城市基础设施市政公用事业管理.pptx

第七讲：城市基础设施管理第七讲：城市基础设施管理 兼论城市公用事业市场化改革兼论城市公用事业市场化改革第一节：城市基础设施概述：第一节：城市基础设施概述：基本概念、特点、作用第二节：城市基础设施管理概述：第二节：城市基础设施管理概述：管理原则、机构、融资管理、运营管理第三节：城市公用事业的市场化改革：第三节：城市公用事业的市场化改革：改革原因、改革方式、改革效果和风险、风险防范与控制第一节：城市基础设施概述第一节：城市基础设施概述城市基础设施的内涵城市基础设施的内涵城市基础设施的构成城市基础设施的构成城市基础设施的特点城市基础设施的特点城市基础设施的作用城市基础设施的作用一、城市基础设施的内涵一、城市基础设施的内涵 1 1、基础设施、基础设施、基础设施、基础设施“InfrastructureInfrastructure”，原意为，原意为“基础基础”或建筑物、构筑物的或建筑物、构筑物的底层结构或下部结构。底层结构或下部结构。1919世纪世纪4040年代始，西方经济学家把年代始，西方经济学家把“基础设施基础设施”一词引入经一词引入经济结构和社会再生产的研究，用以概括那些为社会再生产提济结构和社会再生产的研究，用以概括那些为社会再生产提供一般条件的行业或部门。供一般条件的行业或部门。世界银行发展报告世界银行发展报告 （19941994年）概括为：年）概括为：永久性工程构永久性工程构永久性工程构永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。的服务。的服务。的服务。包括三类：包括三类：一是公用事业：一是公用事业：一是公用事业：一是公用事业：电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生和电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生和排污系统、固体废弃物收集和处理系统；排污系统、固体废弃物收集和处理系统；二是公共工程：二是公共工程：二是公共工程：二是公共工程：包括大坝、灌溉和道路；包括大坝、灌溉和道路；三是其他交通部门：三是其他交通部门：三是其他交通部门：三是其他交通部门：铁路、城市交通、海港、水运和机场。铁路、城市交通、海港、水运和机场。2 2、城市基础设施：、城市基础设施：、城市基础设施：、城市基础设施：urban Infrastructure urban Infrastructure 19851985年年7 7月，中国城乡建设环境保护部在北京召开的月，中国城乡建设环境保护部在北京召开的“城市基础设施学术研讨会城市基础设施学术研讨会”将城市基础设施定义为将城市基础设施定义为“既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以存在和发展的基础。施，是城市赖以存在和发展的基础。施，是城市赖以存在和发展的基础。施，是城市赖以存在和发展的基础。”城市基础设施：是指为城市经济运行和市民生活提供城市基础设施：是指为城市经济运行和市民生活提供城市基础设施：是指为城市经济运行和市民生活提供城市基础设施：是指为城市经济运行和市民生活提供公共服务的最基本的物质设施，是保障城市生产和生公共服务的最基本的物质设施，是保障城市生产和生公共服务的最基本的物质设施，是保障城市生产和生公共服务的最基本的物质设施，是保障城市生产和生活能够正常运行的前提，是城市赖以生存发展的基础。活能够正常运行的前提，是城市赖以生存发展的基础。活能够正常运行的前提，是城市赖以生存发展的基础。活能够正常运行的前提，是城市赖以生存发展的基础。在性质上在性质上在性质上在性质上属于公共物品或准公共物品的范畴，一般由属于公共物品或准公共物品的范畴，一般由政府负责提供，或是在政府授权和监督的前提下，委政府负责提供，或是在政府授权和监督的前提下，委托私人部门提供和经营。托私人部门提供和经营。3、与相关概念的关系、与相关概念的关系（1 1）城市基础设施与市政公用事业：城市公用事业、市）城市基础设施与市政公用事业：城市公用事业、市）城市基础设施与市政公用事业：城市公用事业、市）城市基础设施与市政公用事业：城市公用事业、市政工程设施政工程设施政工程设施政工程设施 市政公用事业：市政公用事业：市政公用事业：市政公用事业：是指城市人民政府管理的，为城镇居民生产是指城市人民政府管理的，为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业。