古代监察制及其演变.pptx

古代中国监察制度古代中国监察制度 “每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不易的经验。从事物的性质来说，要滥用权力，就必须以权力制约权力。”孟德斯孟德斯鸠四个方面的内容四个方面的内容v一、历代监察机构设置及其特色一、历代监察机构设置及其特色 v二、古代监察制度的运行机制和方式二、古代监察制度的运行机制和方式 v三、对古代监察制度的考量与评判三、对古代监察制度的考量与评判 v四、古代监察制度的启示及参考价值四、古代监察制度的启示及参考价值 一、历代监察机构设置及其特色一、历代监察机构设置及其特色 v中国古代监察制度的两大系统：中国古代监察制度的两大系统：御史监察系统御史监察系统：职在纠察官邪，肃正朝纲，用弹劾职在纠察官邪，肃正朝纲，用弹劾手段，对下纠察百官言行违失。手段，对下纠察百官言行违失。谏官言谏系统：谏官言谏系统：职在讽议左右，以匡人君，用谏诤职在讽议左右，以匡人君，用谏诤封驳，对上纠正皇帝决策失误封驳，对上纠正皇帝决策失误。v 形成于秦汉-发展于魏晋-成熟于隋唐-强化于宋元-高度完备于明清。秦汉秦汉形成阶段形成阶段v特点：特点：体制紊乱、组织尚未完全独立、监察和行政不分体制紊乱、组织尚未完全独立、监察和行政不分;六条问事六条问事。西汉末年西汉末年汉武帝汉武帝汉武帝汉武帝中央中央地方地方秦秦 朝朝御史府：御史大夫（贰丞相）御史府：御史大夫（贰丞相监御史监御史郡、县郡、县汉汉 朝朝御史府：御史大夫御史府：御史大夫丞相史丞相史州、县、郡州、县、郡御史台：御史中丞御史台：御史中丞州部刺史州部刺史1313个监察区（州部）个监察区（州部）县乡：督邮县乡：督邮汉汉 朝朝丞相司直丞相司直+给事中给事中宪台：御史中丞宪台：御史中丞中央直属区：司隶校尉中央直属区：司隶校尉1212个监察区（州）：州部刺史个监察区（州）：州部刺史魏晋魏晋发展阶段发展阶段v特点：特点：御史台逐步从行政机关脱离，成为独立的监察机关；御史台逐步从行政机关脱离，成为独立的监察机关；形成了中央监察机构的初步统一；御史形成了中央监察机构的初步统一；御史“闻风奏事闻风奏事”的制度的制度形成，谏官系统开始系统、规范。形成，谏官系统开始系统、规范。魏晋南北朝魏晋南北朝御史台：御史中丞御史台：御史中丞殿中御史殿中御史检校御史检校御史督运御史督运御史巡御史巡御史隋唐隋唐成熟阶段成熟阶段 特特 点点1、御史权力扩、御史权力扩大，并享有部分大，并享有部分司法权；司法权；2、形成台谏并、形成台谏并立的局面。立的局面。隋隋 朝朝御史台：御史大夫御史台：御史大夫司隶台：司隶大夫司隶台：司隶大夫谒者台：司谒大夫谒者台：司谒大夫 唐唐 朝朝御史台：御史大夫御史台：御史大夫台台 院院殿殿 院院察察 院院监察御史监察御史设设1010个监察区（道）个监察区（道）谏谏 官官门下省门下省中书省中书省散骑常侍散骑常侍谏议大夫谏议大夫给事中给事中右补阙右补阙右拾遗右拾遗宋元宋元强化时期强化时期v特点：特点：首开首开“台谏合一台谏合一”先河；闻风弹人，定期奏先河；闻风弹人，定期奏事；开御史滥用职权之例；元朝形成全国范围的垂事；开御史滥用职权之例；元朝形成全国范围的垂直监察网络。直监察网络。宋宋 朝朝在中央承唐制御史台辖下三院在中央承唐制御史台辖下三院监州（通判）监州（通判）路：转运使、提点行狱公事路：转运使、提点行狱公事监察御史监察御史元元 朝朝御史台：御史大夫（蒙古贵族）御史台：御史大夫（蒙古贵族）江南和陕西行御史台江南和陕西行御史台肃政廉访使肃政廉访使2222道监察区道监察区明清明清高度完备高度完备v特点：改变了唐以来监察机构改变了唐以来监察机构“台谏台谏”并列、明代并列、明代“科道科道”分立的体制，实现了监察组织的空前完整和统一分立的体制，实现了监察组织的空前完整和统一。