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政府治理与国有企业绩效评价体系完善

　　　　摘要:我国国有企业的改革与发展是政府、企业及学术界近年研究探讨的热点问题,国有企业绩效评价指标体系在设计思路和指标选取上亟待改进。研究政府治理对国有企业绩效评价的影响,结合EVA及BSC,降低财务指标权重、增加非财务指标权重,提出量化社会绩效指标、增加环境绩效指标以完善国有企业绩效评价体系,重新构建政府治理下的国有企业绩效评价指标体系。
　　关键词:政府治理;国有企业;绩效评价;社会绩效;环境绩效
　　Abstract: In recent years, the reform and development of China′s stateowned enterprises is the hot issue discussed in the government, enterprises and the academy field. The advance and optimization of the performance evaluation system of state-owned enterprises is the core of this issue. The paper works over the impact of governance on the performance evaluation of state-owned enterprises, and puts forwards that we should quantify social performance indicator and add environment performance indicator to optimize the performance evaluation system of state-owned enterprises and reconstruct an improved performance evaluation system in governance combining EVA and BSC.
　　Key words:governance;state-owned enterprises; performance evaluation;social performance;environmental performance
　　在社会主义市场经济条件下,我国政府的管理角色和国有企业的经营绩效是当前社会及学术界关注的热点问题。我国现行国有企业绩效评价体系在设计思路及指标选取上存在一定问题及局限性,因此构建科学的国有企业绩效评价体系应该得到国有资产管理部门和国有企业的重视。国有企业需要强调可持续发展能力,其绩效评价体系不能仅仅注重对传统财务指标的考核,更应该注重对国有企业社会价值创造能力的考察和综合竞争能力的确认和衡量。政府在国有企业治理中的职能范围、责任分担与权利分配如何,国有企业绩效评价体系如何完善,从而进一步促进社会经济与环境持续、健康的发展,本文针对现行国有企业绩效评价指标体系的不足,重新构建政府治理下的国有企业绩效评价指标体系,为国有企业提供绩效评价的新思路。
　　一、 现行国有企业绩效评价体系研究综述
　　我国现行的国有企业绩效评价体系,是1999年由财政部、国家经贸委、人事部和国家计委联合颁布、并于2002年进行了修订的《国有资本金效绩评价体系》,由绩效评价制度、绩效评价指标、绩效评价标准、绩效评价组织四个子系统构成。肖志杰(2004)认为现行国有企业绩效评价体系的设计思路的局限性主要体现在以下几方面:(1)20个定量指标中与销售、利润相关的指标达l4项之多,8项基本指标中有7项与销售及利润相关,在设计思路上存在着较严重的以销售、利润为主的倾向。(2)评价体系的指标构建有缺陷。一是在定量指标中,修正指标只起到补充作用而非修正作用;二是仍重财务指标、轻非财务指标的倾向;三是大部分定性指标难以做出客观评价,易受人为主观因素影响,而非财务指标的评价与企业发展紧密相关。(3)评价体系与评价主体的目标要求不相一致。作为国家所有者及其委托人对国企绩效评价的目的和要求,是追求国有企业利益相关者利益均衡前提条件下的所有者利益最大。我国国有企业的双重目标以及国家所有者的双重职能,在评价指标体系中所占的权重比例与之目标要求差异较大,如综合社会贡献及在岗员工素质指标,仅占总体的%和2%。评价指标所体现的导向性与评价的目的要求不相一致,从而使国有企业的经营目标和国家所有者的双重职能,在该评价体系中未能得到充分有效地体现。
