行政事业单位管理会计体系建设思路1.doc

关于行政事业单位管理会计体系建设的初步建议任红梅管理会计是把管理与会计两个主题结合在一起的一门边缘学科，是将会计工作有机融入到单位内部管理，在单位规划、决策、控制和评价等方面发挥重要作用的管理活动。管理会计的特点在于服务于单位内部管理、对决策进行支持，自2000年我国公共财政改革以来，其在行政事业单位的运用从自发到自觉，从起步拓宽到延展强化，渐行渐近。发展至今，管理会计通过在行政事业单位的预算管理、资产管理、基建工程管理、风险防控建设等工作中发挥了重要作用。党的十八届三中全会指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，首次赋予财政管理在国家治理体系和治理能力现代化建设中的重要使命和地位。政府部门的财政管理将在今后一个时期，承担起更加艰巨的改革发展任务，在国家治理中发挥关键作用。行政单位是政府的组成部门，事业单位为行政单位职能的延伸或为行政单位提供智力和技术支撑，政府的绩效也需要通过行政事业单位效能的发挥来实现。财务管理是行政事业单位的管理基础和重要支柱，是行政事业单位能力建设的重要组成部分。管理会计是财务管理的支撑，更是单位内部管理的支撑。在行政事业单位推进管理会计体系建设，是推动行政事业单位改革、加强行政事业单位能力建设、 推进行政事业单位预算绩效管理的重要手段；是转变政府职能，预防腐败，提高政府公信力，更好地发挥政府绩效的必要保障。一、 行政事业单位管理会计内涵预算制度是现代国家财政管理制度的核心。通过政府预算治理国家，更是迄今可以观察到的有关现代国家治理活动的一个基本轨迹。在行政事业单位，围绕预算管理，利用财务会计提供的资料和其他相关资料，进行整理、计算、对比、分析，使单位各级管理人员按照机构职能和岗位职责，据以对单位发生的经济活动进行规划和决策、控制和业绩评价的一整套信息处理系统，这就是行政事业单位管理会计的内涵。管理会计和财务会计相对应，财务会计侧重核算，管理会计侧重管理；财务会计记录过去，管理会计管控现在，塑造未来，是以财务会计为支撑的综合管理工作。公共财政改革14年来，“以绩效管理为导向，以风险防控为核心，以全员理财为方法”的新型行政事业财务管理模式正在形成。财会职能正在从“核算和监督”向着“政策咨询、决策支持、统筹协调、综合平衡、监督防控、信息披露”转变。内部管理制度较健全的行政事业单位已经积累了一些管理会计的实践经验，形成了管理会计的运转机制，为下一步建立完整科学的管理会计体系奠定了良好的管理基础。二、 行政事业单位管理会计的目标行政事业单位管理会计的目标是激发管理活力，提高单位内部科学规划、民主决策、防范风险等内部治理能力，实现资金、资产的科学有效管理。行政事业单位通过编制各类管理报表，提供有效的内部管理信息，提出清晰的管理建议，为单位决策者、项目负责人、相关职能部门提供决策有用、利于过程管控、支撑绩效评价的信息，使单位在“战略管理、风险管理、绩效管理”方面，不断肯定成绩、修正偏差，实现良好的预算绩效目标，确保资金安全、项目安全、工程安全、干部安全，实现行政事业单位健康发展。制度的制定不在于强制，而在于核心利益的驱动。党中央国务院全面推行厉行节约、群众路线、反对腐败，决心之大、力度之强、影响之广，使当前各级行政事业单位领导者们，比以往任何一个时期，都更加关注内部治理。中央巡视组的累累战果、审计公报的连连披露、自媒体内容的频频上网，纵观落马官员，导致其最终落马的，往往是经济问题。这使行政事业单位广大干部职工比以往任何一个时期都要更加注意约束自己的经济行为。财务风险是行政事业单位领导和职工最难以管理的风险。只有慧中才能秀外，只有内部管理健全了，才能经得起外部监督和行政问责的考验。财会人员利用专业特长，运用管理会计方法，通过一定的管理程序，借助财务会计的协助，实现本单位内部治理目标。三、 行政事业单位管理会计的对象行政事业单位管理会计的对象是行政事业单位资金、资产的投入，运行和产出。在管理对象上，行政事业单位可借助企业以现金流动为管理对象的思想，又不局限于对现金流动的管理。行政事业单位以部门预算管理为龙头，实行综合预算管理，并同资产管理有机结合。管理会计通过将会计信息运用在预算管理的各个环节发挥作用。资金、资产的投入、运行和产出管理，被嵌入到预算的总体安排、预算项目储备、预算执行监督、预算项目验收、预算项目绩效评价工作之中。（一）资金资产投入在资金资产投入上，预算编报和批复的过程，就是工作计划安排和资金支持确认的过程。管理会计信息的决策支持作用，在这个过程中，要得到充分的发挥。