明明 朝朝都察院：都御史都察院：都御史六科给事中六科给事中1313道监察御史道监察御史巡按御史巡按御史清清 朝朝都察院：都御史都察院：都御史六科给事中六科给事中1515道监察御史道监察御史监察官风闻言事监察官风闻言事二、古代监察制度的运行机制和方式二、古代监察制度的运行机制和方式 （一）审核文书程序监督（一）审核文书程序监督v1 1、受公卿奏事、举弹劾案章：、受公卿奏事、举弹劾案章：通过接受公卿奏事文书，通过接受公卿奏事文书，如发现有违失则纠劾之。这是秦汉御史通过收受文书进行监如发现有违失则纠劾之。这是秦汉御史通过收受文书进行监察官吏的手段和方式。察官吏的手段和方式。v2 2、文册报备稽考制度、文册报备稽考制度：秦汉以后，御史机关不再负责掌秦汉以后，御史机关不再负责掌受百官公卿奏章和管理中央机要文书，但根据监察工作的需受百官公卿奏章和管理中央机要文书，但根据监察工作的需要，涉及人事、经济、司法等重要文册、案牍和财经报表仍要，涉及人事、经济、司法等重要文册、案牍和财经报表仍须申报监察机关备案稽考。须申报监察机关备案稽考。v3 3、封驳制度、封驳制度:“封封”，即，即“封还执奏封还执奏”,退回内阁退回内阁驳驳”即驳正违误，即驳正违误，驳回题本、票本错误之处，再向皇帝请旨驳回题本、票本错误之处，再向皇帝请旨。v4 4、注销制度：、注销制度：每件事情办完之后，要及时办理公每件事情办完之后，要及时办理公文注销手续，注销时报告公文限内已完结者、逾期文注销手续，注销时报告公文限内已完结者、逾期有因者、无故逾限者的件数。有因者、无故逾限者的件数。如：如：“明代五日一注销，清代每月两次注销，月终奏闻皇明代五日一注销，清代每月两次注销，月终奏闻皇帝，参劾无故逾限者。帝，参劾无故逾限者。”v5 5、照刷文卷：、照刷文卷：即定期仔细检查公文办理情况，以即定期仔细检查公文办理情况，以检验各衙门政绩优劣及公事违失检验各衙门政绩优劣及公事违失。如：如：“明代规定，在京大小衙门，及直隶和各省的文卷，明代规定，在京大小衙门，及直隶和各省的文卷，除干碍军机重事不刷外除干碍军机重事不刷外，其余卷宗，由御史每年一次，其余卷宗，由御史每年一次，或二年三年一次照刷或二年三年一次照刷”。v 与注销不同的是，照刷是年底汇总检查，与注销不同的是，照刷是年底汇总检查，“每月注销每月注销事件事件，年终照刷，年终照刷文卷文卷”。（二）出使地方巡察监督（二）出使地方巡察监督v1、定期和不定期巡察、定期和不定期巡察v定期：定期：分工定点包干巡察汉13部刺史、唐10道按察使、宋诸路监司、元22道肃政访司、明13道监察御史、清15道监察御史。v不定期：不定期：临时派员、带刺巡视、事毕即归v2、明察与暗察、明察与暗察（三）现场督察随事监检（三）现场督察随事监检v1 1、监式：、监式：监检朝仪和祭祀监检朝仪和祭祀v2 2、监试：、监试：科举取士以来，凡乡试、会试、殿试都科举取士以来，凡乡试、会试、殿试都派御史到考场充当监试官。派御史到考场充当监试官。v3 3、监军：、监军：战时督军战时督军v4 4、监决：、监决：御史到刑场监决，有权暂停行刑。御史到刑场监决，有权暂停行刑。v5 5、监财：、监财：监管财物出纳之际，如克扣、以次充好、监管财物出纳之际，如克扣、以次充好、盗窃等弊端。盗窃等弊端。（四）知政参政实时监督（四）知政参政实时监督v知政：知政：通过文书收转、连署、备案和允许监官通过文书收转、连署、备案和允许监官入阁听政等方式，让监察官预知政事实行监督。入阁听政等方式，让监察官预知政事实行监督。v参政：参政：指直接参与国家有关政事活动，并具有指直接参与国家有关政事活动，并具有一定的政事决定权。参政监督内容：一是直接参与一定的政事决定权。