　　现行国有企业绩效评价体系在具体指标的选取上也存在着较大的局限性。在取得评价指标值后,仍较难对评价结果的优劣进行判断。其局限性主要表现为:(1)在财务效益状况和资产营运状况指标中,如资本保值增值率、净资产权益率和应收账款周转率等评价指标,都没有考虑到国有企业中存在的不实不良资产、资产价值低估及人员负担等因素的影响,这会使得不同企业间在这些重要的企业绩效评价指标(在评价指标体系中权重较大)的评价上造成错误的判断。(2)发展能力状况指标难以判断企业是通过自身努力而体现的内在增长还是外延拉动式的增长,或是随物价、商品价格上涨的“搭便车”行为。(3)在定性评议指标中,一些可以量化的指标没有量化和可行为化。如,经营者基本素质只通过定性的评议指标来衡量,不够科学客观。
　　近年有不少学者提出,运用EVA财务指标,结合BSC引入非财务指标,从而更完整地评价国有企业绩效。EVA (Economic Value Added) 是一种从价值增值角度,考虑股东资本成本的影响,评价企业绩效的优秀财务效益指标。指的是企业扣除了全部资本成本之后的资本收益;平衡记分卡(BSC)的核心思想是通过财务、客户、内部流程、学习与成长四个评价维度之间相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹,实现绩效评价——绩效改进以及战略实施——战略修正的目标。整个体系的构建是在公司远景和战略框架统领下完成的,为企业经营战略的实施和事后结果的评估提供了系统化的思路。
　　随着我国国有资产管理体制的变革,政府治理与国有企业的良性发展关系密切,仅仅局限于上述思路显然还不够全面、有效,笔者认为有必要对现行的国有企业绩效评价体系进行调整,使其更具有科学性、全面性和客观有效性,以适应我国社会经济发展和体制改革的要求,并推动国有企业的进一步发展。
　　二、 政府治理与国有企业绩效评价
　　国有企业的所有者或主要所有者是政府,政府有权行使所有者的权利或职能。政府能通过行政决定影响生产要素的使用(科斯,1960)。国有企业正是政府在节约交易费用的前提下,由政府的权威对市场或一般企业配置资源的替代的组织形式(刘银国、吴成凤,2006)。就我国国有企业而言,政府治理边界正确定位的实质在于明晰政府在国有企业治理中的职能范围、责任分担与权利分配及其对国有企业权责利划分产生效应的界限。政府作为国有资产管理的代理人,在向市场经济转轨的进程中必然进行职能与角色的转换,但改革时至今日政企仍然远未分离,亦正因如此,我国国有企业的治理整体上便体现为一种政府主导模式。
　　　　一般而言,政府的目标函数是多元的,包括实现充分就业、推动经济持续增长、控制人口总量、改善生态环境、合理配置资源、实现区域经济协调发展以及保证整体经济社会和谐发展与政治稳定等多重目标,且其各种目标函数之间的关系亦十分复杂。从理论上讲,就国有企业而言,其所有权代表在国家(或政府),其理应以国家(或政府)的目标为出发点,而不当以纯粹的商业利益目标为价值导向。在典型的西方发达市场经济国家中,国有企业只是政府藉以实现宏观调控与促进经济、社会与政治稳定及弥补市场机制缺陷的一种手段与工具,而其本身并非以赢利多少为目标(严若森,2006)。在发展中国家中也有相应例证,巴基斯坦国的生产部下设的专门机构,在评价国有企业绩效时便运用了“公共利润率”这一指标,将企业的社会贡献计算入企业利润中。那么,我国应该如何对现行国有企业绩效评价体系进行完善、构建政府治理下的国有企业绩效评价指标体系呢?