主要包括城市供水、排水和生活提供必需的普遍服务的行业。主要包括城市供水、排水和污水处理，集中供热，城市道路桥隧，环境卫生和垃圾处理以污水处理，集中供热，城市道路桥隧，环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等及园林绿化等。城市公用事业：城市公用事业：城市公用事业：城市公用事业：主要是指供水、供电、煤气、电信、公共交主要是指供水、供电、煤气、电信、公共交通等具有自然垄断性质的基础设施，它们在政府管制下可以通通等具有自然垄断性质的基础设施，它们在政府管制下可以通过市场机制组织运营活动。这些设施特点是在消费上具有非竞过市场机制组织运营活动。这些设施特点是在消费上具有非竞争性，人人都有权利消费这类设施和服务，但争性，人人都有权利消费这类设施和服务，但具有消费的排他具有消费的排他具有消费的排他具有消费的排他性性性性，经营者可以把没有付费者排除在外。，经营者可以把没有付费者排除在外。市政工程设施：市政工程设施：市政工程设施：市政工程设施：主要指道路、桥梁、隧道、下水道等，共同主要指道路、桥梁、隧道、下水道等，共同特点是具有消费的无偿性和特点是具有消费的无偿性和非排他性非排他性非排他性非排他性，不付费者不会被排除在，不付费者不会被排除在消费之外，因此，单一的市场机制无法实现市政工程设施的有消费之外，因此，单一的市场机制无法实现市政工程设施的有效供给，通常通过财政补偿机制实现投入产出的循环。效供给，通常通过财政补偿机制实现投入产出的循环。城市基础设施包括城市公用事业和市政工程设施城市基础设施包括城市公用事业和市政工程设施城市基础设施包括城市公用事业和市政工程设施城市基础设施包括城市公用事业和市政工程设施（2 2）城市基础设施与城市公共事业设施、城市公）城市基础设施与城市公共事业设施、城市公）城市基础设施与城市公共事业设施、城市公）城市基础设施与城市公共事业设施、城市公共设施共设施共设施共设施 城市公共（社会）事业设施：城市公共（社会）事业设施：城市公共（社会）事业设施：城市公共（社会）事业设施：通常指教育、科技、文化、卫通常指教育、科技、文化、卫生、体育等领域设施及相关部门，通常又被称为城市社会事业。生、体育等领域设施及相关部门，通常又被称为城市社会事业。城市公共设施：城市公共设施：城市公共设施：城市公共设施：内涵与外延比城市基础设施宽泛，不仅指城内涵与外延比城市基础设施宽泛，不仅指城市基础设施而且包括城市社会事业设施，如公共的教育文化卫市基础设施而且包括城市社会事业设施，如公共的教育文化卫生体育等部门。生体育等部门。城市基础设施是城市各种设施的重要组成部分，其内涵有城市基础设施是城市各种设施的重要组成部分，其内涵有城市基础设施是城市各种设施的重要组成部分，其内涵有城市基础设施是城市各种设施的重要组成部分，其内涵有广义和狭义之分。广义和狭义之分。广义和狭义之分。广义和狭义之分。狭义的城市基础设施：狭义的城市基础设施：狭义的城市基础设施：狭义的城市基础设施：又称技术性或生产性基础设施，包括又称技术性或生产性基础设施，包括城市公用事业和市政工程设施。与城市社会事业设施一起构成城市公用事业和市政工程设施。与城市社会事业设施一起构成城市的公共设施。城市的公共设施。广义的城市基础设施：广义的城市基础设施：广义的城市基础设施：广义的城市基础设施：和城市公共设施的内涵相同：除了涵和城市公共设施的内涵相同：除了涵盖狭义上的城市基础设施以外，还囊括了城市公共社会事业设盖狭义上的城市基础设施以外，还囊括了城市公共社会事业设施的内容，如科教文卫等无形资产和部门。施的内容，如科教文卫等无形资产和部门。本章所探讨的是狭义的城市基础设施。本章所探讨的是狭义的城市基础设施。本章所探讨的是狭义的城市基础设施。本章所探讨的是狭义的城市基础设施。各种概念关系图各种概念关系图 二、城市基础设施的构成二、城市基础设施的构成1 1、六类设施构成：、六类设施构成：、六类设施构成：、六类设施构成：（1 1）城市能源设施。）城市能源设施。）城市能源设施。）城市能源设施。主要包括：城市电力生产和输送系主要包括：城市电力生产和输送系统；城市煤气、燃气、石油、汽油、柴油、液化气生产与统；城市煤气、燃气、石油、汽油、柴油、液化气生产与供应系统；城市热力生产与供热管网系统。