当代中国政府与政治.doc

当代中国政府与政治第一章 概论：中国政治和政府过程的概念、框架与研究方法一、政治的概念：对于政治的不同解释：孙中山：“政治是众人的事”。 众人的事就的众人商量，也就是政治。亚里士多德：“人从本质上是个政治的动物” 。城邦和公民的关系。某政治学家：“政治的本质是为权力而斗争，是一套以权力为目标的大型游戏”。该定义也容易导致“政治就是恶”的结论。柏拉图：政治是为了一种美好的生活。哲学王，那些眼睛盯着真理的人。 伊斯顿：政治是对社会价值进行权威性分配。（）。 把政治看作是一些目标或政策的结合，而政治权力是达成这些目标或政策的必要手段。涉及到合法性权威、权威、权力与权力等抽象的概念，也涉及到政党、政治组织、政府、社会团体等具体的实体.二、政府过程的概念1、中国政府：大政府的概念，包括立法、行政、司法机构。2、理念与现实：法理上的政府（理想中的政府），现实的政府（实际运行中的政府）：政府在依法运行的过程中会出现实际的“偏离”。3、政府过程：指政府的实际运作活动，包括政府各权力机构和职能部门之间的关系和互动，如决策过程、执行过程、监督与反馈过程等4、政府过程也是一个政治过程。政党与政府、社会与政府之间互动。三、分析框架和方法中国政府与政治的研究包括以下内容：1、政府的结构，组织，制度，运作过程。2、影响政府以上活动和内容的政治因素。以往的研究： 一般采用规范性研究方法，或叫制度研究：基本上从原则、概念、理论和法律文献出发进行演绎推理和论证，其研究较少考察政府活动的实际情况。 历史研究：研究1949年以来我国的历史，着重于期间所发生的重大历史事件以期这些历史事件之间的某些联系和变化，一般是叙述性的，在叙述过程中加入一些原则性的评议。中国近几年中国政府与政治研究的新发展：政府过程研究： 在方法上批评过去研究方法上的不足：规范性研究，缺乏经验性研究的支持，不能解释许多现实问题。 受美国现代政治学研究方法的影响：50年代开始对政府行为和过程的研究（David Truman），结构功能主义（Gabriel Almond）。 主张从现实政府活动和政治生活的经验事实和实证材料中，来考察、总结和归纳政府活动的权力结构以及功能过程。主张注重经验性研究，注重政府与社会各政治因素的互动及其后果的研究。 该研究方法在中国目前研究中的困难。1、搜集和掌握政府过程中第一手经验性材料比较困难。2、其研究常受“敏感性问题”的困扰。3、很难摆脱“价值取向”的问题。中国处于过渡期，变化性大，一般性经验描述不易把握中国基本政府政治结构与变化间的关系。较好的研究框架：规范性研究与经验性研究相结合。第二章 现代中国的基本宪政体制与国家权力结构一、宪政体制基本概念和内涵宪政体制：指宪法以及宪法所规定的政治体制。宪政可以包含民主，但不等于民主。在一定意义上，宪政是对民主政治的规定或者制约。宪法对于政体的规定一般具有原则性和纲要性，包括国家基本性质，公民的基本权利，政府的组织形式、原则以及权力的分配等等。特定的政治体制还需要其他一些相关的法律、法规以及以往惯例等使其具体化。世界上绝大多数国家是通过宪法来确定国家的政治体制，并组织政府的。由于种种原因，各国宪法规定的宪政体制与政府的实际运作过程之间常常有一定的差距，如美国是一个三权分立的宪政体制，立法、行政、司法机构分别掌管各自的权力，并相互制约，但在实际运作过程中，三种权力的相互关系是随彼此权力消长而有所不同。但与其它国家相比较，我国现行的宪政体制规范与政府的实际运作过程之间的差距是相当的大，其原因是多方面的。其一，宪政体制是一种从西方引进的政治制度建立的方式，在中国悠久的历史文化传统中没有根基。其二，这种宪政体制更多地受苏联和东欧社会主义国家的影响，当时宪法在这些国家中的地位和受尊重程度相对较低。其三，中国封建专制的历史传统以及人治的传统根深蒂固。