参政监督内容：一是直接参与人才举荐人才举荐；二是参与官吏选拔考核；三是参与会审。；二是参与官吏选拔考核；三是参与会审。v议政：议政：议政是监察官通过参与国家政事的预议议政是监察官通过参与国家政事的预议进行监察。一是侍从皇帝，随时议政；二是入阁参进行监察。一是侍从皇帝，随时议政；二是入阁参与朝议；三是上奏章议政。前二种都是监察官预知与朝议；三是上奏章议政。前二种都是监察官预知政事的重要途径，又是参政的基本方式。政事的重要途径，又是参政的基本方式。（五）受理直诉事后监督（五）受理直诉事后监督v1、设登闻鼓、立肺石设登闻鼓、立肺石 晋武帝始置登闻鼓晋武帝始置登闻鼓v2、设匦受四方之书设匦受四方之书 武则天时期武则天时期v3、直接受理检举上诉状直接受理检举上诉状 三、对古代监察制度的考量与评判三、对古代监察制度的考量与评判 v（一）古代监察机制的动因（一）古代监察机制的动因v “中书朕左手、枢密朕右手、御史台是中书朕左手、枢密朕右手、御史台是朕医两手的，此其重台之旨。朕医两手的，此其重台之旨。”忽必烈忽必烈v一方面，在专制政权下官员的权力均来源于一方面，在专制政权下官员的权力均来源于皇权。各级官吏不是对公众和公务负责，而皇权。各级官吏不是对公众和公务负责，而是对上司和皇权负责。是对上司和皇权负责。v另一方面，皇权的权威又必须通过各级官员另一方面，皇权的权威又必须通过各级官员权力的运用与推行才能得以实现权力的运用与推行才能得以实现。v 古代监察制度是封建国家机器上的平衡、古代监察制度是封建国家机器上的平衡、调节装置，发挥着不可或缺的某些作用。调节装置，发挥着不可或缺的某些作用。v一是一是统治阶级内部对其利益的认同大大加强了监统治阶级内部对其利益的认同大大加强了监察制度的实施，能够调整统治集团内部的利益关系，察制度的实施，能够调整统治集团内部的利益关系，维系统治阶层的稳定性；维系统治阶层的稳定性；v二是二是监察制度作为国家权力的调节和平衡器，有监察制度作为国家权力的调节和平衡器，有利于避免国家政令实施中遇到障碍，剔除不利于统利于避免国家政令实施中遇到障碍，剔除不利于统治的因素，使国家在安定的环境下得以发展；治的因素，使国家在安定的环境下得以发展；v三是三是中国古代重视言官谏净制度作用的发挥，以中国古代重视言官谏净制度作用的发挥，以匡正君主、谏诤得失、修正统治政策、维护封建统匡正君主、谏诤得失、修正统治政策、维护封建统治。治。（二）局限和困境（二）局限和困境v1 1、依赖性、依赖性取决于皇权的定夺取决于皇权的定夺v第一，监察机构是否完善取决于皇帝的决策。第一，监察机构是否完善取决于皇帝的决策。如：唐御史台或分或合如：唐御史台或分或合 v第二，监察的权威来自皇权，御史行使职权第二，监察的权威来自皇权，御史行使职权需以皇权为后盾。需以皇权为后盾。如：包公的如：包公的“势剑金牌势剑金牌”、尚方宝剑等。、尚方宝剑等。v第三，御史监察弹劾的效果完全取决于皇帝。第三，御史监察弹劾的效果完全取决于皇帝。v2 2、同构性、同构性强化皇权政治的需要强化皇权政治的需要 一部封建监察制度史，从某种意义上看，可说是一部封建监察制度史，从某种意义上看，可说是维护皇权独裁史。历代统治者在弱化对自己监督的维护皇权独裁史。历代统治者在弱化对自己监督的同时，必然加强对中央和地方官吏的监察，历代监同时，必然加强对中央和地方官吏的监察，历代监察制度的变化，新的运行机制的建立的总原则就是察制度的变化，新的运行机制的建立的总原则就是有利于皇权的强化。有利于皇权的强化。v3 3、异化性、异化性监察权力的失控监察权力的失控 西汉初期建立的刺史制度，起初刺史职守仅限为西汉初期建立的刺史制度，起初刺史职守仅限为监察方面的权力，然而至东汉时，职权遂步扩大，监察方面的权力，然而至东汉时，职权遂步扩大，获得了行政权、兵权，发展成为州一级的最高行政获得了行政权、兵权，发展成为州一级的最高行政长官州牧）。