供应系统；城市热力生产与供热管网系统。（2 2）城市给排水设施。）城市给排水设施。）城市给排水设施。）城市给排水设施。主要包括：城市水资源开发与管主要包括：城市水资源开发与管理系统；城市自来水生产与供水管网系统；城市污水排放理系统；城市自来水生产与供水管网系统；城市污水排放与处理系统；城市中水利用系统；城市雨水排放系统。与处理系统；城市中水利用系统；城市雨水排放系统。（3 3）城市交通设施。）城市交通设施。）城市交通设施。）城市交通设施。分为对外交通设施与内部交通设施。分为对外交通设施与内部交通设施。对外交通设施主要包括铁路、机场、港口、公路和高速公对外交通设施主要包括铁路、机场、港口、公路和高速公路等。对内交通设施主要包括道路、桥梁、隧道、地铁、路等。对内交通设施主要包括道路、桥梁、隧道、地铁、高架轻轨、公共交通、出租汽车、停车场、交通安全设备高架轻轨、公共交通、出租汽车、停车场、交通安全设备等。等。（4 4）城市通信设施。）城市通信设施。）城市通信设施。）城市通信设施。主要包括：城市邮政和电报网络主要包括：城市邮政和电报网络系统；城市电信网络系统（市话网络、长途电话网络、系统；城市电信网络系统（市话网络、长途电话网络、移动网络、小灵通网络、寻呼网络）；城市数据网络系移动网络、小灵通网络、寻呼网络）；城市数据网络系统（互联网络、电视网络、广播网络）统（互联网络、电视网络、广播网络）（5 5）城市环保设施。）城市环保设施。）城市环保设施。）城市环保设施。主要包括：城市环境美化、绿化、主要包括：城市环境美化、绿化、园林、卫生、垃圾收集与处理、环境监测与治理等物质园林、卫生、垃圾收集与处理、环境监测与治理等物质设施。设施。（6 6）城市防灾设施。）城市防灾设施。）城市防灾设施。）城市防灾设施。主要包括：城市消防、防洪、防主要包括：城市消防、防洪、防汛、防震、防风、防雪、防空、防沙尘、防地面沉降等汛、防震、防风、防雪、防空、防沙尘、防地面沉降等物质设施。物质设施。2、三种表现形态、三种表现形态（1 1）物质设施：）物质设施：）物质设施：）物质设施：城市基础设施的自身物质实体形态。城市基础设施的自身物质实体形态。（2 2）产品或服务：）产品或服务：）产品或服务：）产品或服务：借助于城市基础设施的运营所生产、借助于城市基础设施的运营所生产、提供的有形产品或无形服务。提供的有形产品或无形服务。（3 3）产业和行业：）产业和行业：）产业和行业：）产业和行业：把城市基础设施的实体、产品或者服把城市基础设施的实体、产品或者服务作为经营对象的产业类型和行业类型。如通信产业，务作为经营对象的产业类型和行业类型。如通信产业，自来水行业，集中供热行业，公交行业等称呼。自来水行业，集中供热行业，公交行业等称呼。形态分类的意义：形态分类的意义：形态分类的意义：形态分类的意义：从不同的层次看城市基础设施的发展从不同的层次看城市基础设施的发展水平：投资状况、供给能力、服务水平、效益的好坏等。水平：投资状况、供给能力、服务水平、效益的好坏等。三、城市基础设施的特点三、城市基础设施的特点 1.1.公益性与外部性公益性与外部性公益性与外部性公益性与外部性 产品和服务具有公用性和公益性：产品和服务具有公用性和公益性：产品和服务具有公用性和公益性：产品和服务具有公用性和公益性：从经济学角度看，城市从经济学角度看，城市基础设施在本质上属于基础设施在本质上属于公共物品，公共物品，公共物品，公共物品，它或具有准入的非排他它或具有准入的非排他性或消费的非竞争性。这决定了城市基础设施不是也不可性或消费的非竞争性。这决定了城市基础设施不是也不可能只为个别人、个别单位、个别家庭服务，而是面向整个能只为个别人、个别单位、个别家庭服务，而是面向整个城市，即为城市社会的生产和再生产提供最一般的物质条城市，即为城市社会的生产和再生产提供最一般的物质条件和社会化服务。件和社会化服务。较强外部正效应：较强外部正效应：较强外部正效应：较强外部正效应：为三类产业、城市生产以及市民生活提为三类产业、城市生产以及市民生活提供了最基础的支撑，其价值远超出了自身的物质载体，并供了最基础的支撑，其价值远超出了自身的物质载体，并渗入到城市各领域、各行业的发展之中。渗入到城市各领域、各行业的发展之中。2.2.2.2.生产性生产性生产性生产性 生产性特征，或称商品属性，主要体现在生产性特征，或称商品属性，主要体现在生产性特征，或称商品属性，主要体现在生产性特征，或称商品属性，主要体现在“生产过程生产过程生产过程生产过程”、“产品属性产品属性产品属性产品属性”两方面。