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浅议第三部门可持续发展的三重困境及其超越

　　摘要：第三部门在成为推动我国经济社会发展的重要力量的同时也面临多重困境。为实现第三部门的可持续发展，必须构建科学合理的民间组织准入制度，学习英国COMPACY模式，不断推进第三部门管理机制、整合机制和自律机制的创新和完善。
　　关键词：第三部门；三重困境；可持续发展
　　一、第三部门成为推动中国经济社会发展的重要力量
　　改革开放以来，在“全球结社革命”的浪潮中兴起的第三部门①成为推动我国经济社会发展的重要力量。
　　从社会建设角度看，第三部门通过积极参与各项事业，协同政府社会管理、实施社会自治，取得了一定的社会效果。在政府转型过程中党和国家从一些社会管理领域撤出，将部分权力返回社会，留下的权力真空地带由第三部门填补，在大部分生产、经营、民事等领域，政府不再行使直接的管理职能而将之转交给相关的民间组织。公民社会组织的兴起奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础。第三部门采用慈善方式，在政府无瑕、服务不周或市场不为的众多领域发挥作用，帮助政府解决许多社会问题，从而增进了社会福利，促进了社会公正与和谐。
　　从经济角度看，第三部门的独特的组织优势使组织形态更灵活、应变力更强，在提供某些公共物品时比政府更加低成本、高效率。例如，在小额信贷、扶贫等项目中，非营利组织实施的项目往往比政府直接投入取得更好的绩效。此外，非营利组织通过发挥民间组织行业指导、自律、协调和监督功能，促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。
　　从政治角度看，第三部门成为沟通政府与社会的桥梁和纽带，它们代表了民众的利益和要求，通过参政议政，帮助政府进行法律法规的制定，保证了法律法规的可行性和准确性，因而在制度建设方面具有不可忽视的推动和倡导功能。第三部门通过增加透明性、社会公开度，发挥社会监督作用，有利于制约腐败的产生，增进社会公益。
　　但是与西方发达国家比较起来，我国的民间组织的发展正面临着多重困境，成为制约第三部门可持续发展的瓶颈。
　　二、第三部门面临的三重困境
　　出生认可上的合法性困境
　　在市场经济和法治国家，非营利组织的设立一般均遵循结社自由的原则，没有审批程序，登记与否并不是组织合法性的前提，在法人地位、税收优惠等各个领域均有成熟的法律规定。但我国目前对第三部门的成立与监管仅有若干行政法规，将民间组织的管理规定为“归口登记、双重负责、分级管理”[1]，即只有经过民政部门审核批准、登记注册的组织才具有以非营利部门名义开展活动的资格，凡未经登记、批准的社会团体或民办非企业单位均被视为非法组织，由其登记管理机关取缔并没收财产。由于登记管理体制设置的门槛较高，导致相当多的非营利组织没有进入法定的登记管理体系，而以其他“非法”方式存在于社会生活中，使大批民间组织无法获得合法性身份，例如，《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台之前的1998年，中国的民办非企业70万个，而2001年底经条例登记确认的仅有万个。这些大量存在于政府监管视野之外的第三部门难以享受政府在财政和税收上给予的必要支持和优惠，也难以从整体上得到社会成员普遍的合法性认同，使得第三部门“出生”即陷入合法性困境。
　　成长发育资源的结构性困境
　　资金来源与构成对第三部门的运作、活动和价值取向有着至关重要的影响。第三部门的资金来源一般包括三个方面：来源于政府的资助或项目资金，募捐收入，会费和其他经营性收入。据清华大学的调查问卷显示，在非营利组织的收入来源中，政府提供的财政拨款、会费和营业性收入合计占3/4，而其他各项收入总和只占1/4，这说明第三部门缺乏民间金融体系支持，在政府体制之外，尚缺乏一个健全有力的金融体系来支持第三部门的活动，相对于政府而言依赖性较强而独立性不足。离开政府的财政支持，第三部门就处于紊乱、虚弱的境地，这种资源性危机包含的结构性失调制约了第三部门可持续性发展的能力。
　　从第三部门的人力资源构成看，多达 ％的非营利组织的主要管理干部由主管部门直接派遣和任命，对于如何运作第三部门这样的新型组织形式既缺乏经验也缺乏知识，这反映了中国非营利性组织对于政府部门的依附性。此外，由于第三部门以增进社会公益、志愿精神、利他主义为核心价值目标，因此长期以来缺乏受过良好教育、具有工作热情、能胜任工作的人们投身到这一领域，致使第三部门陷入人力资源匮乏的困境。
