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浅论我国地方税收管理体制改革的背景与影响

　　[论文关键词]税收管理体制 地方政府 地方税收体系
　　[论文摘要]我国将要进行税收管理体制改革的主要原因是，目前各地方政府违规减免税的现象很普遍，以及地方主体税种缺乏，进而导致地方政府过于依赖非税收入。进行税收管理体制改革将对我国地方政府招商引资的政策、地方政府收入来源，以及对地方税收体系的建立、地方政府调节经济的方式产生重要影响。
　　一、我国税收管理体制改革的背景分析
　　目前我国进行税收管理体制改革，主要有以下两个方面的背景因素。
　　(一)各地方政府违规减免税的现象愈演愈烈
　　当前，各地为了吸引外资，不惜一切代价，纷纷给予外商各种优惠政策，特别是税收优惠。按照我国现行的税收管理体制，除中央政府有明确授权的以外，各级地方政府均无权制定税收减免政策。然而现实情况是，地方政府为招商引资，越权制定了各种减免税“土政策”，包括纳税前的减免优惠和纳税之后的税收返还，即先征后返，在税歉入库之后，财政进行“退库”，将税款返还给企业。因为某些税种是中央、地方共享税种，地方如果擅自减免就等于变相剥夺了中央收人。国税总局曾于2004年对开发区税收优惠政策进行了大规模的检查，发现在全国2527个开发区共查出1000多家企业存在区内注册、区外经营问题，接近全部被查企业的一半。检查中还发现了扩大税收优惠适用范围、提高优惠比例、延长优惠期限、违规减免税收等问题。违规企业累计少缴税款达4．3亿元。税务机关同时还清理出不符合税法规定的地方违规涉税文件88份。④国家税务总局又公布了《关于开展减免税政策落实情况调查活动的公告》，对税务部门负责征收管理的各种减免税进行调查。如此大规模的调查反映了国税总局对当前减免税问题的高度重视，这正是由于地方政府违规减免税导致地方恶性竞争，已经严重阻碍资源的合理配置以及我国经济的区域协调发展。
　　(二)地方主体税种缺乏，导致地方政府过于依赖非税收人
　　当前地方税收体系中税种虽多，但缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的税种，税源零晕分散，受制因素多，税源潜力小。而且地方政府的税收管理权限偏小地方税的立法权完令集中在中央，省级以下政府没有地方税的立法权，地方政府不能根据当地公共支出需要及本地区域特征开设税种筹集收入，地方政府收人税收依存度过小，地方税收收入远远满足不了地方财政支f“的需要，越来越依赖各种预算外收入以及举债收入。以海为例，上海城市建设飞速发展，面貌¨新异，但建没项目所需资金巨大，现有的财政预算收人只是杯水车薪。上海市政府在上世纪八、九}年代主要依靠国有土地资源收益、直接或间接举债，以及通过政府信用带动社会资金参与城市建设等方式，筹集巨额城市建设资金。从上世纪9o年代中期开始的十年时间里，上海通过土地批租，共筹措资金1000多亿元人民币。②土地资源是政府手里的巨大财富因而成为了地方政府的主要收入来源。此外，举债虽然是国外地方政府获得收入的重要方式，但是由于我国禁止地方政府发行债券，各地方政府大量通过下属投资公司发行企业债券，并为其提供担保，以获取资金用于城市建设。例如上海市市、区(县)两级政府各自成立了许多家政府性投资公司，作为其融资主体，如市政府有十大投资公司，各区(县)政府都有2～5家不等的投资公司，一些公司根本没有盈利，有些纯粹就是借债公司，它们凭借其政府背景搞举债投资，最终债务大部分都得由地方财政来负担，从而为地方政府带来较大的财政风险。
　　二、我国税收管理体制改革对地方政府的影响
　　尽管各地有不同的地域特点，但税收管理体制的改革将在以下四个方面对地方政府产生较大的影响。
　　(一)地方政府为招商引资所采取的政策将多元化
　　通过税收管理体制改革，中央将加强对企业所得税和增值税等中央税和共享税的管理权，而地方主体税种缺乏，对企业影响较小，因此，地方政府在引进外资时所能利用的有效税收优惠政策将十分有限。而且，中央将逐渐减少地方性的税收优惠政策，各地在税收方面的地区性竞争因素将大大减弱。中央一度给予东部沿海地区较为优惠的税收政策，使得该地区政策性优势较为明显，很大程度上促进了其招商引资的力度和成效。税收管理体制改革后，为了保持地区竞争优势，加快招商引资步伐，促进地方经济的发展，各地需要改变过去过于倚仗税收减免，政策单一，进而出现恶性税收竞争的现象。地方政府将更多地从完善投资环境，对地方优势产业提供政策扶持人手，不断优化其产业结构，保持本地的竞争优势。东部沿海地区为了保持其强劲的经济增长和地区优势，应由仅仅依靠税收减免政策，转变为凭借地方政府的雄厚财力，努力改善投资环境和政府服务水平，并且改变过去对所有外资企业盲目提供优惠的做法，建立专项基金，对符合当地产业发展方向的企业以及高科技和现代服务性企业给予扶持，以有效引进资金，促进产业调整，推动地区经济发展。
　　(二)地方政府的收入来源将规范化