两方面。两方面。两方面。（1 1）从）从）从）从“生产过程生产过程生产过程生产过程”方面来看：目的是满足城市各企方面来看：目的是满足城市各企方面来看：目的是满足城市各企方面来看：目的是满足城市各企业、各群体的生产和生活需求。成为社会再生产的一个业、各群体的生产和生活需求。成为社会再生产的一个业、各群体的生产和生活需求。成为社会再生产的一个业、各群体的生产和生活需求。成为社会再生产的一个部分和环节，构成其直接生产性特征。部分和环节，构成其直接生产性特征。部分和环节，构成其直接生产性特征。部分和环节，构成其直接生产性特征。（2 2）从）从）从）从“产品属性产品属性产品属性产品属性”来看：城市基础设施建设既消耗来看：城市基础设施建设既消耗来看：城市基础设施建设既消耗来看：城市基础设施建设既消耗了大量的生产资料，融入了大量的物化劳动，又耗费了了大量的生产资料，融入了大量的物化劳动，又耗费了了大量的生产资料，融入了大量的物化劳动，又耗费了了大量的生产资料，融入了大量的物化劳动，又耗费了人的活劳动，其最终产品实际是物化劳动与活化劳动的人的活劳动，其最终产品实际是物化劳动与活化劳动的人的活劳动，其最终产品实际是物化劳动与活化劳动的人的活劳动，其最终产品实际是物化劳动与活化劳动的融合体，因此城市基础设施及其提供的产品和服务具有融合体，因此城市基础设施及其提供的产品和服务具有融合体，因此城市基础设施及其提供的产品和服务具有融合体，因此城市基础设施及其提供的产品和服务具有商品属性。商品属性。商品属性。商品属性。3.3.3.3.自然垄断性自然垄断性自然垄断性自然垄断性 人为垄断：技术性垄断（掌握专利技术和相应秘方）、市场垄人为垄断：技术性垄断（掌握专利技术和相应秘方）、市场垄人为垄断：技术性垄断（掌握专利技术和相应秘方）、市场垄人为垄断：技术性垄断（掌握专利技术和相应秘方）、市场垄断（经营扩张、价格联盟、行业规则等）、行政垄断：政府垄断（经营扩张、价格联盟、行业规则等）、行政垄断：政府垄断（经营扩张、价格联盟、行业规则等）、行政垄断：政府垄断（经营扩张、价格联盟、行业规则等）、行政垄断：政府垄断、政府授权垄断等。自然垄断：存在规模经济效应，不适宜断、政府授权垄断等。自然垄断：存在规模经济效应，不适宜断、政府授权垄断等。自然垄断：存在规模经济效应，不适宜断、政府授权垄断等。自然垄断：存在规模经济效应，不适宜充分竞争，否则造成资源浪费。充分竞争，否则造成资源浪费。充分竞争，否则造成资源浪费。充分竞争，否则造成资源浪费。城市基础设施的自然垄断性：城市基础设施的自然垄断性：城市基础设施的自然垄断性：城市基础设施的自然垄断性：一是基础设施建设需要支付高额的初始固定成本，这些高额成一是基础设施建设需要支付高额的初始固定成本，这些高额成一是基础设施建设需要支付高额的初始固定成本，这些高额成一是基础设施建设需要支付高额的初始固定成本，这些高额成本基本上变成了本基本上变成了本基本上变成了本基本上变成了“沉淀资本沉淀资本沉淀资本沉淀资本”，短期难以收回，这限制了小规，短期难以收回，这限制了小规，短期难以收回，这限制了小规，短期难以收回，这限制了小规模企业的进入；模企业的进入；模企业的进入；模企业的进入；二是基础设施的可变运营成本相对较低。基础设施的平均成本二是基础设施的可变运营成本相对较低。基础设施的平均成本二是基础设施的可变运营成本相对较低。基础设施的平均成本二是基础设施的可变运营成本相对较低。基础设施的平均成本和边际成本具有递减性，总是随产量增加而降低，规模越大，和边际成本具有递减性，总是随产量增加而降低，规模越大，和边际成本具有递减性，总是随产量增加而降低，规模越大，和边际成本具有递减性，总是随产量增加而降低，规模越大，生产成本就越低。规模效应意味着基础设施由少数企业集中供生产成本就越低。规模效应意味着基础设施由少数企业集中供生产成本就越低。规模效应意味着基础设施由少数企业集中供生产成本就越低。规模效应意味着基础设施由少数企业集中供给具有经济性和高效率。给具有经济性和高效率。给具有经济性和高效率。给具有经济性和高效率。4.4.4.4.长期性与间接性长期性与间接性长期性与间接性长期性与间接性 城市基础设施投资大，生产建设的周期较长，使用期限城市基础设施投资大，生产建设的周期较长，使用期限长久，使用寿命短的十几年，长的超过五十年，甚至上长久，使用寿命短的十几年，长的超过五十年，甚至上百年。