其四，中国1949年以后的政治历史，基本上属于后革命时期的政治，在这一特殊的历史时间，因为受多年革命和战争的体制的惯性影响，以法治为根本的宪政体制难以建立和维持。因此，对政治体系的宪政研究和探讨，不能仅仅从宪法文本为依据，还要在宪法文本的基础上揭示政府运作规范和结构的实际情况和内容。二、人民代表大会制及其宪法性解释中国宪政的基本规范： 中国的政体是人民代表大会制，人民代表大会是国家的最高权力机关。 宪法同时规定中国共产党对于国家生活的领导地位，其中包括对全国人民代表大会及其他各级人民代表大会的领导。中共组织事实上成为国家政权组织的核心部分。（一）人民代表大会制的宪法性解释：宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。三个基本的内容： 国家的公民通过直接或间接选举的方式选出各级人民代表，组成全国和地方人民代表大会，所有代表及其人民代表大会都应对选民负责，受选民的监督，代表选民的意志行使国家权力。 人民代表大会作为国家权力机关，在整个国家机构系统中占首要的和全权的地位。拥有立法权，对其他政府机构的领导权和监督权，有权任命和撤销政府机关领导人。 中国是单一制国家，在中央和地方国家机构职权的划分上，遵循中央政府统一领导和给予地方政府一定授权的原则。政体比较：中国实行的是“议行合一”的体制：即议会和行政合二为一。国家最高权力机关是人民代表大会，一切政府权力由人民代表大会派生出来，派生出来的各种政府机构都位于人民代表大会之下，服从其领导和监督，所有机构只能无条件接受。 “议行合一”权力是单向运作：立法机关与行政机关的权力关系是同一的，单相授予。“三权分立”权力是多向运作： 美国三权分立，交错重叠，相互制衡； 英国三权分立，但是遵循“议会主权”原则。评价：“议行合一”是一种理想型的政府构建形式。最早由马克思在总结巴黎公社经验而提出，其特点是：公社委员会是最高权力机关，委员会作出决定，由委员会委员直接管辖行政部门加以贯彻执行。中国的人民代表大会制有发展：人大拥有立法权，又组织行政机关并领导和监督行政机关的工作，但具体的执行法律和政策的活动则由行政机关实行。中国人民代表大会制度是按“议行合一”的构想而设计的，其目的是要体现“人民主权”的原则，实行比资本主义的“三权分立”体制更高的民主程度。其手段是行政与司法权受人民代表大会的监督，人民代表大会代表受人民的监督，然而，在政治实践上，这种设计过于理想化，就其目的而言，可行性程度有限。原因： “人民主权”本质上是一个思想论战的概念，它针对的是君主制和专制体制，在实际运作上存在着许多的问题。 “人民主权”的概念是一个十分模糊的概念，在现实社会中，“人民”是由许多不同的社会团体所组成，这些团体在许多特定的利益和价值观念上存在分歧，有不同的诉求，因此缺乏政治和利益上的同一性。 “议行合一”的先决条件是，统治者与被统治者的同一性，法和人民意志的同一性，由此延伸出主权者和人民的同一性，人民和代表的同一性。这些同一性只能是建立在理论上，如一些思想家所说的“自然法则”“绝对真理”或某种道德的基础上。（要求公民具有特点的美德），这些东西在现实政治运作中很难说清楚。 现代社会立法和行政越来越要求有某些特有的专业知识和占用大量的时间，这使得立法和行政以及司法主要依靠于某些专门的人材并需要全日工作的投入（专业化和职业化）。 中国的疆土之大，经济文化在不同地区的差别，以及传统文化和政治传统上的特点，更使“议行合一”的原则在实施中存在着许多的困难和障碍。因此，我国虽然建立了“议行合一”的基本政治体制的规范，但在实际的运行中一直存在着规范和现实的巨大差别。三、中国共产党在国家生活中的领导地位。宪法中确定了党在国家生活中的领导地位，党在政治体制中处于核心的地位，党的这种核心地位是由历史形成的，并在党的维护下，一直处于不可动摇的地位。