　　当前地方政府主要通过三个来源获得收入，即税收、国有资源收益和举债。它们各有其特点：土地资源虽然能为政府带来巨大财富，但是在土地使用权转让中，监督成本大，交易费用高，很难以公正透明的市场化方式进行交易，这样会影响政府财源的规范性和政府形象。举债是国外地方政府获得收入的重要方式，特别是当筹集资金是用于造福子孙万代的城市基础建设项目时，符合效率和公平原则。但是，我国地方政府大量通过下属投资公司发行企业债券筹集建设资金，由于这些企业和政府在责、权、利等关系的界定上十分模糊，当这些企业的债务融资出现了到期无法支付的情况时，会找出各种理由依赖政府来偿还债务，从而导致其在债务资金的筹集和使用上缺乏硬约束，而政府则产生了巨大的债务风险。而税收是以法律为依据，较为透明，具有可预见性，可以规范政府收入来源，体现公共财政原则。
　　在税收管理体制改革以后，当地方主体税种尚未建立时，土地资源收入仍将是地方政府的重要财源，政府只要优化本地投资环境，搞好基础设施建设与公共服务，加大招商引资的力度，就可以推动不动产升值，获得巨大财政收入。但从长远来看，地方政府将利用增大的地方税收管理权，根据公共支出的需要和区域特点开设新税种，加快地方主体税种的培育，以税收形式筹集必要的资金用于公益事业、基础设施和公共服务等，使税收收入在政府收入中的比重增加，从而使政府获得收入的方式更透明、更确定和更规范。
　　(三)地方政府将建立起以财产税和行为税为主体的税收体系
　　从大多数成熟市场经济国家来看，地方政府基本上都是以财产税为主体税种。因为财产课税一方面具有税源分布广泛的区域性特征，便于地方政府严格监控税源，提高征管效率；另一方面，财产税收入的财政支出目标主要是提供地方公共品，极大地体现了负税与收益的对等原则。房产税是目前我国主要的财产税，但各省市的房产税占本级财政收入的比重还比较低。以上海为例，在2003年房地产相关税收占上海市地方财政收入比重不到10％，而占比重较高的地方税种是营业税，占37％。但是在新一轮税改中，随着增值税范围的扩大，营业税的征收范围将缩小。而且中央提出了物业税的改革思路，即将现存的具有财产税性质的城市房地产税、房产税和城镇土地使用税合并成统一的物业税，并且逐渐扩大其征税范围，恢复对城镇居民自有自用住房的征税，待条件成熟时将物业税的征收范围扩大到农村。可以预见，随着城市建设与地方经济的发展，县乡城镇化步伐的加快，房地产业将不断发展，这将为物业税提供充足的税源，使物业税收入在地方财政收入中的比重大为提高，而且随着不动产在个人财富中比重的增大，该税的调节功能也将增强，这都使得物业税将成为地方税收体系中的主体税种。
　　此外，在税收管理体制改革以后，各地还可以开征符合地域特征，有利于地方经济发展和增加财政收入的新税种。笔者认为可以考虑开征环境税和教育税等行为税。随着经济的逐渐发展，企业的规模和数量增长很快，尤其是一些制造业企业，规模大，污染也大，在对地方经济做出较大贡献时，也对城市面貌和人们的生活环境造成了严重负面影响，地方政府可按照“谁污染，谁缴税”的原则，结合税费改革，将现存的排污费、垃圾费等合并成规范的环境税，对企业排放各种废气、废水和固体废物等污染行为征收较高的税收，并将该收入专门用于城市环境的改善，这样既矫正了企业的污染行为，又为城市环境建设筹集了大笔资金。另外，各地经济的发展，需要居民基本素质的提高和高等教育人才数量的增加，除了引进外地高素质人才以外，还需要政府加大地方教育的投入。因此，可以将现存的一些分散的教育性收费，如教育费附加，合并为一个独立的教育税税种，这样就能以规范的方式为教育的发展筹集大量稳定可靠的资金。此外，许多发展中国家的地方政府都对各种形式的娱乐征税，作为地方的重要财源，我们还可以根据地方实际情况积极研究开征娱乐税等新型税种，从而最终形成以财产税和行为税为主体的较为稳定的地方税体系。
　　(四)地方政府调节经济的方式将更符合市场经济的原则
　　一直以来，地方主体税种缺乏，地方政府税收自主权有限，很难通过地方税收政策对当地经济进行调节，而主要是通过财政支出政策和其它行政命令直接干预经济，极大地提高了市场交易成本，这样不仅调节效果差，而且造成了很大的效率损失。税收管理体制改革以后，地方政府可通过时地方主体税种的培育和新税种的开设，利用更为自主的地方税收管理权，制定合理的地方税收政策来对经济进行调节，对资源进行合理配置，减少对企业和个人的直接行政干预，使政府和市场主体的关系规范化、法制化和稳定化，推动市场经济的发展及地区经济的良性增长。
　　当物业税成为地方重要收入来源后，容易出现过于强调其财政功能而忽视调节功能的现象。物业税将不仅仅是地方政府的重要收入来源，而且还是地方政府调节资源配置和收入分配的强有力的政策工具。通过对拥有房地产的居民征税，可以对个人在不动产方面的行为做出符合效率原则的调节。近年来各地房地产市场发展迅速，价格高涨，地方政府通过物业税这一强大的政策工具，除了可获得长久不竭的财源以外，更重要的是可以对房地产价格进行影响，对房地产交易者的非理性行为进行控制和引导，最终促进房地产市场和整个地方经济的健康发展。而且，随着不动产规模的不断扩大，大量个人可支配收入已转化为不同类型的不动产，它在个人财富中的比重越来越大，对其征税可成为调节个人收入分配的重要手段。此外，通过环境税等行为税可以对企业的行为进行矫正，以促进资源的合理配置。根据企业的生产量或排污量征收环境税，使企业对社会环境损坏造成的外部成本内化成自己的成本，这样，企业在做成本收益分析的时候就会考虑到污染的成本，从而做出符合资源配置效率的生产决策。