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浅谈中国政府绩效评估主体的现状分析

　　摘要：政府绩效评估主体，是政府绩效评估体系的组成部分之一，它对整个绩效评估的实施、监督都起着关键作用。评估主体的确定一直是政府绩效评估体系构建的一个难题，只有确定恰当的评估主体，才能保证评估结果的真实、客观、公正、全面和有效。政府绩效评估在中国发展30年，开始形成了一套上级、下级、自身等纵向和立法、司法、社会等横向的多元评估主体模式。
　　【论文关键词】中国；政府绩效；评估主体
　　政府绩效评估主体，是指参与政府绩效评估过程的个人、团体或者组织，一般也可以是政府绩效评估行为的组织者、发动者和参与者，评估主体对整个绩效评估的实施、监督都起着关键作用。评估主体的组成是个难题，评估主体的单一化难于保证评估结果的真实、客观、公正、全面和有效。
　　政府绩效评估自引入我国已经经历将近20年，经过这些年的发展，我国政府绩效评估主要发展形成为四种模式：甘肃模式、青岛模式、思明模式、珠海模式。每一模式的评估目的和内容不同，评估的主体构成也不尽相同，如思明模式的政府内部评价和专家学者参与的评价，珠海模式的“万人评政府”等。目前，我国政府绩效评估主体主要有：上级对下级的评估、同级部门的互评、自评、专家评估、公众评估、民间机构评估等类型。
　　一、上级领导机构的评估
　　上级对下级评估，这是一种自上而下的评估方式。这一方式不仅是一种传统的方式，而且直到今天还是一种主流的方式。有统计显示，目前我国约有98%的政府绩效评估是由上级评估的。之所以这种方式成为中国政府绩效评估传统而主流的方式，主要是因为传统的中国，政府、官员的成绩不是由老百姓说了算，而是由上级政府、上级领导说了算，因此在考察政府、考察官员的绩效时都是由上级评估。
　　这种由上级作为评估主体有其好处就是上级部门、上级领导了解下属部门的工作职责、工作范围、工作属性以及下级工作人员的工作态度和能力，因此评估结果较为详实，并且也可以起到对下级的督促和激励，以使下级部门和下级工作人员改正过去工作中的不足、更好地为将来的工作做好准备。但在长期的实际工作中，以上级为评估主体也表现出了许多的缺陷，如，一些部门、人员的只惟上不惟下，从而造成了上级部门、领导满意，而下级、老百姓不满意的情形时有出现；并且有的领导容易不重视评估指标，常以个人主观出发去评价下级，甚至会把随意地走走过场，或以个人情感的好恶、关系的亲疏去评价下级。
　　二、同级权力机构的评估
　　同级权力机构评估，是指同级人大、同级党委等机构对政府绩效的一种评估。同级人大的评估主要是指人大会议期间对政府工作报告的审核与表决，闭会期间对政府行为的提问、质询、罢免等。同级党委则对政府人员的行为表现进行考核评估，根据绩效决定表彰、奖励、合格、警告、降级、撤职建议等。一般地，政府工作人员既可兼任人大职务，也可兼职党内职务，从而出现裁判与运动员的重合，在党政分开不明和人大与行政分混合的情况下，容易产生从而评估的失效。
　　三、下属机构的评估
　　下级评估是下级对上级的评估，一般就上级的领导能力、协调能力和组织能力等各方面进行的评估。一般的说就是对领导的管理打分。这一形式主要对领导的管理能力、协调能力起到一定的评估，而难以全面的对上级业绩工作效率等进行详细而全面的评估，因而这一形式的评估不常见在实际的评估中。
　　四、机构的自我评估
　　自我评估，是政府部门或者工作人员根据自身的工作，给予自己一个正确的评价的评估。自我评估常常出现在官员和工作人员的自我评价中。
　　自我评估中，政府部门或者是工作人员对其自身的工作有着最直接、最全面、最现实的了解，掌握了详实的第一手资料，因此对评估能更全面、更细致。政府工作是一项复杂的工程，只有政府自身才会全面而真实的了解工作过程中的每一点一滴，并在其中付出的努力，因此政府作为评估的主体，有着别的主体不能具有的优势，能把握政府的运作机制，真正把握政府的业绩。
　　五、政府职能部门评估和临时组建的专门评估委员会
　　职能部门评估指的是由政府内部的人事、审计、监察等专门部门对政府的工作人员和各部门的工作业绩做出评估。它也属于政府内部的评估。多是对政府工作人员的职称评定、官员的迁升做评估。其优势也在于政府内部工作部门对他的工作比较熟悉、了解，便于做出详实的评估；而且相对于其他内部评估具有更加丰富的评估理论专业知识和方法。但缺陷也是它属于政府部门，缺乏必要的独立性，容易出现走过场、讲人情等情况。
　　近年来，为了便于政府评估和突出评估的重要性，有些政府部门在评估时也会组建专门的评估委员会，这些委员会一般由上级管理人员牵头，组成人员多由专家组成。如青岛市政府进行政府评估时组建的专门考核委员会。这种委员会一般具临时性，多在评估前临时组建。因此这种评估具有临时性，评估过程常常比较仓促，评估结果也较不全面。
　　六、社会评估
　　在以建设“高效率、高质量、人民满意”的政府为条件为背景下，公众为主体对政府绩效进行评估，近年来在各地方政府部门被大力响应，如在1998年沈阳市的“市民评议政府”、1999年珠海市启动的“万人评政府”和南京市“万人评议政府”之后，邯郸市于2000年也开展了“市民评议政府及政府部门问卷调查活动”、广州市“市民评政府形象”活动；2001年辽源市的“万名市民评议政府活动”；2002年珠海向市民发放万余问卷评价政府、温州市的“48个市级机关部门满意度测评调查”、邵阳市的“优化经济环境综合测评”；2003年北京市的“市民评议政府”和2004年西安的“网民热议西安发展十大教训”等。
　　这些“公民评议政府”活动，与我国传统上级评估下级的“自上而下”绩效评价模式相反，采取的是“自下而上”的也就是老百姓来评估政府的绩效的方式。这种公众评估政府的方式主要如下几种：第一种，采取随机抽取普通群众，发放调查问卷；第二种，“万人评议政府”主要是采取无记名方式对被测部门做出“满意”或“不满意”两种评价；第三种，采取网上评议政府。
　　从上述讨论中，我们可以看出我国政府绩效评估主体的选择还是比较单一，存在独立封闭和激进民众测评两个极端。主体的选择单一，中国政府绩效评估主体的特点基本上是以停留官方政府内部部门上级对下级的评估，或者政府部门内部自身的评估，缺乏社会公众，专业组织和第三部门对政府的评估；虽然近些年有的地方开始引入公众和第三部门参与评估，但力度、广度等都不是很够，而一些地方开始的“万人评政府”，又是另一种“剑走偏锋”的极端——只重视公众评估。单一的评估主体，使得评估结果失真，从而民众不相信政府评估的结果，也使得政府服务水平难有所提高。而“万人评政府”又由于信息等的不对称，使得这种评估还只是停留在最初级的阶段。只要评估主体多元化，才能保证对政府行为评估真实、公平和公正，根据不同的评估对象、目的不同选择组建多元华评估主体，是当前政府绩效评估体系构建的一项十分重要的工作。