明代的厂卫制度。长官（州牧）。明代的厂卫制度。v4 4、脆弱性、脆弱性 “强干弱枝强干弱枝”最终与己愿违最终与己愿违v对京师百官的监察重于对地方官吏的监察。对京师百官的监察重于对地方官吏的监察。派驻地方的监察御史往往只设于省级，将机构设到府一派驻地方的监察御史往往只设于省级，将机构设到府一级的朝代很少，府以下的县乃至县以下的行政组织，则几乎级的朝代很少，府以下的县乃至县以下的行政组织，则几乎没有，多靠没有，多靠“自纠自纠”。v另外，历代负责巡查地方的监察御史官职很低，一般为七品，另外，历代负责巡查地方的监察御史官职很低，一般为七品，属中央机构官员，代表皇帝和朝廷外出视事。属中央机构官员，代表皇帝和朝廷外出视事。v一方面官轻可以使监察官不惜自身而弹劾权贵，提高科道官一方面官轻可以使监察官不惜自身而弹劾权贵，提高科道官执行监察权威性的同时，又抑制他们飞扬拔扈滥用权力。执行监察权威性的同时，又抑制他们飞扬拔扈滥用权力。v另一方面，但由于官场复杂，弹劾权贵往往会遭到报复陷害，另一方面，但由于官场复杂，弹劾权贵往往会遭到报复陷害，轻则被降职，重则丧命。如清顺治帝时，监察御史张煊列举轻则被降职，重则丧命。如清顺治帝时，监察御史张煊列举陈名夏十大罪状予以弹劾，由于吏部尚书谭泰袒护，顺治帝陈名夏十大罪状予以弹劾，由于吏部尚书谭泰袒护，顺治帝反斥张煊反斥张煊“挟私诬蔑挟私诬蔑”，坐以绞刑。坐以绞刑。v5 5、狭窄性、狭窄性缺乏群众基础支撑缺乏群众基础支撑v用官吏监察官吏。用官吏监察官吏。没有发现有发动庶民对官吏进行监没有发现有发动庶民对官吏进行监察的记载。察的记载。v刘邦的刘邦的“约法三章约法三章”不是要老百姓跟他提意见；汉武帝不是要老百姓跟他提意见；汉武帝“草草缗告缗缗告缗”，针对的是偷税、漏税的富豪大户。南北朝时期鼓，针对的是偷税、漏税的富豪大户。南北朝时期鼓励社会检举官吏不法之事，然而举报人也多为下级官吏，庶励社会检举官吏不法之事，然而举报人也多为下级官吏，庶民不在其中；唐太宗只对上层官僚广开言路，武则天创立的民不在其中；唐太宗只对上层官僚广开言路，武则天创立的“知匦制度知匦制度”，举报箱也只设在朝廷之上。，举报箱也只设在朝廷之上。v古代官僚政治基本特点是：古代官僚政治基本特点是：“政府权力全把握于官政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由，官僚把政僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由，官僚把政府措施看做为自已图谋利益的勾当。府措施看做为自已图谋利益的勾当。”监察权向公监察权向公众开放或延伸就意味着利益的丧失。众开放或延伸就意味着利益的丧失。（三）评 价v历代监察制度都是加强以皇权为中心的集权体历代监察制度都是加强以皇权为中心的集权体制以及在皇权控制下的制衡原则。对皇权的极制以及在皇权控制下的制衡原则。对皇权的极端依赖其本质上始终是封建皇权的附属物难端依赖其本质上始终是封建皇权的附属物，难免会受到人治的弱点所带来的最大损害，甚至免会受到人治的弱点所带来的最大损害，甚至使其形同虚设。使其形同虚设。v古代监察机制的整体效果是受到质疑的，其本古代监察机制的整体效果是受到质疑的，其本身经常受到当时政治格局和政治形势的制约，身经常受到当时政治格局和政治形势的制约，难以摆脱官僚主义恶习和内部腐化的侵袭。难以摆脱官僚主义恶习和内部腐化的侵袭。四、现实启示及参考价值四、现实启示及参考价值 （一）监察机构独立健全，可使监察机制（一）监察机构独立健全，可使监察机制保持公正高效。