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浅论文化市场执法机构建设的探讨——以南京市为实证研究

　　论文关键词：南京市 文化市场 综合执法 机构建设
论文摘要：当前，文化市场执法中存在着行政权力过于集中、部分领域交叉执法等突出问题。如何通过成立并运行文化市场综合执法机构，构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的文化市场综合执法体制，本文以南京市为例作了探讨。
文化市场执法机构建设问题长期以来一直是热点问题和难点问题。本文试从南京市的实际情况出发，在研究总结法律源泉、政策导向和实践经验的基础上，对文化市场执法机构建设的路径选择作探讨。
一、南京市文化行政管理部门及文化市场执法机构设置情况
文化行政管理部门和文化市场执法机构是宣传思想战线重要组成部分，在引导社会舆论、传播先进文化、打击失范行为、规范市场秩序方面发挥着重要作用。构建和谐南京、文化南京的重要实践，离不开文化行政管理部门和文化市场执法机构的保驾护航。
1.市、区(县)两级文化行政管理部门设置情况
(1)市一级。设有南京市文化局(叉物局)、南京市广播电视局、南京市新闻出版局(版权局)三个职能部门，分别承担大文化领域中不同方面的行政管理职能。
(2)区(县)一级。13个区(县)绝大多数设有文化广播电视局，个别区(县)文化局和广播电视局分立。到目前为止，上述部门均未加挂新闻出版局(版权局)牌子。但在各区(县)“三定方案”中新闻出版行政管理职能和版权行政管理职能明确赋予文化行政管理部门。
2.市、区(县)两级文化市场执法机构设里情况
(1)市一级。2001年机构改革前，南京市文化局、南京市广播电视局和南京市新闻出版局均有文化市场执法职能，其中，南京市文化局和南京市广播电视局设有专门的文化市场执法队伍。在2001年的机构改革中，市广播电视局辖下的文化市场执法队伍撤销，职能划给另外两个局的执法机构。目前，承担南京市文化市场行政执法职能的执法机构有两个，即设在南京市文化局的“南京市文化市场稽查支队”和设在南京市新闻出版局的“南京市出版物市场综合执法支队”(南京市“扫黄办”)。前者主要负责全市文艺演出市场、文化娱乐市场、艺术品市场、电子游戏市场、音像制品零售和出租市场、互联网上网服务营业场所的执法工作，后者主要负责全市书报刊、音像制品、电子出版物等出版物的市场执法工作，以及印刷行业、版权活动、网络出版的执法工作。
(2)区(县)一级。13个区(县)没有专门的文化市场执法队伍。在大部分区(县)，文化市场护法职能基本上由文化广播电视局的文化市场科(有的同时挂“扫黄办”或“社文办”牌子)承担。
二、文化市场执法中存在的突出问题及原因分析
南京市作为文化大市，文化人才密集，文化单位众多，文化活动频繁。与之相伴，也存在着文化领域违法违规活动数量多、手段新、影响大等问题。近年来，“南京市文化市场稽查支队”和“南京市出版物市场综合执法支队”(南京市“扫黄办”)综合运用多种手段有效打击文化领域各种违法违规活动，规范文化市场行为，净化文化市场环境，维护文化市场秩序，为南京市的文化安全和政治稳定作出了积极贡献。但不容忽视的是，尽管取得了较为显着的成绩，当前文化市场执法中仍然存在着一些觅待解决的突出问题，这些突出问题从根本上影响了文化市场执法更深人、更持久、更有效地向前推进。
　　1。存在的突出问题
(1)行政权力过于集中。主要体现在市、区(县)两级。在市、区(县)两级，专门或非专门的文化市场执法队伍均设在行政管理部门内，前者是后者的内设机构或下设机构。行政管理部门集决策审批职能和监督处罚职能于一身，不利于行政管理工作和行政执法工作公平、公正地开展。
(z)部分领域交叉执法。主要体现在市一级。〔’〕南京市新闻出版局辖下的“南京市出版物市场综合执法支队”与南京市文化局辖下的“南京市文化市场稽查支队”在文化市场执法上存在着职能交叉、管理重叠问题，矛盾的焦点集中在音像和网络两块。根据南京市政府部门职能分工，南京市新闻出版局负责音像制品市场管理、网络出版管理，南京市文化局负责音像制品零售和出租管理、互联网上网服务营业场所管理。实践中，市文化局负责管理的音像制品经营和互联网经营中存在着大量版权问题，如盗版、外挂、私服，等等。按照现行管理体制，这些违法违规行为应当依据版权管理法律、法规由新闻出版行政管理部门(版权行政管理部门)查处。因此，在音像市场和互联网上网那务市场上，职能重叠、执法交叉现象难以避免。
2.原因分析
(1)制度安排有所欠缺。长期以来，我们习佃于制定一部法律、法规后就设置一个行政管理部门，并在其辖下设置一支行政执法队伍的制度安排。这种做法所基于的思维方式几乎已经成为一种带有普遍意义的“集体无意识”。上述思维方式和行为方式所导致的后果是，执法机构不断增加，执法人员日益众多，而执法的公平性和公正性却因体制原因难以提高。以南京市为例，就有南京市建设委员会辖下的南京市城市建设监察支队、南京市劳动和社会保障局辖下的南京市劳动监察支队、南京市环境保护局辖下的南京市环境监理支队、南京市工商行政管理局辖下的经济监督检查支队(南京市工商行政管理局检查站)等为数不少的执法机构。
(2)职能分配不尽合理。音像、网络作为新型出版物或出版载体，本应归口新闻出版行政管理部门管理。可是，归口管理原则实际上并没有得到严格执行。
