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关于建设项目规划选址管理的思考 张 泉 施嘉泓【作者简介】 张 泉(1954-),男,江苏省住房和城乡建设厅副厅长，研究员级高级规划师。 施嘉泓(1976-),男,江苏省住房和城乡建设厅城乡规划处副处长,注册规划师。【修改日期】2011-07-27 【文章编号】1002-1329 (2011)09-0009-04 【中图分类号】TU984;C931.2【文献标识码】A【摘要】对建设项目规划选址中的依据和程序、资源利用、环境保护、交通评价、设施配套等方面主要存在的问题与矛盾进行了梳理与分析，并从加强程序协调、改进技术审查和优化利益统筹等角度提出了针对性的工作对策和建议。 建设项目规划选址是用地和工程规划许可的前提，是规划实施管理的首要环节，往往矛盾相当突出，问题较为集中。如果对于选址阶段的工作重视程度不够，相关矛盾没有妥善处理，问题得不到有效解决，必将给后续的规划管理和项目实施留下困难和隐患。而重大问题一旦疏忽，则极可能造成难于补救的严重后果。1、主要矛盾与问题 建设项目规划选址工作纷繁复杂，笔者对工作实践和交流过程中的一些案例进行了梳理，将较为重要和常见的矛盾与问题归纳如下： 1.1 依据和程序缺失 1.1.1 规划依据缺失，选址的合法性不足 法定规划是建设项目规划选址的直接依据。随着城市化水平快速提升，社会经济高速发展， 城市建设过程中的新要求、新情况、新问题层出不穷，建设项目的选址要求不符合或超出规划的情况时常出现。除各种原因造成的规划成果质量问题以外，规划的稳定性与适应性之间的矛盾客观存在，编制时间较早的规划往往难以对当前复杂多变的市场需求作出准确的预测和安排。而依法履行规划调整程序，有时周期较长、效率偏低，较难适应快节奏的项目建设。因此，一些建设项目的选址在没有规划依据的情况下，只考虑选址的合理性，不履行规划调整等法定程序，选址的合法性不足。 1.1.2 专业协调缺失，选址的科学性不强 建设项目规划选址的专业综合性较强，有些项目的空间定位须综合考虑甚至取决于环境、地质、文物、交通等相关因素，规划选址需以此作为条件和依据。行政许可法实施后，有的地方开始清减规划许可的前置条件，取得了一定的效果，规划审批效率有所提高。然而如果必要的专业协调程序被清减，建设项目的规划选址就会因前提条件的缺失而导致科学性降低。1.1.3 公众参与缺失，选址的合理性不够 建设项目规划选址是对空间资源的配置，通常涉及到周边利害关系人的合法权益和既得利益。规划审批应加强公众参与，充分听取公众意见，协调处理好或者协助处理好各方利益诉求。但在实际操作中，利害关系人的确定、公示方式的有效性、采信尺度的恰当把握等均具有一定难度，因此公示、听证等方式往往达不到预期效果，有的甚至缺少公示等程序，利害关系人不能及时得到正确的信息和引导，正当的诉求没有途径或得不到采信，即使选址方案合法、合规，也难以得到公众的理解和支持，容易激发群众矛盾。 1.2 资源利用不当 1.2.1 自然山水利用不合理，公共资源被侵占 良好的自然资源应合理地加以利用，塑造 关城市特色空间，提升城市的功能与品质，为公众提供休闲娱乐的场所和空间，实现其应有的社会价值。然而在实际利用中，稀缺的自然资源越来越成为建设项目追逐利润的目标。为营造优越的自身小环境，获取环境资源的高附加值，一些会所、别墅、高尔夫球场、企业总部等项目的规划选址忽视自然资源的保护，大规模侵占山水空间，变“山水宝地”为“私家花园”。通常此类项目不合理的开发强度和利用方式也使宝贵的资源和景观遭到破坏。 1.2.2 历史遗存保护不到位，资源被毁坏 一些地方对历史资源的普查、建档以及地下文物勘查等基础性工作重视不够或开展不及时，历史文化遗存的基本信息没有准确掌握，因此在建设项目的规划选址阶段容易忽视历史资源的有效保护，特别是对历史建筑和其他物质文化遗存不注意保护和合理利用，对地下文物埋藏区范围内的开发建设缺乏条件约束和程序要求。 