行政事业单位履行单位管理职能、完成事业任务，需要与之相匹配的资金支持。按照预算法的规定，通过年度部门预算的编制和审批，在履行法定程序后，依法管理使用各项资金。中央部门和地方各级行政事业单位编制和执行预算的过程，实质上是体现、落实党和国家方针政策的过程。党的十八届三中全会提出要实施全面规范、公开透明的预算制度，把“改进预算管理制度”放在了深化财税体制改革的首要位置，并提出“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”等明确要求。完成中央的部署，必须由部门、系统、单位内部完善的财务管理制度做保障。而制度的建设，则是管理会计在行政事业单位有效运用能力的体现。行政事业单位使用的资金包括财政性资金和非财政性资金，财政资金主要有四个部分的来源渠道：一是财政部门直接安排的行政事业费（含基本支出、项目支出、政府性基金）；二是财政专项转移支付；三是通过发改委审批后的基本建设投资；四是政府非税收入。此外，还包括财政统借统还的国际组织贷款，列入基建投资计划的商业银行和政策贷款等。除财政资金外，事业单位的资金来源还包括事业收入、经营收入、投资收益、捐赠收入、自行举债收入等。在资金资产投入上，对于各级主管部门，如何合理地分配资金、配置资产，对于各级基层行政事业单位，如何合理地申请资金、筹集资金，如何科学的制定资金支出计划和预算，需要管理会计人员收集、整理、分析各类管理会计信息，统筹安排，综合平衡，提出预算管理草案，供领导集体决策。（二）资金资产运行在资金运行上，行政事业单位管理会计是预算执行的动态监管会计。事业单位资金来源品种丰富，管理渠道多，政策性强。无论是财政资金还是非财政资金，在管理使用过程中，资金的形态可能会转化成资产的形态或费用，资产的形态也会转化为资金的形态或收入；基建会计政策和行政事业类会计政策平行使用。资金、资产在运行过程中，会经历一个会计年度或若干会计年度，在预算执行上，涉及财务收支、政府采购、合同管理、工程建设、资产管理等方面，过程复杂，头绪众多，风险高、难度大。在单位内部，按照部门职能分工和项目责任单位划分为各个责任中心，管理会计以各个责任中心为核算和分析对象，对预算执行进行动态考核和监控，并从单位全局出发，分析各项决策与计划之间的协调与综合平衡。 管理会计信息框架的设计要满足预算执行内部管理的需要，监督单位财经政策的执行，为单位管理规范化运行，为项目负责人、单位领导的管理行为保驾护航。（三）资金资产产出资产资产的产出管理是行政事业单位预算资金绩效管理。管理会计信息揭示预算执行成果，反映资金资产使用效益。 管理会计则通过参与单位内部管理，将财务管理思想和财经政策的落实,渗透到预算规划、项目储备、预算申请、预算执行、项目验收、绩效评价、资产配置、资产处置、基建项目立项、可行性研究、初设设计、基建项目概算成本控制、竣工财务管理等环节中，体现了资产资金运行的全过程管理。 起到事前预测、事中控制、事后评价的管理任务的。最后的落脚点是投入的产出。 四、 行政事业单位管理会计的职能 行政事业单位管理会计的职能是分析过去，管控现在，塑造未来。通过管理会计职能的发挥，实现行政事业单位加强内部治理、发挥预算资金、资产使用绩效的管理目标。（一） 分析过去管理会计是在财务会计提供的大量信息基础上，通过对以往发生的经济业务数据的分类、统计、对比、分析， 找出普遍规律，发现管理问题，提高管理效率，为单位内部管理提供决策支持。记账、算账、报账是财务会计的基本职责。记录过去，留档备查是财务会计的基本功能。 管理会计通过对财务会计形成的各类数据的分析，将财务信息与单位职能的发挥联系在一起，实现从记录过去向分析过去的转变。通过分析以往的信息，为控制当前的行为和引导未来的管理行为奠定基础。 （二） 管控现在管理会计，通过在管理中的不断对照、纠偏，对单位不当的经济行为起到免疫作用。通过外部监督促进内部管理，在行政事业单位是一个绝对真实的写照。近些年，财政综合事项监管、审计监督、公众舆论监督，使单位领导越来越认识到财务管理在单位内部管理中的重要性。当前， 行政事业单位有头脑的决策者中形成了共识“单位财务工作做不好，这个单位的工作就无法做好”、“管理、技术、财务是一个单位领导必须考虑的三个重要方面”。尤其去年开始举国反腐，老虎苍蝇一起打，使行政事业单位的内部管理环境发生了很大改变 ，管理会计已经成为单位领导者的内在需求。通过把会计融入内部控制，发挥其风险防控作用，管控现在，保证单位经济良性运行，防范干部廉政风险。（三）塑造未来管理会计参与决策，参与资源配置，通过经济运行的方式和方向，决定者组织未来的发展方向。