教育用地的定义及教育产业分类.doc

教育用地的定义及教育产业分类(一)土地分类中的教育用地定义及解释我国城市规划部门在“七五”期间即对城市用地分类标准进行了大量的研究工作，编制了城市用地分类与标准规范，并于1990年7月2日发布城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137-90,建设部(90)建标字第322号)。其中C6公共设施用地大类下列示有教育科研设计用地、高等学校用地、中等专业学校用地、成人与业余学校用地、特殊学校用地以及科研设计用地等，同时对服务于居民小区的如托儿所、幼儿园、小学、中学等教育用地，划归R居住用地大类下。随着改革开放和社会经济水平的提高，国家标准化管理委员会于2007年8月10日发布了土地利用现状分类(GBT21010-2007)，其中在08公共管理与公共服务用地下列示083科教用地，指用于各类教育、独立的科研、勘测、设计、技术推广、科普等的用地。由于科技的发展与社会的进步，中国城市规划设计研究院会同上海同济城市规划设计研究院、北京大学城市与区域规划系以及北京市、浙江省、辽宁、四川省等省市城乡规划设计研究院等单位，共同起草并修订了城市用地分类与规划建设用地标准，于2010年12月24日以“住建部第880号公告”的形式发布，并于2012年1月1日正式施行。其中教育科研用地归属于公共管理与公共服务用地大类下，具体包括高等院校用地、中等专业学校用地、中小学用地、特殊教育用地以及科研用地；另外在居住用地大类下，各级居住用地均不包括中小学用地。(二)目前各类教育产业业态根据教育对象的不同，教育产业科分为胎教、幼儿教育、初等教育、中等及高等教育、研究生教育、职业教育、特殊教育等不同类型，各种教育类型均有相应的部门、省市法规等规定其用地规模及建筑类型要求。根据教育手段的不同，还可分为远程教育、函授教育、全日制教育等不同类别，个别类别均可依托有条件的不动产进行教育事业的运营。2014年，国务院取消和下放“利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批”，这是自1999年我国开展现代远程教育试点15年来，政府层面对如何发展远程教育的一次重大政策调整。2.3 用地需求、供地政策及税收优惠(一)教育部门用地政策根据教育部关于印发的通知(教发20042号，2004年2月6日)中相关规定，综合类、工、农、林、医学院校及体育、艺术类院校等普通高等学校，生均占地面积在54平方米至88平米。同年8月22日，教育部办公厅印发普通高等学校体育场馆设施、器材配备目录的通知(教体艺厅2004 6 号)，其中对普通高等学校体育场地基本要求进行了具体规定，如田径场地基本要求为400米跑道标准田径场占地面积为172.60米91.52米=15796平方米，篮球场地基本要求为场地净面积为28米15米=420平方米，场地占地面积为32米19米=608平方米。而后教育部于2006年9月28日印发普通本科学校设置暂行规定(教发200618号)，其中首先划分了学院与大学的区别：称为学院的，全日制在校生规模应在5000人以上；称为大学的，全日制在校生规模应在8000人以上，在校研究生数不低于全日制在校生总数的5%。然后该通知对于基础建设有如下标准：普通本科学校生均占地面积应达到60平方米以上；学院建校初期的校园占地面积应达到500亩以上。普通本科学校的生均校舍建筑面积应达到30平方米以上；称为学院的学校，建校初期其总建筑面积应不低于15万平方米；普通本科学校的生均教学科研行政用房面积，理、工、农、医类应不低于20万平方米，人文、社科、管理类应不低于15万平方米，体育、艺术类应不低于30万平方米。(二)土地部门供地政策2012年6月18日，教育部发布关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见(教发201210号)，此后各地陆续出台相关规定，对本辖区的教育用地的供地政策提出各种优惠条件。如义乌市陆续出台关于促进民办教育健康发展的实施意见(义政发201390号)、民办学校项目招选办法(义政办发2014655号)以及落实民办学校土地优惠政策实施办法(义政办发(2014)65号)，指出国土部门每年在安排教育用地指标时，要统筹安排民办学校建设用地，重点保障引进的优质民办教育用地需求；学校所需用地鼓励通过有偿方式获得，也可以通过行政划拨方式供给。