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浅析“城中村”发展的困境及对策
【摘要】“城中村”虽然在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式，这一特殊地位引发了诸多问题，成为制约城市化进程进而制约城市发展的重要障碍。解决“城中村”发展中的深层次矛盾，对于促进城乡融合、全面发展具有重要意义。
　　【关键词】城中村；城市化；农民

　　城市化是近几年刺激我国经济高速增长的强大动力，在城市化进程中，城市周边的村落逐渐被划入城市的版图中，形成“城中村”。这些村落虽然在区域上已经成为城市的一部分，但其中的居民并没有被纳入到城市的政治、社会管理体系中，也没有被纳入到城市的福利与公共产品分配体系中。由此引发的一系列的问题，直接影响了“城中村”的发展，进而影响到城市的现代化进程。
　　一、“城中村”发展中存在的诸多问题
　　“寄生型、外生式”的经济增长方式成为“城中村”经济方面的主要问题
　　“城中村”纳入城市体系是以丧失部分或全部土地为代价的，留给居民的仅有宅基地。土地的丧失使得居民的收入来源发生了根本转变。由于城市土地资源的日益短缺，地价的上涨提高了“城中村”居民将剩余土地保持农用的机会成本。为追求利润最大化，剩余土地开始转向非农产业，进而经济结构也逐渐发生转变。目前，绝大多数“城中村”的集体经济以第三产业尤其是纯土地出租、物业租赁为主业，经济收入依赖于出租屋租金和政府或开发商征地补偿金，为典型的“寄生型外生式经济”。同时，村集体通过征地补偿金建立起一批集体出租物业，利用村留发展用地与开发商合作开发收取土地租金，这些为村民提供了大量的村集体分红，使得村民可以从中获取丰厚的收入及医疗、养老保障等，这样的经济形态导致了村民“寄生型”的生存状态和心理动态，脱离了生产发展的正常轨道。
　　“城中村”居民物质文化生活贫乏，村民自身的发展问题突出
　　由于历史原因，“城中村”的村民文化素质普遍不高，与现代市民的生活相差更远。但由于“城中村”一般地理位置比较优越，与闹市区仅一墙之隔，很多村民有高额房租收入，致富容易，导致村民物质文化生产活动相当落后。一方面，相对富裕的生活使很多居民习惯于不劳而获，游手好闲，无所事事，形成了一个庞大的租金食利阶层；另一方面，与城市居民相比，“城中村”居民在城市就业竞争中处于明显弱势，村民的发展面临许多困难。
　　“城中村”居民在社保、就业、教育等诸多方面遭遇差别待遇
　　从理论上讲，城市化的推进和市场经济的发展，为“城中村”居民的生产、就业、教育提供了更加优良的条件，然而事实并非如此。虽然“城中村”在地理区域上纳入了城市范围，但居民在社保、就业、教育等诸多方面依然被排除在城市范围之外。土地的丧失使“城中村”居民失去了基本的生产资料，而农民转变为市民后，自身素质偏低，劳动技能单一，限制了村民参与市场竞争的能力；同时，在就业指导、教育、培训等方面存在的城乡差别使“城中村”居民难以获得与城市居民平等的待遇；加之在“等、靠、要”思想的影响下，大多数“城中村”居民不愿从事劳动强度大、收入又不高的工作，只好依赖村里股份分红和出租房屋的收入来维持生活，成为“食利”阶层。
　　此外，“城中村”还普遍存在着规划混乱，市政配套设施和基础建设严重缺乏，环境卫生恶劣，社会治安复杂等问题，使“城中村”难以真正融入城市，严重影响到整个城市的现代化进程，而这些问题是由诸多社会深层次矛盾导致的。
　　二、引发“城中村”诸多问题的主要原因
　　失地人口增多与土地资源短缺的矛盾是造成“城中村”诸多社会问题的根本原因
　　改革开放以来，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征用周边农村的耕地获得扩展的空间，于是城市周边越来越多的农村逐渐被纳入到城市中，形成了为数众多的“城中村”和“都市村庄”。“城中村”的融入使城市人口不断增加，由于这部分新增人口是以失去土地为代价而成为城市人口，因此，城市社会保障的压力也越来越大。可是由于相关的配套制度和政策措施缺乏，使得“城中村”的居民难以真正成为完全意义上的城市人，难以获得平等的社会保障、教育、就业等基本的社会权利；更重要的是，城市化过程中土地成为相对稀缺的资源，而“城中村”居民仍保留着农村传统的宅基地和一部分村集体土地，地价的上涨使居民得到了以建房出租或土地出租为主要收入来源的机会。很多居民安于现状，不思劳作，使自身的发展和“城中村”的发展处于停滞状态。

　　城乡差别化的二元经济社会结构性矛盾是影响“城中村”发展的直接原因