百年。此外，城市基础设施建设的社会效益、经济效益和环境此外，城市基础设施建设的社会效益、经济效益和环境效益不仅在短期内难以得到反映，而且除了一些有明显效益不仅在短期内难以得到反映，而且除了一些有明显经济效益的设施项目可以直接收回建设资金外，大多数经济效益的设施项目可以直接收回建设资金外，大多数基础设施的投资费用是较难从项目运行中直接收回的。基础设施的投资费用是较难从项目运行中直接收回的。城市基础设施的建设运营主要还是通过为整个城市的发城市基础设施的建设运营主要还是通过为整个城市的发展提供前提条件，从而间接地促进城市其他各项事业的展提供前提条件，从而间接地促进城市其他各项事业的发展。发展。5.5.5.5.同步性与超前性同步性与超前性同步性与超前性同步性与超前性 能力形成的同步性：能力形成的同步性：能力形成的同步性：能力形成的同步性：是指城市基础设施与相关的项目建设是指城市基础设施与相关的项目建设必须同时具备使用能力，形成服务合力。城市基础设施过必须同时具备使用能力，形成服务合力。城市基础设施过度超前形成能力，就会导致基础设施投资闲置；投资建设度超前形成能力，就会导致基础设施投资闲置；投资建设滞后则又会影响整体效能的发挥。滞后则又会影响整体效能的发挥。规划建设的超前性：规划建设的超前性：规划建设的超前性：规划建设的超前性：一是时间上的超前，作为城市生存和发展的前提，先行建一是时间上的超前，作为城市生存和发展的前提，先行建设；二是容量上的超前，城市不断发展会对基础设施提出设；二是容量上的超前，城市不断发展会对基础设施提出更高的要求，而基础设施由于投入规模大、建设周期长、更高的要求，而基础设施由于投入规模大、建设周期长、牵扯面大，不宜频繁扩建和变动，因此基础设施必须在城牵扯面大，不宜频繁扩建和变动，因此基础设施必须在城市整体规划的指导下具有前瞻性和超前性。市整体规划的指导下具有前瞻性和超前性。城市基础设施的建设和管理不应当仅仅停留在适应城市发城市基础设施的建设和管理不应当仅仅停留在适应城市发城市基础设施的建设和管理不应当仅仅停留在适应城市发城市基础设施的建设和管理不应当仅仅停留在适应城市发展需求的水平上，还应当有调控和引导城市发展的意识。展需求的水平上，还应当有调控和引导城市发展的意识。展需求的水平上，还应当有调控和引导城市发展的意识。展需求的水平上，还应当有调控和引导城市发展的意识。6.6.6.6.协调性与系统性协调性与系统性协调性与系统性协调性与系统性 城市基础设施是一个复杂系统，不仅要与城市的其他系城市基础设施是一个复杂系统，不仅要与城市的其他系统相协调，而且基础设施内部的各子系统也应协调一致。统相协调，而且基础设施内部的各子系统也应协调一致。首先，首先，首先，首先，城市基础设施的建设运营在时间和空间上都要和城市基础设施的建设运营在时间和空间上都要和城市的其他生产建设、生活服务相协调，要与城市的发城市的其他生产建设、生活服务相协调，要与城市的发展保持一定的比例关系。展保持一定的比例关系。其次，其次，其次，其次，作为有机整体，城市基础设施内部的各子系统必作为有机整体，城市基础设施内部的各子系统必须保持一定的比例关系和系统协调性，这样基础设施才须保持一定的比例关系和系统协调性，这样基础设施才能有序运转，发挥综合效益。能有序运转，发挥综合效益。三、城市基础设施的作用三、城市基础设施的作用 1.1.1.1.是城市赖以生存和发展的基本条件是城市赖以生存和发展的基本条件是城市赖以生存和发展的基本条件是城市赖以生存和发展的基本条件 作为社会生产和再生产的必要条件，城市基础设施是城市作为社会生产和再生产的必要条件，城市基础设施是城市各种生产要素聚集的物质基础，是城市赖以存在和发展的各种生产要素聚集的物质基础，是城市赖以存在和发展的基本物质条件。城市每时每刻与外界环境进行物质、信息基本物质条件。城市每时每刻与外界环境进行物质、信息和能量的交换与循环的基础，是城市各项功能得以发挥的和能量的交换与循环的基础，是城市各项功能得以发挥的前提。前提。2.2.为城市生产和生活提供最基本物质技术条件与安全保障为城市生产和生活提供最基本物质技术条件与安全保障为城市生产和生活提供最基本物质技术条件与安全保障为城市生产和生活提供最基本物质技术条件与安全保障 先进完备的基础设施为城市经济发展和市民生活提供了良先进完备的基础设施为城市经济发展和市民生活提供了良先进完备的基础设施为城市经济发展和市民生活提供了良先进完备的基础设施为城市经济发展和市民生活提供了良好平台和安全保障。