因此，中国实际的宪政体制的构成和运作，要比上面描述的“议行合一”的体制更为复杂。正如美国的学者所指出的：当代中国是“由政党、政府和军队三部分组成的政权，每一部分都自成体系，但由共产党的领导联结在一起。由此，了解中国的宪政体制和国家权力结构的实际情况，就必须了解中共的领导体制的情况。中共领导制度三大原则：1、坚持党的领导原则：（宪法中四个坚持的第一条），中共党章有更细的解释：党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，并规定了党对军队、国家机关和其他社会政治组织的领导原则和方式。2、民主集中制原则：是中共的根本组织制度和领导制度，也是国家政权的根本组织制度和领导制度。三点内容： “四个服从“原则。（个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央）只有中央有权做出重大政策问题的决定，各部门、各地方党组织可以向中央提建议，但不能擅自作出决定和对外发表主张，下级必须坚决执行上级决定。 合议制原则（委员会制原则）决策时实行党委制，即委员会制或合议制，对重大问题实行表决，以多数票作出决定，对集体决定任何人无权改变，个人可以保留不同意见。 集体领导与个人分工负责相结合原则3、党政分开的原则党政分开的原则，改革开放后由邓小平提出。从建国到80年代上半期是“党政不分”、“以党代政”、“文革”时期“一元化领导”达到顶峰，80年代中提出党政分开，十三大报告作了总结和肯定。分析：党政不分的弊病： 重复决策“二重决策、效率低、不适应新形势 政出多门，导致内耗 两套机构，加剧编制压力但根本的原因应该是针对当时保守的党内人士和意识形态对经济改革的干扰。邓小平：“党不要什么事都管，有些事管不了，也管不好”。 由于种种原因“党政分开”原则没有统一明确的具体规范。党的惯例除了上述规范性原则之外，中共在革命年代和建国后的建设时期形成了一些惯例。 “大权独揽，小权分散”，一元化领导体制，毛泽东时代形成“工、农、兵、学、商、政、党七个方面，党是领导一切的，不是平行，更不是相反”。 到邓小平时代，曾提出党政分开、政企分开，但在这一原则上，即组织性统一领导方式上仍然承袭过去惯例：1989年9月，邓小平谈党的领导工作：“属干政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央党委会讨论、讨论决定之后再去多方商量、贯彻执行”。 在这种组织性一元化领导体制下，党委与同级国家机构的职权没有法定规范，党政间的分工协调没有法定依据，常按照不同领导人之间所形成的工作惯例决定。 “党指挥枪”的惯例指党对军队的统一领导。毛泽东把政治社会领域划分为七个方面：“兵”不可归于政，是一支特殊的力量，由党实行领导。历史：三湾改编时“支部建在连队”，营、团以上建立党委，目前全国军事力量由中共中央和中央军委统一领导，建国初期，毛泽东概括中共对军队的领导为：部队中的一切重大问题，都由党委集体讨论决定，然后由军队首长负责组织实施。在职务上，党的最高领导人同时兼任军队的最高领导人。（中共中央军委主席）。 “集体领导与领导核心”或“一头多元制”。集体领导指在合议制下各位党的领导人每人都有平等的权利及其特定的职权，但在此之上又存在着一个集体领导的核心，核心指一个人，党的领袖，具有某种超然地位。四、政党制度与政治协商制度。当代中国的政党制度一般概括为中国共产党领导下的多党合作制度。多党合作的主要制度安排是政治协商制度。中国人民政治协商会议（简称人民政协）是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，也是各民主党派、各人民团体、社会各界的参政议政机构。 