　　三、 国有企业绩效评价体系完善
　　企业的绩效评价是对企业在一定时期内利用其有限的资源从事经营活动所取得的成果进行测评(黎毅,2004),当前我国国有企业绩效评价体系尚有不足之处。国有企业相对于一般企业而言具有“二重性”,即营利性和社会性两大特性。营利性决定了国有企业与其他企业一样要追求经济利润,社会性则决定了国有企业要充分履行社会责任。国有企业的“二重性”意味着其总目标不是利润最大化,而是兼顾社会责任的“经济价值与社会价值最大化”。 因此,国有企业的“二重性”特征决定了其绩效主要从两方面来衡量,从国有企业内部而言,要体现在对其营利能力的衡量;而从国有企业外部而言,则要体现其社会责任的履行情况。综合考虑国有企业在以上两方面的绩效履行,才是真正从国有企业的性质出发,全面衡量国有企业的绩效水平。
　　(一)构建国有企业绩效评价体系的基本思路
　　重构国有企业绩效评价体系的基本思路是:确立EVA指标作为企业经营业绩评价核心指标的地位,结合运用平衡记分卡基本原理,把与企业创造价值相关的一系列主要程序联系起来,从财务、客户、内部流程和学习与成长等四个方面设计综合性的指标体系,建立企业财务业绩指标与社会责任绩效指标之间以及各种绩效指标相互之间的因果关系链条,形成多元化综合性绩效评价体系。
　　(二)完善国有企业绩效评价体系的建议
　　财务指标改进及财务业绩指标调整
　　EVA从调整后的营业利润中扣除了资本成本,并对会计体系中不合理的部分进行必要调整,能准确地评价股东价值的创造,与企业价值最为相关。但其最大的缺陷在于,若企业仅仅采用EVA进行绩效评价,会促使经营者为了提高EVA而优先考虑能快速提高EVA的风险低的短期投资项目,放弃有利于企业长远发展、可能给企业带来未来收益的风险较高的新产品开发等长期投资活动。同时,EVA作为国有企业核心评价指标也存在一定困难,其在于:由于国有企业承担过多非经济目标,国企员工观念上难以接受强调股东价值最大化的EVA;同时在实际操作过程中,EVA的计算涉及多项调整事项,使得管理人员的决策具有短期行为倾向,大大增加了使用EVA作为评价指标的复杂性和难度。对此,应将国有企业经营层所实现的EVA通过分解进行修正,以体现国有企业的实际价值创造能力。一部分体现了基于行业优势实现的经济增加值(EVA2),一部分是采用传统方法计算的EVA。行业优势主要表现为国家管制形成的垄断、技术领先或国家特殊扶持、行业景气因素形成繁荣或衰退等。基于行业优势的经济增加值可以参照同行业的平均单位经济增加值进行计算,具体为:基于行业优势的经济增加值 (EVA2)=投入资源×行业平均单位EVA。
　　据调查,在发达国家的企业绩效评价体系中,财务指标仅占55%,而相应的,我国国有企业绩效评价体系中财务指标所占比例则大大超过这一数值,作为实现政府职能的国资委,应借鉴发达国家企业管理的成功经验,对国有企业绩效评价体系中财务指标的权重进行调整。在现代企业制度下,国有资产所有者必须由对国有企业的运营管理,转而实施价值管理,谋求国有资产价值最大化,这已成为完善国有企业治理,实现国有资产保值增值的必要条件。笔者认为,在调整降低国有企业绩效评价体系财务指标的整体权重的基础上,应加大企业、股东长期价值创造的权重。另外,国有企业的知识资产、专利、商标、服务等无形资产均能影响未来经济利益,列入绩效评价体系将使其具有全面性和完整性。 EVA与BSC的结合
　　作为业绩评价方法,EVA和BSC各有所长,也存在某些缺陷,把它们结合起来可以得到更加有效的评价方法。刘运国、陈国菲(2007)指出,BSC的核心在于如何将战略转换为行动方案或工作计划,能够将企业的目标和战略有机结合,注重企业的长期发展,恰恰弥补了EVA在这方面的不足。康健(2007)也在着作中表达了这样的观点:将BSC和EVA两个系统成功整合,有利于企业领导者进行战略业绩评价。