好平台和安全保障。好平台和安全保障。好平台和安全保障。现代城市发展，对能源、交通道路、现代城市发展，对能源、交通道路、邮电通讯等基础设施的依赖不断加强，一次断电能使整个邮电通讯等基础设施的依赖不断加强，一次断电能使整个城市生产生活陷入瘫痪状态，并造成严重经济损失。城市生产生活陷入瘫痪状态，并造成严重经济损失。3.3.是城市发挥辐射作用和聚集效用的重要物质载体是城市发挥辐射作用和聚集效用的重要物质载体是城市发挥辐射作用和聚集效用的重要物质载体是城市发挥辐射作用和聚集效用的重要物质载体 城市辐射城市辐射区域腹地。作为沟通城市与外界周边的桥梁、区域腹地。作为沟通城市与外界周边的桥梁、纽带，基础设施越完备、越扎实，城市对外的辐射半径就纽带，基础设施越完备、越扎实，城市对外的辐射半径就越大，就越能从广域空间吸纳资源与要素，实现更高层次越大，就越能从广域空间吸纳资源与要素，实现更高层次的发展，同时增强对外的辐射带动能力。此外，城市聚集的发展，同时增强对外的辐射带动能力。此外，城市聚集效用依赖于一定城市规模，雄厚基础设施则为城市发展到效用依赖于一定城市规模，雄厚基础设施则为城市发展到相当规模提供坚实的物质载体。相当规模提供坚实的物质载体。4.4.是城市经济发展的重要调控手段是城市经济发展的重要调控手段是城市经济发展的重要调控手段是城市经济发展的重要调控手段 选择性地供给城市基础设施，选择性地供给城市基础设施，选择性地供给城市基础设施，选择性地供给城市基础设施，可缩短城际距离或扩张城市可缩短城际距离或扩张城市边缘规模，改善人口聚集度过低或区位配置不协调而引起边缘规模，改善人口聚集度过低或区位配置不协调而引起的不经济现象，从而促进城市经济发展；的不经济现象，从而促进城市经济发展；控制城市基础设施的供给，控制城市基础设施的供给，控制城市基础设施的供给，控制城市基础设施的供给，能起到抑制城市经济盲目扩张能起到抑制城市经济盲目扩张的效果。从城市发展实际看，在不同的阶段城市基础设施的效果。从城市发展实际看，在不同的阶段城市基础设施供给的数量和方向有所不同，对城市经济的诱导结果自然供给的数量和方向有所不同，对城市经济的诱导结果自然也就不同。也就不同。5.5.5.5.是城市形象和投资环境的重要构成是城市形象和投资环境的重要构成是城市形象和投资环境的重要构成是城市形象和投资环境的重要构成 城市的基础设施体现着城市的管理者和民众们对城市的定城市的基础设施体现着城市的管理者和民众们对城市的定位和理解，反映了一个城市、一个地区的经济、文化发位和理解，反映了一个城市、一个地区的经济、文化发展水平，直接代表了一个城市的形象。展水平，直接代表了一个城市的形象。完善健全的城市基础设施能够创造良好的投资环境，成为完善健全的城市基础设施能够创造良好的投资环境，成为投资者进行投资决策的重要参考，为城市发展吸引资金投资者进行投资决策的重要参考，为城市发展吸引资金和人才。和人才。综上，城市基础设施是城市经济社会发展的主要载体，直综上，城市基础设施是城市经济社会发展的主要载体，直综上，城市基础设施是城市经济社会发展的主要载体，直综上，城市基础设施是城市经济社会发展的主要载体，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。系到城市经济和社会的可持续发展。系到城市经济和社会的可持续发展。系到城市经济和社会的可持续发展。第二节：城市基础设施的管理第二节：城市基础设施的管理城市基础设施管理是一项复杂的综合性管理活动。它涉及所遵循的理念、基础设施的规划、基础设施建设资金投入的筹措、基础设施建设运营主体及其责任的安排、价格机制以及收益分配方式的确定等。管理原则管理原则管理机构与体制管理机构与体制管理内容及其管理模式管理内容及其管理模式一、管理原则一、管理原则 1 1 1 1、社会效益优先，兼顾经济效益（公共性和生产性）、社会效益优先，兼顾经济效益（公共性和生产性）、社会效益优先，兼顾经济效益（公共性和生产性）、社会效益优先，兼顾经济效益（公共性和生产性）城市基础设施具有公共性，服务对象是城市全体社会，城市基础设施具有公共性，服务对象是城市全体社会，为整个城市的生产和生活服务。这就决定了城市基础设为整个城市的生产和生活服务。