管理会计以会计专业为背景，侧重于单位内部管理，在预算管理中的引导作用，影响着单位的职能发挥；同时，管理会计侧重管理，这就和行为科学紧密地联系在了一起，管理会计作用于人，影响和塑造干部职工的管理行为，通过塑造干部的未来从而也塑造了组织的未来。这是一个关乎执政地位的话题，也是南怀谨先生将会计命名为“宰相之职”的精华所在。正如时下有研究人员将CF0定位在骑手，将 CEO定位为千里马的原因。 五、 行政事业单位管理会计的特点行政事业单位管理会计的特点从服务对象上是内部报告会计，又兼顾外部报告形象。从服务定位上与各级领导者是伙伴关系。从内容构成上是既包括财务信息和又包括非财务信息。 （一）兼顾外部报告的内部报告行政事业单位管理会计的报告，同企业一样，是内部报告。服务的对象是单位内部管理者。由于行政事业单位预算公开、决算公开、三公经费公开、审计公报，使得一部分重要的外部报告信息，也是内部报告的重点。所有公众和外部监督关心的数据，也都将是对内报告的内容。（二） 与领导者是伙伴关系行政事业单位科层结构使得单位内部存在管理等级。但这个管理等级，不影响管理会计以战略合作伙伴的角度，站在领导者的高度来考虑问题，提出对策。财务工作者和领导，是业务伙伴关系。在行政事业单位内部，领导者应该是管理会计的VIP客户。同时，项目负责人、所属下级行政事业单位的法定代表人也是重要客户。 行政事业单位管理会计内部报告的属性，要求我们财会管理者引入企业管理理念，树立为客户服务的思想 。我们设计和提供管理会计报告，要考虑客户的感受。要倾听客户的诉求，有时，还包括引导诉求，并在日常工作中得到很好的落实。 财务工作者需要考虑的问题包括：谁是我们的客户， 他们的目标是什么，我们提供的服务对客户有什么价值， 要善于站在客户的视角创造价值。 树立服务的理念，可以使管理会计的出发点能够以全局的观念，系统性的思维，以客户的视角，设计管理会计报告内容，规范报告形式，为行政事业单位的领导和部门提供清晰明了的会计信息，以便他们能够看得懂。（三） 财务信息和非财务信息并重提供给领导和有关部门的管理会计信息，应当具有较宽的数据信息和较高的分析水平， 管理数据必须把财务信息和非财务信息联系在一起从全局战略的高度，按照常规的任务、领导和管理者的需求，用更多、更清晰和具有洞察力的信息支持决策。不仅报告过去的成果，还要监控当前的业务运行情况，并帮助领导者预测未来。六、 行政事业单位管理会计程序行政事业单位管理会计通过会计信息和政策咨询参与和服务于单位内部管理。管理会计程序同单位内部相关工作程序相互协同，即单位内部管理循环和管理会计工作循环要相呼应。单位管理的每个步骤，要求管理会计采取相应的措施与之配合，从而形成管理会计工作循环和业务流程。管理会计程序主要通过部门预算、资产管理、基建项目等循环载体来实现。管理会计的循环过程，也体现了全员理财的思想。财务部门和业务部门只有密切配合，才能使单位的管理科学、规范、高效。七、 行政事业单位管理会计方法 行政事业单位管理会计的方法应当以各类数据的整理、分析，提出意见和建议为基本方法。主要包括预算组成综合信息、基本建设项目成本考核信息、国有资产管理多维度分析、事业单位人员经费支出分析和收入来源分析、事业单位盈亏分析。成本性态法、 现金流量折现法等数量经济模型，为我们提供了一个管理会计的思路，工作中，可结合单位实际情况采用。 行政事业单位管理会计的方法是最能够体现管理会计人员智慧和创造性的工作。也与会计人员同领导者和项目负责人的互动相关。在实际工作中，应根据管理的需求，创造出各种形式的管理工具。只要直观、清晰反应问题，利于决策，领导和相关人士满意，就是一个成功的方法。八、 行政事业单位财会机构设置行政事业单位管理会计工作，是适用性、功效性、可操作性强的工作。需要特定的机构和人员来完成。按照当前行政事业单位财务职能转变和管理会计体系建设的要求，一级预算单位和有基层单位的二级预算单位，财务部门内部的科（处）室划分至少应当包括：预算管理部门、基建监管部门、资产监管部门、综合管理部门、机关会计核算部门。值得注意的是，财会部门不能与单位内部审计部门合署办公，因为不符合内部审计的独立性原则。机关财务部门不能隶属于办公室、综合部等部门，因为办公室等部门是做事的部门，财务部门是监督的部门，要形成不相容部门岗位职责分离的工作机制。管理会计作为单位治理能力建设的组成部分，在单位决策层中，应当充实具有财务会计专业背景的人士，或直接在行政事业单位设立总会计师。唯有如此，才能使行政事业单位的管理会计体系建设开花结果。 6