　　城乡二元体制是我国在计划经济时期，为了适应推进重工业优先发展战略而实行的一系列城乡差别政策。在农村城市化进程中，传统城乡二元体制的缺陷在“城中村”发展中的制约作用越来越突出。二元化的户籍管理制度使“城中村”居民在就业、子女就学、社会保障等方面无法享受与城市居民相同的待遇和标准，造成部分居民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘城乡二元的土地管理制度使农民凭借村集体土地使用权，或将土地出租出售获得补偿收入，或由于地价升值、出租房市场繁荣而将宅基地建设后出租获得租金，成为“食利”阶层，直接导致了“城中村”经济增长的外生性；城乡二元的行政管理制度使“城中村”仍然保留着农村行政建制，由村委会进行管理，这种行政管理体制在一定程度上必然会导致村集体利益与城市公共利益发生矛盾。此外，在社会保障、教育、就业等多方面的差别待遇，形成了“城中村”居民和城市人口之间发展机会的不均等，其结果造成了“城中村”居民纳入城市范围后，由于文化水平低、缺乏竞争能力而难以进入城市经济生产体系，直接制约着“城中村”的发展和城市化水平的提高。
　　三解决“城中村”发展中深层次矛盾的思路与对策
　　因此，解决“城中村”发展中的深层次问题，既是促进“城中村”农村人口长期发展、提高村民生活质量的重要途径，也是促进城乡融合、加快城市发展的必然
　　选择。
　　强化规划引导，创新改造模式，推进“城中村”物质形态的城市化
　　将“城中村”完全纳入城市发展的轨道，首先要实现“城中村”物质形态的城市化，根据“城中村”的具体情况，选择适宜的改造模式。在城市发展规划中，应在立足长远、统筹考虑的基础上，高标准、高起点地制定“城中村”发展的合理布局。既要打破原来的行政村区域界限，搞好“城中村”与城市周边环境和设施的衔接，提高土地的集约利用率和基础设施的共享率，又要坚持政府调控，市场引导，充分发挥土地和资本等资源市场运作的效率，强化开发商的建设主体作用，同时给予居民合理的补偿和安置，确保村民、开发商、政府三方利益的共同实现。一些地区的探索和实践已经取得了初步的成效。如广州市政府提出城中村改造资金筹措“谁受益、谁投资”的原则，以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政视情况，对编制规划设计方案及建设事业公共设施、基础设施给予适当支持；珠海市的旧城改造则通过“拆迁—建设—补偿—回迁”的模式进行。推进“城中村”物质形态城市化，促进城中村与城市融为一体，从而达到改善居民生活，提升城市竞争力的目的。
　　消除城乡差别，完善社会保障，促进“城中村”社会管理形态的城市化
　　“城中村”社会管理形态的城市化是实现“城中村”转型发展的重要内容，推进“城中村”社会管理形态的城市化，就是对“城中村”的社会管理体制进行改革，推动其村委会向社区居委会转变，并运用城市社区的管理体制对城中村进行管理。通过社区和居委会行使行政管理权，健全管理机构，转变管理职能，使其纳入城市统一管理的体系。同时，为失去土地保障的“城中村”居民提供必要的社会保障是城市管理的一项重要内容。社会保障的内容应包括居民最低生活保障、养老保险、医疗保险等。确定一定比例的国有土地出让金，建立起社会保险基金；引导村民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；有条件的集体经济组织出资补贴一点，政府从经营土地收益中拿出一点；对于部分生活确实困难的居民，可由民政部门给予其必要的最低生活保障。现在浙江、江苏、四川、江西等很多省份通过土地换保障的方式解决了“城中村”居民的养老问题，提供了可供借鉴的经验。通过逐步缩小“城中村”与城市在社会保障、城市管理等方面的差距，实现城乡一体化，最终使“城中村”完全纳入城市发展的轨道。
　　加强教育培训，提升整体素质，实现“城中村”完全城市化
　　实现“城中村”的城市化，就是要通过教育、培训，用先进的城市文化塑造村民的思想观念，使人们的生活方式、价值取向和行为方式与城市文明完全融合。通过教育指导，逐步改变部分农民的依赖思想，树立正确的择业观念；通过各种途径进行知识教育和就业技能培训，提高居民的就业能力。同时，政府应为居民参与劳动力市场竞争、进行自主创业提供良好的政策环境和必要的信息支持。通过“城中村”居民的就业与创业，增强其自我保障、自我发展的能力，使“城中村”居民完全融入城市经济生产和社会分工中，逐步实现“城中村”居民思想观念和生活方式的城市化。
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