这就决定了城市基础设施管理应该把社会效益放在首位，而不能像其他市场主施管理应该把社会效益放在首位，而不能像其他市场主体管理那样以经济效益作为首要目标。体管理那样以经济效益作为首要目标。城市基础设施具有生产性，应有偿使用，因此要兼顾经城市基础设施具有生产性，应有偿使用，因此要兼顾经济效益，不仅有利于筹集资金，减轻财政负担，而且能济效益，不仅有利于筹集资金，减轻财政负担，而且能够使人们珍惜城市基础设施，更好的发挥其作用，更重够使人们珍惜城市基础设施，更好的发挥其作用，更重要的是能够激励城市基础设施服务水平的提升。要的是能够激励城市基础设施服务水平的提升。但要注意，兼顾经济效益的前提是社会效益优先，不能但要注意，兼顾经济效益的前提是社会效益优先，不能但要注意，兼顾经济效益的前提是社会效益优先，不能但要注意，兼顾经济效益的前提是社会效益优先，不能颠倒了主次。颠倒了主次。颠倒了主次。颠倒了主次。2 2 2 2、统筹考虑，系统规划（服务的双重性、能力形、统筹考虑，系统规划（服务的双重性、能力形、统筹考虑，系统规划（服务的双重性、能力形、统筹考虑，系统规划（服务的双重性、能力形成的同步性和建设的超前性）成的同步性和建设的超前性）成的同步性和建设的超前性）成的同步性和建设的超前性）双重性，既为生产服务，又为生活服务。双重性，既为生产服务，又为生活服务。双重性，既为生产服务，又为生活服务。双重性，既为生产服务，又为生活服务。统筹规划，与城统筹规划，与城市的生产设施和生活设施相配套，与城市经济和社会发展市的生产设施和生活设施相配套，与城市经济和社会发展相协调。正确认识三者之间的比例关系并据此合理规划，相协调。正确认识三者之间的比例关系并据此合理规划，而不能与其他城市盲目攀比。而不能与其他城市盲目攀比。能力形成的同步性和超前性，能力形成的同步性和超前性，能力形成的同步性和超前性，能力形成的同步性和超前性，为了与生产设施和生活设施为了与生产设施和生活设施同时交付使用，同时交付使用，要在时间上超前建设，在空间上为以后的要在时间上超前建设，在空间上为以后的要在时间上超前建设，在空间上为以后的要在时间上超前建设，在空间上为以后的城市发展留有余地，这也要求合理规划，把握好时间差和城市发展留有余地，这也要求合理规划，把握好时间差和城市发展留有余地，这也要求合理规划，把握好时间差和城市发展留有余地，这也要求合理规划，把握好时间差和空间布局，与经济社会发展相协调，空间布局，与经济社会发展相协调，空间布局，与经济社会发展相协调，空间布局，与经济社会发展相协调，既不造成浪费，也不既不造成浪费，也不制约城市的发展。制约城市的发展。3 3、加强协调与协作（运转协调性和系统性）、加强协调与协作（运转协调性和系统性）、加强协调与协作（运转协调性和系统性）、加强协调与协作（运转协调性和系统性）城市基础设施本身就是一个复杂的综合性系统，并且每城市基础设施本身就是一个复杂的综合性系统，并且每个单项基础设施也是一个独立的系统。城市基础设施所个单项基础设施也是一个独立的系统。城市基础设施所涉及到的各个部门之间和单项基础设施内部各环节之间涉及到的各个部门之间和单项基础设施内部各环节之间互相影响制约。城市基础设施负荷能力的高低、提供产互相影响制约。城市基础设施负荷能力的高低、提供产品和服务的质量好坏同各子系统之间和各子系统内部关品和服务的质量好坏同各子系统之间和各子系统内部关系是否协调有极大关系。系是否协调有极大关系。因此在管理中必须正确处理把握城市基础设施内部各子因此在管理中必须正确处理把握城市基础设施内部各子系统之间关系，加强协调和协作，发挥一加一大于二的系统之间关系，加强协调和协作，发挥一加一大于二的综合效益。具体操作中，要在建设时合理规划，在管理综合效益。具体操作中，要在建设时合理规划，在管理中相互合作。中相互合作。4 4、尊重公共属性，合理利用市场机制（公共性、生产性；、尊重公共属性，合理利用市场机制（公共性、生产性；、尊重公共属性，合理利用市场机制（公共性、生产性；、尊重公共属性，合理利用市场机制（公共性、生产性；自然垄断性）自然垄断性）自然垄断性）自然垄断性）公共性公共性公共性公共性使政府要求企业保障公众利益，追求最佳社会效益使政府要求企业保障公众利益，追求最佳社会效益和环境效益，力争以尽可能低的价格提供尽可能好的服务、和环境效益，力争以尽可能低的价格提供尽可能好的服务、创造尽可能好的环境。创造尽可能好的环境。生产性生产性生产性生产性要求建设和经营要有经济效要求建设和经营要有经济效益。益。