东莞市出台了关于进一步扶持民办教育发展的若干意见，民办学校在建设用地、减免税费、水电杂费方面将享受与公办学校同等的待遇；新建、扩建民办学校必须符合土地利用总体规划和城镇规划，其用地可按照公益事业优先安排，按公共设施办理用地手续，以协议出让供地，教育用地不得用于其他用途。(三)税收优惠教育事业事关国家法制基础及社会稳定，我国在教育事业上一直施行多种措施减免税费。如2005年8月20日以第488号国务院令颁布施行的国务院关于修改征收教育费附加的暂行规定的决定，以及2013年6月29日以第五号主席令颁布修改施行的民办教育促进法等法规规定，对于符合税收优惠的民办学校，可依法向税务机关申请享受营业税、企业所得税等税收减免；民办学校的供电、供水、供气、排污、通讯等享受与公办学校同等待遇；属于耕地占用税暂行条例和耕地占用税暂行条例实施细则规定范围内的学校、幼儿园免交耕地占用税。苏州市政府第35次常务会议审议通过的关于加快全市民办教育发展意见，也明确提出非营利性民办学校享受公办学校同等的税收优惠政策，其符合条件的收入免征营业税和企业所得税，其名下自用的土地、房屋免征城镇土地使用税和房产税，符合条件的民办学校承受土地、房屋权属用于教学的免征契税。2.4 教育用地的评估方法由于教育用地归属于公共管理与公共服务用地大类下，城镇土地估价规程(GB/T185082014)中关于该大类用地的影响因素说明为参照商服用地影响因素分析，并说明除遵循一般估价原则外，还应考虑“发现并模拟市场价格的原则”、“区分市场定价与政策优惠的原则”以及“区分效用为主兼顾用途差异的原则”。在方法选用上，规程说明“宜选市场比较法”、“酌情选用成本逼近法与公示地价系数”以及“慎用收益还原法与剩余法”。笔者分别说明各方法的适用性与实务操作的疑难解决办法。(一)公示地价系数修正法根据北京2014版基准地价，科教用地属于办公用地类别的二级分类，用途修正系数为0.9，而根据各级别平均熟地价测算，办公地价相当于商业地价的97%-99%，也即是科教用地地价相当于商业地价的0.89左右。根据上海2013版基准地价，文体、教育用地可参照办公用途地价修正，用途修正系数为0.8且不得低于同级别办公基准地价的60%，而根据上海基准地价表，办公用地在一二级之内相当于商业地价的62%-67%，但是在其他级别均超过商业基准地价，故无法简单得出教育用地相当于商业地价的百分比或用途修正系数。根据锦州市基准地价修正体系(锦政办发(2013)23号)，科教用地分为两类，公益性质参照住宅用地，非公益性质参照商业用地。根据佛山市南海区基准地价(南府(2012)3号)，科教用地适用基准地价类型为住宅用地。根据海口市基准地价(海府(2014)20号)，科教用地使用工况仓储用地地价类型，用途修正系数分为政府投资的用途修正系数为110%、非政府投资的用途修正系数为125%。根据厦门基准地价(厦府(2014)164号)，教育用地分为盈利性与非盈利性，非盈利性教育用地的供地方式为行政划拨，利性教育用地的出让价格按照不低于同级别商服用地基准地价的50%进行评估确定。根据武汉武汉基准地价(武政(2015)49号)，科教用地参照商务办公用地地价，修正系数为0.6。综上所述，可以看出各地基准地价编制机构，对于教育用地到底归类于哪种用地并没有一个全国统一的标准。这一方面是囿于土地用途分类的“商住工”三大类的理论局限性，客观上，也受限于搜集教育用地经济资料来源稀少、编制单独类别基准地价性价比低等现实困难。笔者认为，可从教育用地的地价影响因素着手，既需考虑区域内小区集聚程度、人口数量与家庭规模、道路通达度、环境影响等一般影响因素，也需考虑未来城市规划与布局、不同类别用地配比平衡、城市招商引资及城镇化影响下的人口政策等非实体因素影响，综合参考当地住宅用地或者商业用地基准地价，并进行二级用途修正。(二)市场比较法查询中国国土资源部以及土地市场网的土地交易结果公告，教育用地多为划拨供地方式，部分区县有极少出让案例，出让年限均参考综合用地，设定为50年，价格起伏波动较大，边远山区地价仅为当地征迁价格或工业最低出让价，广州、深圳等沿海经济发达、人口稠密地区，地价又接近商业地价水平。笔者分析后认为，部分教育用地除满足区域内适龄人口的基础教育需求，还承担着进城务工人员子女的教育需要，在市场化管理的运营理念下，诸如择校费、赞助费等巧立名目的非教育性收入已经占据教育产业的大头，故在市场比较法案例极其稀少的地区，可酌情选用其他方法测算教育用地地价。(三)收益还原法与剩余法从剩余法或者收益还原法的理论基础来说，用预期收益或者现实资产价值，扣减房屋成本或物业运营成本、经营者合理利润即为土地价值。