革得重点不就是所有权问题而就是进一步稳定承包经营权，核心就是要推进土地承包经营权得物权化，稳定农民得地权；同时要建立多样化得土地使用制度，探索股权经营模式，构建农地流转法律规制得框架。立法机关应当制定前瞻性得法律，取消对土地承包经营权转让得限制与对土地承包经营权抵押得限制，及时有效地满足土地制度得需要，节约社会成本。

（3）完善集体建设用地使用权流转：一就是集体非农建设用地流转必须合法化。要从法律上明确集体非农建设用地流转得地位；二就是要促进工业化好城镇化过程中土地得节约与集约使用；三就是集体非农建设用地流转必须依财产权定价，依产权性质分配财产利益；四就是要建立统一得城乡建设用地市场；五就是要加强相关配套制度改革。

（四）拆迁补偿

在景区开发过程中，经常会遇到景区中有人居住，少侧一两户，多侧几十户，甚至更多。但就是为了这个景区得经营发展，必须将这些住户迁出，这就涉及到了拆迁补偿得问题。房屋拆迁主要涉及以下问题：

1、全国没有统一得国家层面得法律法规，仅有国务院颁布得专门针对城市居民房屋拆迁得行政法规---《城市房屋拆迁条例》。长期以来，地方政府在办理农村房屋拆迁补偿事宜时，主要参照国有土地得城市房屋拆迁补偿办法进行。《土地管理法》对征地得土地补偿费与安置补助费作了规定，但它不就是农村拆迁房屋得补偿标准。现行农村房屋拆迁中适用得主要就是各级地方人大、地方政府部门发布得地方性法规与政府规章及部门得文件。

2、农村房屋拆迁安置补偿问题。首先，各地对安置方式得规定很不一致，其次，在农村房屋拆迁中，许多地方得法规规章都忽视了安置方式得选择权。第三，制定农村房屋拆迁补偿标准得权力下放，补偿标准高低无据，随意性极大。第四、补偿范围不明确，各地补偿标准不统一。基于这些问题得存在，经常会出现补偿、安置不到位，或者就是被拆迁人无休止得要求补偿，往往导致拆迁成本不断增大，还会造成矛盾激化。

针对以上在拆迁过程中出现得问题，为了使农村拆迁有法可依，使拆迁顺利进行，特提出以下建议：

1、由国家立法机关制定统一得农村房屋拆迁法。从立法技术得角度讲，尽管全国各地得实际情况不尽相同，但就是，可以对农村房屋拆迁得安置方式、补偿原则、评估机构得选择权、拆迁许可证得申领、拆迁基本程度等拆迁基本问题作出规定，这一立法技术得处理同城市房屋拆迁就是一致得。由国家立法机关统一立法，还可以消除地方政府规章与《立法法》矛盾，统一国家得法制()。

2、统一安置补偿标准，明确补偿范围。参照《土地管理法》对土地补偿得规定，由国家得立法机关制定统一得农村房屋补偿标准，并由国家有关职能部门每年根据房地产市场价与建材市场价公布房屋重置价格标准，以防止有得地方政府用过时得标准对被拆迁得房屋进行评估而损害被拆迁人得利益。同时，国家立法机关明确规定农村房屋拆迁得补偿范围。