　　相对EVA与BSC互相结合能够更全面地反映国有企业价值创造的能力,原因如下:(1)EVA作为一个业绩评价指标,其优越性已被人们普遍承认,但EVA作为结果指标,只能反映行为的结果,无法反映行为过程,而引入BSC的非财务指标可以很好的弥补这一缺陷。同时,相对EVA能有效剔除外部行业因素的影响,可以使EVA的评价结果更准确合理。(2)BSC作为一个实施企业战略的有效工具,其实施的结果或程度还是需要财务指标来衡量,如果能正确恰当地在企业中实施,可以帮助管理者全面跟踪业绩驱动因素,但是它缺乏一个关注的重点,可能导致各目标互相冲突。而相对EVA能把企业各部门目标联系起来,共同创造企业价值最大化。它们的结合还可以使我们明白相对EVA是如何驱动的,使相对EVA显得不再单薄,更有说服力。
　　平衡计分卡在保留传统的财务指标体系的基础上,引进大量能对未来财务业绩进行考评的非财务动因,利用平衡计分卡,可以计量出资企业是如何为现在和未来的客户创造价值、提高生产力,以及如何为提高未来经营效率而对人力资源等方面进行投资,恰恰弥补了EVA在这方面的不足之处。EVA与平衡记分卡相互结合,取长补短,构建这样的国有企业绩效评价指标体系,可使国有企业的战略目标在市场经济激烈的竞争环境中得以实现。 设置社会责任绩效指标
　　第一,借鉴巴基斯坦国有企业绩效评价体系中的公共利润率。巴基斯坦的工商类国有企业主要归属“生产部”管理,该部专门下设了一个由权威会计师、经济学家和工程师等组成的“专家顾问小组”,创立了一套以计算“公共利润率”为核心内容的国有企业绩效评价方法。所谓公共利润率就是从社会角度看待企业的经营成果,将企业的社会贡献也计算到企业的利润中去,与此相对应,将资产负债表上的企业实际利润称为“私营利润”,私营利润加上或减去各种非经营性因素,得出企业的公共利润,并以此作为奖励企业及其经营者的主要依据①,其国有企业公共利润的计算公式为:公共利润=私营利润+支付的利息+直接税-财务收入+折旧费-流动资产的机会成本-补贴±非经营因素的影响。
　　本文从“利益相关者”出发,结合我国实际情况,亦即我国目前主要的履行社会责任的问题所在,优化出能够量化的指标——公共利润率。所谓“公共利润”就是将企业对社会做出的贡献(包括产品和服务、税收等等)视为公共产品,该公共产品为社会大众所用,具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性。其供给方为评价的标的——国有企业,需求方为社会大众。公共利润率与卡罗尔和克拉克森的标准最大不同之处在于:公共利润率是一个量化的指标。具体计算公式为:公共利润率=公共利润÷调整后的总资产×100%,其中调整后的总资产是对国有企业不良资产及被价值低估的资产进行调整后的国有企业实际可用的总资产;公共利润=私营利润+支付的利息+直接税-财务收入+折旧费-流动资产的机会成本-补贴±非经营因素的影响+工资福利。

　　在公共利润率的基础上,优化出净资产外部利润率和总资产外部利润率指标,即剔除公共利润率中的私营利润,仅仅衡量国有企业的外部绩效,突出反映国有企业的社会责任履行。剔除公共利润率中的私营利润的主要原因在于,私营利润体现的主要是国有企业内部经营绩效,与本文将国有企业内部和外部绩效区分而进行评价的方法并不完全吻合,唯有剔除这部分私营利润之后而形成的净资产外部利润率和总资产外部利润率指标,才能完全从国有企业外部绩效角度衡量国有企业创造社会价值的能力,在公共利润率反映国有企业创造的全面价值的基础上,进一步强调国有企业对外部绩效的创造。当然,公共利润率的其他分子组成部分(如支付的利息、直接税等等,仍旧是公共利润率的主要构成部分,很大程度上体现了国有企业外部绩效水平,因此,公共利润率虽然包含了私营利润,但仍可以作为国有企业外部绩效评价体系中的指标。
　　此外需要说明的是,由于外部利润率是由公共利润率推导而得出的,本文也将其归入公共利润率指标体系,共同作为国有企业外部绩效评价指标。净资产外部利润率计算公式为:净资产外部利润率=外部公共利润÷净资产×100%=(支付的利息+直接税-财务收入+折旧费-流动资产的机会成本-补贴±非经营因素的影响+工资福利)÷净资产×100%;总资产外部利润率计算公式为:总资产外部利润率=外部公共利润÷总资产×100%=(支付的利息+直接税-财务收入+折旧费-流动资产的机会成本-补贴±非经营因素的影响+工资福利)÷总资产×100%。