但是根据资源配置原理，土地在开发建设过程中有利润，房屋在工程造价及物业运营中也有利润，教育产业经营者的劳动力、智慧贡献及社会关系资源也会产生价值，这才是不动产价值的有机组成部分，单纯的扣减各项支出或费用，并一定适用全资源整合状态下的不动产价值。从估价技术报告和操作实务来看，多数机构能够按照预期收益原则，搜集同一供需圈内不同规模、档次的各种教育类不动产的运营收入、运营成本以及合理运营利润来测算。但由于教育用地属于特殊用地，在按照盈利性产业测算经济效益的同时，也要考虑其承担的社会效益，适当压低其土地取得成本，以便土地管理部门进行招标、拍卖、挂牌或者协议出让时，能够有足够的价格吸引力和竞争力，为区域内吸引其他投资产生光晕效应。(四)成本逼近法根据规程内容，成本逼近法适用新开发土地或者土地市场欠发育、少有交易的地区或类型的土地价格评估，教育用地即符合“少有交易的类型”。但由于教育用地一般需要建设在人口稠密地区，以保证人口数量、家庭规模和生源等必备条件，故成本逼近法的测算结果无法满足出让方要求或征迁时产权所有人的权益。并且由于城市建设的效用外溢影响，单纯的依靠农业征地或者取得费用来测算城市建成区内的熟地价格，也并非理想的解决手段。笔者认为，成本逼近法在测算教育用地的实务中，务必严格按照各项法规操作，积极搜寻当地教育部门的各项法规及政府招商引资政策，综合国土管理部门的优惠条件，模拟教育产业的开发过程，满足规程要求的“发现并模拟市场价格的原则”和“区分市场定价与政策优惠的原则”，以达到满足规程要求和规避执业风险的目的。3 教育用地转商业用地国有土地使用权取得中，经常有些单位和个人弄不清综合用地的概念，错误的认为“综合用地”就是可以用做任何用途的国有土地，即可作为商业用地，也可以作为工业、仓储用地或者是居民住宅用地。这种把“综合用地”当做“万能土地”来理解的认识是错误的。把综合用地当做商业用地使用和进行转让也是不当的，面临着法律风险。综合用地是指同宗地分别由不同用途土地所构成的土地。依据城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十二条，我国国有土地出让的用途包括商业和综合用地，其中商业用地出让最高年限四十年、综合用地出让最高年限五十年。因此，商业用地与综合用地是两种不同用途，其取得方式及地价等是不相同的。在土地转让中，受让人除了要查验转让方的国有土地使用证，检查其上载明的土地用途外，还要请转让方提供土地出让或转让时签订的土地使用权出让合同以两相核对，查清规定的土地用途，避免用购买商业用途土地的价格只买到综合用地而造成损失。在目标宗地，当前用途明确为综合，而受让人拟得到商业用地的情况下，如何变性？依据城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十八条，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。本条规定明确了变更土地用途的报批程序，且可能涉及土地使用权出让金增加，受让人应向当地政府及相关管理部门咨询如何办理变更手续。如不将原综合用途土地变性为商业用地而用作商业目的使用的风险？一是存在着被认定擅自改变土地用途、非法占用土地处以罚款或收回土地的风险；二是存在被责令按商业用途补交土地出让金使受让人增加投入的风险；三是在将来可能发生的转让或被拆迁补偿情况下土地因用途为综合被评估较低价值的风险。出于降低收购风险的需要，建议由转让人依法将综合用途的宗地经重新出让变更为商业用途后，受让人再购买该宗地（可先签订合同约定明确，土地变性作为支付转让金的条件进行设置）。综上所述，土地用途是国有土地使用权中相当重要的因素，切不可忽视，建议购置此类资产时聘请律师全程把关，杜绝法律风险。4 教育用地年限50年，但是如果学校能继续发展可以申请延长期限。根据国务院1990年颁布的中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十二条规定：土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地70年；（二）工业用地50年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（四）商业、旅游、娱乐用地40年；（五）综合或其他用地50年；结合以上案例，由于开发商根据土地出让合同所取得的土地使用年限为40年。