音像原来由广播电视行政管理部门、文化行政管理部门、新闻出版行政管理部门等多个部门共同管理。1998年进行的国务院机构改革中，国务院“参照”(而非“依照”)“一件事由一个部门管理”的归口管理原则，重新确立了音像管理的职能分工，即新闻出版行政管理部门和文化行政管理部门共同管理。2002年2月1日施行的新《音像制品管理条例》又从法律上对这种职能分工进行了确认。体制不顺，“一事双管”，造成诸多矛盾和隐患，是交叉执法的根源之一。
网络是新兴的出版载体。2001年底进行的新一轮国务院机构改革中，新闻出版总署新增了“审核互联网从事出版信息服务的申请，对互联网出版信息内容实施监督管理”职能，文化部新增了“负责利用互联网从事文化产品传播和文化服务经营活动的日常监督及其内容监控管理”职能。网络文化活动(含出版活动)两家共管格局至此确立，交叉执法的根源亦由此形成。
权力集中和交叉执法是当前南京市文化市场执法中存在的两个突出问题。由“病因”人手，探索并实践从根本上克服上述突出问题的方式和途径，是文化市场执法机构建设的方向和目标。从法律源泉出发，研究总结近些年的政策导向和实践经验可知，体现相对集中行政处罚权原则的综合执法体制是文化市场执法体制改革的必然选择。
三、关于南京市文化市场综合执法机构建设的对策建议
2005年12月《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》印发后，特别是2006年3月全国文化体制改革工作会议召开后，在全国各地，文化市场综合执法工作正以试点为基础逐步推开。结合前面所述情况，现对南京市文化市场综合执法机构建设提出如下对策建议。
　　1.提高认识，适时启动南京市文化市场综合执法机构建设工作。建立文化市场综合执法机构，是贯彻落实“三个代表”重要思想和党的十六大精神、深化文化体制改革的重要举措，它关系到党对意识形态领导方式、方法的改进和创新，关系到依法行政的贯彻落实，关系到文化管理机构和体制的调整，关系到文化事业、文化产业的繁荣和发展，意义重大，影响深远。在《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》的引领下，结合试点地区改革经验，南京市有必要在业已启动的全市文化体制改革工作中适时展开文化市场综合执法机构建设的调研、方案制定和方案实施等工作，以确保这项工作不落在全国后面。
2.协调关系，努力营造良好的改革氛围。机构改革涉及方方面面利益的调整。改革方案的制定者以及机构改革的当事人都要牢固树立政治意识、大局意识和责任意识，自觉处理好相关关系，为文化市场综合执法机构建设营造良好的外部环境。
一是局部利益与全局利益的关系。伴随文化市场综合执法机构建设的启动，南京市文化行政管理部门和南京市新闻出版行政管理部门的行政处罚、行政强制、监督检查等职能将相应划转和重新配置，其人员编制、机构规模将会受到一定程度影响。两个部门要从讲政治、顾大局的高度出发，着眼于贯彻落实“三个代表”重要思想、深化文化体制改革的大局，正确认识并积极推进文化市场综合执法体制建设，为南京市行政管理体制改革的深化和行政执法体制改革的创新作出努力。
二是坚持原则与遵守法规的关系。中办发(2004)24号文是推进文化市场综合执法体制改革的纲领性文件，提出了有关文化市场综合执法机构建设的一系列原则要求。其中，绝大多数原则要求与现行法律、规定并行不悖。但是，也有极少数例外。例如，在“文化市场综合执法机构的组建方式”上，它的原则要求(“县级市和县现有的文化局、广播影视局、新闻出版局合并，设立文化广电新闻出版局，统一履行文化、广播影视、新闻出版等部门的行政管理职能。组建文化市场行政执法队，作为其直属机构，以文化广电新闻出版局名义对属地文化市场实施综合执法。”)就与一系列法律、规定(见“表1..)存在矛盾。南京市在推进文化市场综合执法机构建设时，要正确处理上述矛盾，在区(县)文化市场综合执法机构设置上采取独立建制模式。
　　三是职能分工与宗旨统一的关系。根据决策审批职能与监督处罚职能相对分开的要求，行政执法队伍将从行政管理部门剥离出来，调整整合为单独建制的文化市场综合执法机构。调整后新确立的文化行政管理部门和文化市场综合执法机构因职能分工而彼此独立，但工作宗旨是统一的，即不断加强和完善对整个文化领域的监督管理。实践中，要从宗旨的统一性出发，加强沟通、密切配合，共同提高管理执法水平和管理执法成效。
3.破解难点，确保新的文化管理体制高效运转。从试点地区的实践情况来看，文化市场综合执法机构建设中存在着一些带有普遍性的难题。机构改革方案制定过程中，要通过深人细致的调研论证切实破解以下难点，为新的文化管理体制的高效运转提供坚强保障。
一是属地管理的基点定位问题。文化市场综合执法的主体是城市政府，实行属地管理。南京市文化市场综合执法的属地基点是放在市一级，还是放在区一级?只有解决好这个问题，才能有序开展分级管理。
二是审批执法的相互衔接问题。文化市场综合执法的核心之一是审批权与执法权相互分离。日常管理中，如何强化协调配合机制和信息通报制度，处理好行政审批机关与综合执法机构的相互衔接问题，这是需要认真研究并拿出具体对策的难点之一。否则，审批与执法“两张皮”，党和政府对文化市场的宏观调控能力势必受到削弱。
三是职能划分的具体安排问题。文化市场综合执法是“相对集中”行政执法。从文化行政管理部门划到文化市场综合执法机构的行政处罚权，是前者行政处罚权的部分或大部分，而不是全部。那么，究竟哪些行政处罚权要划给综合执法机构，哪些行政处罚权继续留给自己?这个问题需要认真探究并拿出具体意见。