1、特点：多党合作政党制是中国独特的一种政治制度：中国共产党是法定的唯一的执政党其他几个民主党派（小党）在坚持党的领导的前提下参与执政。中国的民主党派专指在建国前即与中共共同反对国民党一党专政，建国后与中共合作的八个民主党派：中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。中国政党政治的特点： 不同于一党专制的模式，一党制不允许其他党派的存在，更不允许反对派存在。中国的政党制度的多党合作是在中共法定执政党地位之下，其他法定党派参与政治协商和执行过程但不可取代中共的领导地位。 也不同于一党独大的政党政治模式（不平等竞争型的政党制度） 不同于两党制或多党制（平等竞争型的政党制度）。在中国各党派不存在竞争，不在竞选、民主党派的主要功能是参与政府过程，进行利益表达和利益综合，影响政策制定。分析：中共与各民主党派之间不是一种平等关系，是一种领导与被领导的关系。 中共领导执政而各民主党派是参预执政。在党政关系中所处地位大不相同。 中共有一个庞大的、严密的、至上而下的组织体系，各民主党派的组织发展受到相当的限制。其财政上依附于中共领导下的国家财政的支持。 各民主党派的生存以及发挥作用的大小，是依据它们对中共执政地位的价值而定的，对其执政有利，就可让其合法生存，想利用它们达到某些政治目的，就会让其有更大的发言权和发挥更大的作用，所以各民主党派是被动的，依附性的政治团体。处于中共的领导和控制之下。2：政治协商制度：是各党派和政治团体及社会各界人士通过中国人民政治协商会议的组织形式，参预政府政策制定过程的一种制度。在当代宪政体制中的地位： 早期政协制度是中共目的是：“统一战线”的法定组织形式。团结其它民主党派，社会知名人士，人民团体等采取其支持，目的是1982年宪法规定“中国人民政治协商会议是有个代表性的统一战线组织”是“发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织”。 现在，政治协商制度成为多党合作制的组织形式，1994年政协八届二次会议对政协会议章程进行修订，正式肯定它不仅是统一战线的组织，而且“是党领导的多党合作和政治协商的重要机构。”通过这一机构，各民主党派可以参与政府过程，通过经常性的制度化政治协商会议，进行利益表达和利益综合。 政协制度是对人民代表大会制的一种补充体制。中国宪政体制是一院制，人民代表大会代表的是各行各业普通公民的权利，具有西方所谓的众议院或下院的议会功能，政协是由中共，各民主党派无党派民主人士、人民团体、侨胞等代表组成，大多数成员被认为是社会上的知名人士和各界精英分子。具有西方议会中的参议院或上院的议会职能，但中国的政协会议没有正式的立法权。其主要功能是在重大决定确定之前，对法案进行协商讨论，提出修改意见，取得共识。第三章 中国共产党的执政一、政党的职能与中国政党政治的特点政党的职能：政党政治是近现代才产生和发展的一种政治形式，已经有200多年的历史。它的产生和发展与近现代社会的政治发展密切相关。一直以来，人们对政党政治的现象评价不一。一些人批评政党政治使社会分裂为不同的政治团体和派别。其批评可有四种原因： 政党政治会破坏国家统一和社会和谐。 政党政治会损坏国家内部的安定团结，不利政治稳定。 政党政治会导致政府官员的腐败和行政系统的低效。（政党分赃） 政党之间的纷争招致外来干涉和影响。也有人认为：现代议制政府如果没有政党政治就无法运作，政党政治是民主政治的必然结果，随着政党政治的发展和日益成熟。在现代政治中的地位和影响日益重要，另一方面，政党在反映和代表民意，组织政府等方面的积极作用日渐显著。政党职能： 反映在意见与利益综合职能。每一政党可以是某一特定阶级或阶层的利益代表，但为了生存发展，也必须争取其他一些阶层和利益团体的支持。 政治录用与输送精英职能。参加与组织各类选举，推荐和提出候选人当选公职来实现。 