1.3 环境保护不力 1.3.1 保护理念不统一，自然环境被污染 在经济发展和项目建设的决策过程中，经济效益与环境效益、企业利益与市民利益、政府与规划部门的价值取向之间经常存在着一定的矛盾，如果在规划选址阶段缺少必要的调和，降低环境保护要求，忽视保护措施落实，就会使空气、土壤和水环境等遭受污染，恶化人居环境。而化工、环卫等环境敏感类项目更多由于建设和运行不规范附加给了规划额外的压力，使此类项目规划选址的难度大为增加。 1.3.2 空间利用不和谐，社会环境遭破坏 随着城市土地空间资源的逐渐紧缺，单个开发地块都背负着沉重的效益诉求，城市旧区的开发强度经常“被规划”得越来越高，高密度、高容积率的建设项目往往对周边住宅的日照、通风以及城市空间景观造成较大影响，社会环境的和谐遭受冲击，群众的合法权益受到损害。而环境敏感类项目除对自然环境造成一定影响外，对周边公众心理上的影响，以及由此对附近土地、房产价格产生的影响，给项目选址带来了更多的困惑。 1.4 交通评价缺失 1.4.1 交通影响缺分析，城市交通受干扰 建设项目的交通运行会对周边地区的城市交通产生不同程度的影响。在城市中心和交通枢纽等地区，由于经济、交通、配套等优势，众多项目趋之若鹜。但对于交通流集中、交通组织复杂的大型商业、公共设施等项目，经常在规划选址阶段不细致分析项目运行所产生的交通影响，或 者不认真研究排除影响的对策和措施，盲目的项目选址激化了严重的城市交通问题。1.4.2 交通条件不匹配，项目运行受制约 不同类型的项目，对建设用地周边的城市道路、交通设施等条件有着不同的要求，但对于大型居住、商业、文体设施、交通枢纽和生产企业等项目，在规划选址阶段往往偏重建设项目的用地安排，忽视城市交通系统的影响，没有根据项目对城市交通设施的需求进行针对性地分析，城市交通对项目的支撑能力没有充分考虑，给项目建成后的交通运行留下了隐患。而有的建设用地周边虽然规划了城市道路和交通设施，但由于建设时序的不衔接，往往项目已经建成使用，而规划的城市道路、交通设施却迟迟不付诸实施，使项目无法正常运行，达不到预期效果。 1.5 设施配套欠缺 1.5.1 调减土地投入，公益设施不保障 公益设施项目通常由政府划拨提供土地，由于土地投入和收益直接影响政府的财政收支，土地成本就成为左右选址决策的关键因素，因此一些公益设施项目在用地安排上出现距离城市趋远、规模趋小的现象，甚至是规划的公益设施用地被其他开发项目侵占，致使合理的服务功能无法保障。基于土地成本的原因，用地安排趋远的现象在经济适用房等保障性住房项目的选址时更加普遍，也易衍生出其他社会问题。1.5.2 推崇个体发展，公益设施不便民 在现行的机制下，医疗、教育等设施较多片面地推崇资源极化的个体发展，过于追求做强做大，资源较好的设施在原址扩建的较多，对于是否方便群众却考虑不够。此类项目较多聚集在城市中心区，大规模的扩建也加剧了局部地区严重的交通和停车矛盾。而在这些行业的设施体系中通常对社区级配套不够重视，造成了服务体系不完整、服务效果不均衡等问题。选址是通过规划管理配置城市空间资源的第一个法定环节，涉及到国家、公众、建设方等多方利益，如何保障国家公共利益、维护公众合法权益、兼顾建设方正当利益，统筹协调各方利益一直以来都是选址工作的难点。倘若不能清晰、正确地考量项目建设对各方利益影响的轻重，在合法的前提下不能做到科学、合理的利益平衡，选址的导向和决策就会出现偏差，规划工作也将降低乃至失去作为公共政策的作用和意义。 2、工作对策与建议 对于建设项目在规划选址阶段的矛盾与问题，应结合具体案例，加强调查分析，有针对性地采取有效措施。就普遍性方法而言，笔者结合工作实践，提出以下建议：2.1 加强程序协调 2.1.1 加强规划校核与论证 (1)加强校核、规范调整。认真核对总体规划、专项规划和控制性详细规划等法定规划的相关内容，例如布局、位置、性质、规模、线形、相互关系等。如果不同规划成果之间存在相互矛盾的情况，应当及时进行必要的整合与更正，统一规划依据。对于确需调整规划的，应按法定要求与程序，先行调整相关规划，再办理规划选址手续。为了兼顾效益和效率的统一，可以在现行法规体系和行政框架的基础上，对相关规划的调整进行科学分类，按不同类别细化设定调整条件、程序，明确法定权限与行政委托权限。 (2)加强项目选址论证。