自然垄断性自然垄断性自然垄断性自然垄断性基础上的经营垄断则使企业为了追求利润最大基础上的经营垄断则使企业为了追求利润最大化，总是力争凭借垄断优势以尽可能高的价格来提供产品化，总是力争凭借垄断优势以尽可能高的价格来提供产品和服务。另外，垄断本身就容易使企业存在平均主义、效和服务。另外，垄断本身就容易使企业存在平均主义、效率低下，降低服务水平等潜在的动力。率低下，降低服务水平等潜在的动力。世界银行：世界银行：“公用事业具有天然的垄断性，除非它受到调控公用事业具有天然的垄断性，除非它受到调控或管理，否则，私营公用事业经营者就像垄断者一样，限制或管理，否则，私营公用事业经营者就像垄断者一样，限制产量并提高价格，这会给整个经济效率和收入分配带来恶果产量并提高价格，这会给整个经济效率和收入分配带来恶果”处理二者冲突的策略：不能仅仅加强政府监管，更重要的是处理二者冲突的策略：不能仅仅加强政府监管，更重要的是在经营中，随着技术条件和手段改善，引入竞争机制，减轻在经营中，随着技术条件和手段改善，引入竞争机制，减轻政府财政负担，提高经营效率和服务水平。政府财政负担，提高经营效率和服务水平。二、管理机构和管理体制二、管理机构和管理体制 1 1 1 1、专业管理机构。、专业管理机构。、专业管理机构。、专业管理机构。根据城市基础设施各子系统的职责需要，根据城市基础设施各子系统的职责需要，设置专门政府机构负责城市基础设施某行业、某领域或某环节设置专门政府机构负责城市基础设施某行业、某领域或某环节的具体组织实施、管理监督等工作。如，市政管理局、公用事的具体组织实施、管理监督等工作。如，市政管理局、公用事业管理局、环境保护局、水利局、交通局、邮政局等。管理领业管理局、环境保护局、水利局、交通局、邮政局等。管理领域相对狭窄单一，管理专业化水平较高。域相对狭窄单一，管理专业化水平较高。2 2 2 2、综合管理机构。、综合管理机构。、综合管理机构。、综合管理机构。作为城市政府职能部门，基础设施综合管作为城市政府职能部门，基础设施综合管理机构既对市政府负责，又以上级机关身份对城市基础设施各理机构既对市政府负责，又以上级机关身份对城市基础设施各专业管理机构进行业务指导和综合管理。我国城市主要有城市专业管理机构进行业务指导和综合管理。我国城市主要有城市建设委员会、城市规划委员会以及市政管理委员会。这些部门建设委员会、城市规划委员会以及市政管理委员会。这些部门主要职责是制定相关法规和规划方针，组织实施重大工程设施主要职责是制定相关法规和规划方针，组织实施重大工程设施建设，指导和协调城市基础设施各方面的管理。建设，指导和协调城市基础设施各方面的管理。3 3 3 3、其他协调机构。、其他协调机构。、其他协调机构。、其他协调机构。城市基础设施类型多、行业广、内容复杂，城市基础设施类型多、行业广、内容复杂，系统性较强。单独的专业管理机构设置容易造成条块分割，项系统性较强。单独的专业管理机构设置容易造成条块分割，项目建设难以统筹、无法衔接，应合理设置一些跨部门、跨行业、目建设难以统筹、无法衔接，应合理设置一些跨部门、跨行业、跨领域的综合协调机构，在有关制度制订方面，在综合执法方跨领域的综合协调机构，在有关制度制订方面，在综合执法方面，在推动系统改革方面加强沟通合作。面，在推动系统改革方面加强沟通合作。三三.管理内容及其管理模式管理内容及其管理模式城市基础设施管理作为一项复杂的管理城市基础设施管理作为一项复杂的管理活动，涉及基础设施融资管理、基础设活动，涉及基础设施融资管理、基础设施建设管理、基础设施运营管理等多个施建设管理、基础设施运营管理等多个方面，重点探讨基础设施的融资管理和方面，重点探讨基础设施的融资管理和运营管理。运营管理。管理体制（略）横向一体化纵向一体化（一）城市基础设施的投融资管理（一）城市基础设施的投融资管理 城市基础设施融资：城市基础设施融资：城市基础设施融资：城市基础设施融资：是指政府、企业、个人等融资主体通是指政府、企业、个人等融资主体通过多种途径和方式筹集基础设施建设资金的过程，即城市过多种途径和方式筹集基础设施建设资金的过程，即城市基础设施的建设及日常运营资金从哪些渠道，通过什么方基础设施的建设及日常运营资金从哪些渠道，通过什么方法取得。它涉及城市基础设施建设资金融通的形式、手段法取得。它涉及城市基础设施建设资金融通的形式、手段和方法和方法 ，旨在维持建设和运营以及缓解资金短缺问题。，旨在维持建设和运营以及缓解资金短