保持公正高效。在体制上，监察机构独立、自成系统是其在体制上，监察机构独立、自成系统是其鲜明特点。这对于监察机构独立行使监察权，鲜明特点。这对于监察机构独立行使监察权，保持公正高效，排除同级或上级行政长官的保持公正高效，排除同级或上级行政长官的干扰具有积极意义。可见，独立和健全的监干扰具有积极意义。可见，独立和健全的监察机构与体制是发挥监察功能的必要组织保察机构与体制是发挥监察功能的必要组织保证，这是封建监察法制的成功经验，也是现证，这是封建监察法制的成功经验，也是现代行政监察的基本要求。代行政监察的基本要求。（二）（二）“以条问事以条问事”，可使监察功能，可使监察功能获取源自法律的权威力量得以发挥，不获取源自法律的权威力量得以发挥，不仅有组织保证，而且有法律依据。仅有组织保证，而且有法律依据。汉武帝的汉武帝的“六条问事六条问事”。以条问事，察视。以条问事，察视地方，为监察官员的巡察直接提供了法律依地方，为监察官员的巡察直接提供了法律依据，对于澄清地方吏治起到了积极作用。据，对于澄清地方吏治起到了积极作用。重视立法和依法监察，对于我们今天的监重视立法和依法监察，对于我们今天的监察法制建设亦有可鉴之处。察法制建设亦有可鉴之处。“六条问事六条问事”是一种监察官员监督时的依据准则。始于汉武帝。是一种监察官员监督时的依据准则。始于汉武帝。v一条一条:强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。v二条二条:二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。守利，侵渔百姓，聚敛为奸。v三条三条:二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻薄，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石淫赏，烦扰刻薄，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。裂，妖祥讹言。v四条四条:二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。v五条五条:二千石子弟恃怙荣势，请托所监。二千石子弟恃怙荣势，请托所监。v六条六条:二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损正今。正今。（三）运行机制和方式完备有序可使监（三）运行机制和方式完备有序，可使监察功能得以充分全面地发挥。察功能得以充分全面地发挥。v1、严格规范的检查制度，是提高监察效能的、严格规范的检查制度，是提高监察效能的重要手段。重要手段。v2、实行文书备案、审查、注销制度，是一种、实行文书备案、审查、注销制度，是一种有效的权力制约机制。有效的权力制约机制。v3、自上而下的巡察制度是一种行之有效的监、自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。督方式。v4、实行现场监督，是防止重大政事失误的必、实行现场监督，是防止重大政事失误的必要措施。要措施。v5、参政、议政是实现监察权的重要保障机制。、参政、议政是实现监察权的重要保障机制。（四）要有广泛的群众基础（四）要有广泛的群众基础v其一、古代监察制度成为皇权的附庸，暴其一、古代监察制度成为皇权的附庸，暴露其极端的缺陷，应当警醒当今监察制度露其极端的缺陷，应当警醒当今监察制度的设计。的设计。v其二、政权性质决定监察取向。在社会主其二、政权性质决定监察取向。在社会主义中国，一切权力来自人民，接受最广泛义中国，一切权力来自人民，接受最广泛群众的监督。群众的监督。