在成片规划建设用地范围外独立选址的项目以及可能对城市规划产生重大影响的区域性基础设施项目，应编制项目选址论证报告。报告应反映建设项目与城市总体规划的协调情况，与城市交通、通讯、能源、市政设施规划的衔接情况，对城市环境的影响，与风景名胜、文物古迹保护规划的关系等方面内容。论证报告经审查通过后作为办理规划选址的依据。 2.1.2 加强专业协调 (1)设定必要程序前置。产业政策、环境保护、文物保护、风景名胜区保护、军事设施保护、地质灾害防治等方面的相关手续和程序，应作为选址的前置条件，在项目前期加强专业协调，确保项目的规划选址符合各项专业要求，有利于正确引导项目推进，避免行政成本浪费。 (2)协调相关程序推进。对于选址阶段应关注的其他相关专业要求，例如文物勘探、地域保护、微波通道、交通影响等，也应当在选址阶段提出相关程序要求，作为后续规划审批的前置条件，促进相关工作同步或及时穿插开展，形成政府各部门的合力，提高项目推进效率。2.1.3 加强公众参与 完善公示、听证制度。建设项目的规划选址，应在信息公开并维护公众合法权益的基础上争取公众的理解与支持。切实加强公众参与，推进规划管理的政务公开，有利于维护公众合法权益，提前消除或化解各类矛盾，促进社会和谐。规划选址方案涉及利益协调的，应采取公示、听证等方式征求利害关系人的意见。建立完善规划公示和听证制度，明确需要公示和听证的项目类型，探索研究公正、合理的利害关系人认定办法和合理、可行的意见采信办法。细化公示的内容、时间、方式等要求，切实增强公示的有效 性。优化听证的组织、对象、方式等规定，合理提高利害关系人意见的采信度(表1)。 2.2 改进技术审查 2.2.1 审查用地功能 (1)审查用地布局。重点核查建设用地位置和范围是否符合总体规划；用地性质是否符合规划用地布局；与穿越项目用地的道路、管线等基础设施是否相协调；线形基础设施与城市空间、镇村布局是否协调。 (2)查验用地条件。针对项目的特点和需求查验场地条件。重点关注通风、采光、日照等卫生条件；关注地质、抗震、防灾、防护距离等安全条件；关注公共设施、市政设施、水源、能源等配套条件；关注现状建筑拆迁、设施搬迁等经济条件；关注地形、地貌等建造条件。 (3)明确用地要求。为有效引导建设项目在规划的控制和要求下推进，科学指导建设用地的合理使用，选址阶段应提出规划用地的初步要求，主要应包括土地节约、集约利用，用地功能，公共设施配建，市政设施配套，城市景观以及相关专业协调前置条件等方面的内容。2.2.2 审查交通关系 (1)核查交通布局。建设项目的规划选址应通过合理布局落实交通引导的规划理念，增强用地类别、布局与交通设施之间的相互协调，促进城市用地集约利用和交通减量。主要核查大交通量项目与交通枢纽、交通走廊的关系，人流集中项目与公共交通设施的关系；核查交通设施项目与其他相关交通、市政设施的关系。 (2)查验交通条件。大型商业、文体设施、交通枢纽、生产企业等项目的选址应充分考虑交通量、交通方式和运输条件等方面的需求，充分考虑项目交通条件需求与周边交通设施、道路网络承载类型、能力的契合度。对于交通情况复杂的项目和地区，可先行编制交通影响分析报告，再依据分析报告的结论提出用地安排、交通组织、停车配建等方面的要求。2.2.3 审查资源保护 (1)核查自然资源保护。妥善处理建设项目用地与各类风景名胜区、自然保护区、生态保护区以及各种山水资源的关系。关注生态、景观、动植物、矿藏等资源的保护要求。开发类项目不得侵占、破坏自然资源，利用自然资源的建设项目应注意采取科学合理的建设方式和强度。 (2)核查历史资源保护。关注建设地块内或项目沿线的历史遗存，加以合理避让或妥善保留。既要重视妥善保护高等级文物，也应重视保护其他文物、历史建筑、古树名木以及非物质文化遗产。在关注地上历史资源的同时，提高对地下文物资源保护的重视程度，仔细核对地下文物埋藏区的位置，合理提出地下文物勘探要求。 (3)核查公共资源保护。关注地块内现有公共资源的保护，特别是承担周边地区公共服务功能的设施和用地。例如医疗、教育、特色店、菜场、公厕、文化娱乐、绿地和相关设施，以及联系周边地块的进出道路，市政管线等等，应尽量保留，或结合新建项目复建，同时注意建设过渡期的公共服务职能落实。