　　借鉴这些指标,我国国有企业绩效评价中可以增加净资产外部公共利润率指标和总资产外部公共利润率指标,以考察国有企业的社会价值创造情况,衡量国有企业外部绩效。外部利润率指标从国有企业社会性出发,衡量了国有企业的社会目标,可以使国家所有者及其委托人从政府社会管理的角色来评判国有企业的绩效,有利于政府通过该指标来直观地分析评判国有企业对社会贡献的大小。所以,结合该指标与前文所述的净资产增长率等指标,可以更科学、更全面、更客观地衡量国有企业绩效。
　　第二,其他社会责任绩效指标。按照社会责任国际标准体系(SA8000),社会绩效指标还包括以下方面内容:(1)员工养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险、医疗保险以及公积金的计提率;每千人工作事故数;平均每个员工每年的受培训时间;培训费用与有效增加值之比。(2)社会方面的评价指标。具体可包括是否建立对企业腐败行为的监控机制;企业诚信级别;公平竞争的行业内评价。(3)产品责任方面的评价指标。具体包括顾客满意度;产品安全性系数等。国有企业作为国民经济的重要组成部分, 对国民经济的发展不仅在财务业绩方面发挥重要作用, 更应在履行社会责任方面起到表率作用,政府应在社会绩效方面注重对国有企业的治理及考核。社会绩效指标的量化,增强了绩效评价的可操作性,使国有企业绩效评价更为科学客观。 增加环境绩效指标
　　国有企业绩效评价指标体系的设计应能促进和引导企业的可持续发展,其含义是在企业创造价值过程中消耗较少的自然资源,让环境承受较少的废弃物。以波特为代表的修正学派认为,环境绩效是一个企业竞争优势,因为它能引导企业对其产品和生产过程开展创新活动,以提高资源和能源的利用率, 加强污染防治,促进报废产品的回收利用,能够降低成本,减少企业因环境责任造成的风险和损失,并能有效提高企业和产品形象,从而获得更多的市场份额。Klassen和Mclaughlin(1996)通过实证发现, 市场估值可以反映企业的环境绩效对未来经济收益的影响,环境绩效与财务绩效之间存在正相关关系,生产环保产品、环境绩效管理将为企业带来更多的收益,同时节约了成本。
　　作为国有企业所有者的政府,在督促国有企业履行其环境责任义务上起到重要的主导作用。将环境绩效指标纳入国有企业绩效评价体系之中,对国有企业在履行环境保护这一社会责任上起到督导作用,促使国有企业进一步实现其社会价值,不仅对当代社会经济、环境起到保护作用,而且对未来社会经济、环境的发展带来益处,具有深远的社会意义。 增加行业效率评价
　　由于政府在资源配置中仍起主导作用,出于调节宏观经济发展、国家安全和社会资源有效配置的需要,国有企业分布于不同行业中,按所在的行业划分, 国有企业可以分为垄断型、服务型和竞争型,政府对不同行业的扶植政策不同,不同类型国有企业经济效益的差异可能来自于所在行业的差异,也可能由于部分企业实现了国有资产的保值增值,但其国有资产的管理效率、能源与资源的使用效率不高, 因此国有企业的绩效评价应该考虑行业差异的影响,对企业的投入产出效率进行评价,并以投入产出效率为参考对企业的财务绩效进行相应调整,实现对企业绩效的全面评价。
　　四、 结论
　　在我国社会主义市场经济的条件下,上述有关国有企业绩效评价体系构建的建议,即在结合EVA与平衡记分卡的基础上,强化政府治理力度,量化社会绩效指标、增加环境绩效评价指标,实现了国有企业经营绩效评价与促进社会、经济和环境保护协调发展的有效结合。但现行企业信息披露制度只披露企业的财务信息,难以满足对企业社会绩效、环境绩效理等的多重绩效评价的需要。应尽快加强企业环境报告制度和社会责任报告制度的建设,完善国有企业绩效评价体系,促进国民经济与社会环境持续、健康的发展。
　　注释:
　　① (美)V•拉马兰德哈姆.国有企业经营评估[M].大连:东北财经大学出版社,1991:85-103.
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