　　国家社团主义阈限下的能力困境
　　我国的第三部门在运作中受到国家社团主义的困扰。所谓社团主义，是指由政府确定哪些社会组织是合法的，并且同这些组织结成不平等关系。国家社团主义是相对于社会社团主义和多元主义而言的，意味着我国的非政府组织受到政府组织的强有力的控制与领导，因此，有人认为中国并不存在独立的“第三部门”，只存在着“政府领导的非政府组织”，这必然导致“政社不分”，很多社会组织变成了“二政府”，沦为政府机构的组成部分，其职能由政府分化而来，妨碍了第三部门自身的能力建设和发展。第三部门自身建设存在如下问题：(1)组织形式单一化，彼此缺乏竞争。有序的竞争会产生积极效应，但是由于中国的第三部门挂靠于政府，且同一领域不允许其他组织重复注册，因此，第三部门之间缺乏竞争，而有些组织还享有垄断地位。(2)第三部门缺乏自我治理、自律以及监督机制。在管理成本、监督机制、资产归属方面缺乏有效可行的监管的基础上，有些非营利组织背离“利润非分配”原则，违规操作、乃至违法，致使非营利部门的诚信受到较严重的质疑，使非营利部门陷入信任危机。
　　三、第三部门脱离困境的政策分析与建议
　　第一，改革现行的社会组织登记许可制度，构建科学合理的民间组织准入制度。
　　合理的制度安排是：首先对所有的民间组织搭建一个普遍备案的注册平台，经过注册备案获取民间组织的基本信息并赋予其最基本的合法形式；其次，对于满足特定条件的民间组织实行强制性的登记许可制度，所谓特定条件包括限定的活动领域、资金规模、会员人数、活动地域等，对满足这些特定条件的民间组织搭建一个进行特定民间组织登记和认可的制度平台，由国家授权的监管机关根据相关法律进行受理、分类、登记并予以认可。经过认可的民间组织成为特定的民间组织法人，一方面以特定的法人形式获得相应的法律保障并享有相应的政策待遇；另一方面作为特定法人接受监管机关较为严格的监管和社会监督；最后，对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的民间组织，在上述民间组织登记许可制度之上，实行更加严格的公益法人认定制度，国家在公益法人认定上掌握严格的政策标准和导向，由此形成三级民间组织准入制度。一方面将最大限度地扩宽民间组织的准入范围，以零门槛的设定来解决民间组织的合法性问题，另一方面又非常鲜明地表明政府的政策导向，为公益性民间组织的发展创造更好的制度环境。
　　第二，学习英国COMPACY模式，推进各级政府在更多领域的公共服务上与第三部门之间建立良性伙伴关系。
　　英国政府为推动民间公益事业的发展，每年投入巨额财政资源直接资助非政府组织，而且建立了一套完备的行政支持系统，通过在各级政府和非政府组织之间签署COMPACY，积极推动英国政府各部门与非政府组织之间的合作。COMPACY作为英国政府与非政府组织之间签署的一项指导性协议主要包括如下原则［2］：(1)政府对非政府组织的资金支持原则；(2)政府在支持的同时，确保其独立性原则；(3)政府与非政府组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商、协作原则；(4)在使用包括政府资金在内的公共资源的公开性、透明性原则；(5)政府保障各种不同类型的非政府组织有公平机会获得政府资助的原则。为推动政府与非政府组织的合作，英国内政部拨款建立轮值性的协议指导工作组，从全英主要的非政府组织中推荐轮流担任工作组成员，具体负责协议各项主要原则的落实。
　　借鉴英国的经验，我们也可以鼓励政府相关部门与有关的民间组织之间签署合作协议，促进各级政府与非政府组织之间构建合作伙伴关系，努力规范政府行为，推进各级政府逐步在更多领域的公共服务上通过政府采购或委托，为他们提供更多的资金并给予必要的税收优惠，同时逐步建立相应的公益评估和社会监督体系。
　　第三，推进第三部门管理机制、整合机制和自律机制的创新和完善，推动第三部门的管理走向新台阶。运行机制的实质是解决操作性问题。当前，要着手建立灵活有效的第三部门监管机制，解决第三部门没有监督和落实措施、无衡量和追究手段，无有效对话途径等问题；着手建立登记管理机关、业务主管单位、公安部门、税务部门、技术监督部门等相互配合、行动一致、协调运作的整合机制，着手建立对第三部门进行业务监督、执法监督和社会监督体系，促使第三部门自律机制不断形成和完善。
　　[1] 王建芹.非政府组织的理论阐释[M].北京:中国方正出版社,2005:213.
　　贾西津.第三次改革[M].北京:清华大学出版社,2005:14-109
　　赵黎青.非营利部门与中国发展[M].香港:香港社会科学出版社,2001:76.