2.2.4 审查环境保护 (1)审核自然环境保护。关注建设项目与生态环境、自然景观的关系。关注项目对空气、土壤、水质的影响以及相关的防护要求，重视水源地、生态廊道的保护，注意减小生态影响，注重生态修复。关注项目对自然景观的影响，重视自然景观界面、天际轮廓线、视觉廊道、开敞空间等的保护要求。 (2)审核社会环境保护。关注建设项目对周边居住建筑的日照影响。注意城市高架路、铁 路、地铁、轻轨、停车场、变电站、高压线、电台、加油站、危险品仓库、燃气调压站、污水处理厂、垃圾处理场(站)、公厕、市政管线等项目产生的噪音、废水、废气、电磁辐射、化学放射以及防火、防爆等的防护和安全距离要求。 2.3 优化利益统筹 2.3.1 维护国家公共利益是首要任务 (1)维护大局促进社会经济发展。社会经济发展是强国富民的唯一途径，是促进社会文明、进步、和谐的必要条件，发展的目的是为了满足全社会日益增长的物质和文化需要，“又好又快”发展是当前的首要任务。对于推动发展的基础设施和重大产业等项目，在不违反现行法律法规，不严重影响和损害利害关系人利益的情况下，规划选址应尽可能创造有利条件，保障用地落实。 (2)保护自然环境保障可持续发展。保护良好的自然、生存环境是实现社会经济可持续发展、保障人民安居乐业的前提。项目建设应符合环境保护的要求，不以破坏自然环境和浪费自然资源为代价。对于能有力促进社会经济发展的重大项目，如果存在一定的污染度，应采取合理布局以及其他有效措施控制其污染危害，在确保周边地区生产、生活安全的前提下进行规划选址。 (3)保护历史资源弘扬优秀文化。历史文化遗存是不可再生的宝贵财富。科学保护、合理利用历史文化资源对于继承和弘扬优秀历史文化遗产、延续地方历史文脉、塑造地方文化特色具有重要的作用。在历史文化街区、名镇、名村保护范围和文物保护单位建设控制地带内，进行必要的基础设施和公共服务设施项目规划选址，应优先考虑传统空间格局、环境风貌以及各类文化遗存的有效保护。 2.3.2 维护公众合法权益是重要原则 (1)保护社会环境促进社会和谐。社会的文明、进步、和谐需要让广大人民群众共同享受社会经济发展的成果，所有建设活动在符合国家公共利益的同时，还应充分保障公众的合法权益，并考虑群众合乎情理的利益诉求。建设项目规划选址应妥善考虑日照、环境、安全、交通、配套、搬迁等问题，使项目建设有利于提升人居环境。 (2)保障公共配套促进社会公平。规划选址应积极保护、合理配置公共资源，体现城市规划的公平原则。公共设施用地的功能与规模应予保障，便民设施布点应符合方便服务、均衡布局的原则，公共资源的拆除或迁建应慎重考虑原有服务对象的利益，保障性住房项目的选址应兼顾居民的生活和就业的合理需求。 2.3.3 兼顾建设方经济利益的合理要求 (1)增强选址规划条件的可行性。项目建设在保障国家利益和公众权益的基础上，也要考虑建设方合理的经济效益。建设单位没有义务进行无效益的投资建设，合理的投资回报是建设单位参与城市建设的动力，建设单位参与积极性的提高有利于社会经济和城市建设的加快发展。对于开发类项目，规划选址应尊重市场规律，考虑经济可行的开发强度和合理的配套建设责任。 (2)关注项目场地条件的可行性。良好的场地条件是建设项目顺利推进，实现预期效益的重要因素。场地的地形、地貌、地质条件，用地内历史资源、公共资源的保护要求，周边配套和基础设施的条件和实施时序等均会对项目建设产生重大的影响，因此在选址时应统筹考虑，使建设 单位的正当利益得到保护。 3、结语 在实际工作中，建设项目的规划选址工作不仅仅局限在核发选址意见书的阶段，在控制性详细规划和各类专项规划的编制过程中，对用地布局或各类设施用地进行安排和落实时，应同时考虑实施中规划选址的基本要求。对于不需要单独核发选址意见书的建设项目，规划选址的相关问题应当在用地规划管理阶段先期妥善解决。此外，规划选址阶段主要从可能性的角度对建设项目提出初步的规划要求，后续的用地规划管理应当加强与规划选址要求的衔接，并进一步深化明确具体的土地使用和建设要求，使建设项目在规划的控制和引导下有序推进。