纲领与政策制定的职能。现代政治中政党都有自己完整的施政纲领，执政后又必须有可行的各项公共政策，组织相关力量来研究和实施。政治整合与维持稳定职能。政党政治的发展，政党为公民参预提供了经常性的途径，政党还可以整合各种力量，减少社会的政治冲突。（与批评的意见相反）政治灌输与教育的职能。普遍公民一般缺乏对政治的了解，如现有政体的基础知识和运作程序，各类政治原则，政治价值和政策主张，政党在这些方面可以发挥作用。其一，党内的政治教育。其二，社会上的政治社会化职能。二、中国政党政治的发展和中共领导地位的建立。中国政党开始出现是一百多年前的事，当时中国逐渐沦为半殖民地社会，列强的侵略和掠夺加上清王朝的没落与腐朽，中国社会政治危机不断加深。一些社会精英开始组织社会上的一些政治力量推动中国的政治变革和现代化。十九世纪90年代，各派政治力量开始组织政治团体和政党，并利用这些团体和政党开始政治斗争。1894年成立的兴中会（孙中山领导）1895年成立的强学会1899年“保皇会”（康有为）、华兴会（黄兴、宋教仁）1905年孙中山、黄兴、宋教仁等在东京成立“中国革命同盟会”（同盟会）反帝反封建“三民主义”。1911年辛亥革命后成立中华民国，初期形成“政党林立的时代”。1912年8月、同盟会联合统一共和党、国民共进会，共和实进会、国民公党等共同组建国民党，并积极推动和参预政党政治，尤其是宋教仁，致力于创建政党政治基础上的责任内阁制，通过争取议会选举的多数席位来组阁。宋教仁被袁世凯暗杀之后，国民初年政党政治失败。孙中山总结教训，提出“以党治国”的思想，并提出“军政时期”、“训政时期”和“宪政时期”的分三步走的“革命方略”。而在前两个时期，是以党治国。推行党政军三位一体的一党政治，建立强有力的革命政党，才能最后实现革命的目的。1928年蒋介石形式上统一中国后，国民党舆论机关宣传军政结束，训政开始。（胡汉民1928年向国民党中央提交训政大纲提案说明书，队：“以党治国”和“一党专制”的界线作了说明。但是，蒋介石仍然公开坚持要实行“一党专政”。）1945年抗战胜利，国民党名义上开始推动宪政，但还是坚持一党专制。共产党领导的多党合作制的确立中共1921年成立，打破了当时国民党一党独大的局面，开始了两大政党长期的合作与斗争交替的对峙格局。两次合作：第一次是在反帝反封建斗争中的合作，1923年6月党的三大确定与国民党的合作，建立民主革命统一战线，为北伐战争的胜利奠定基础，1927年蒋介石叛变，国民党开始镇压共产党人，国共合作破裂。第二次合作是1937年，在抗日爱国基础上建立合作，国民党口头承认共产党的合法存在，抗日战争胜利后，中国现代政治史上出现国民初年以后的第二次组党高潮，1945年1948年出现或改组的民主党派有八个，这八个党都反对内战、要求民主、反对国民党的一党专政，要求建立民主联合政府，在国共之间的政治和军事斗争中大多倍受国民党的打压，从而逐渐向共产党靠拢。1948年5月，中国人民解放军军事上的胜利，中共与各民主党派的合作出现重要转折，这些民主党派纷纷响应中共的主张：“召集人民代表大会，成立民主联合政府”。1949年中华人民共和国成立，这主要是共产党28年浴血奋战的结果，同时也得到了各民主党派等的广泛参与、支持和合作。因此形成了共产党领导的多党合作制，各民主党派承认并接受中共对国家的领导地位和共产党唯一执政党的地位。三、中共领导地位和执政地位的保障中共作为执政党的执政方式。1、在西方、政党政治中的执政有几个方面的共性。 执政党的地位合法性基础是普选。 轮流执政。 执政党的权力有限（国家的行政机关） 执政党对政府的领导是间接的，职能和责任有明确的法定区分。2、中国共产党的执政与西方政党执政有以下不同： 作为领导地位上的执政党，掌管了立法，行政、司法和军队等全部国家权力。 掌管了从国家整体到各个部分，即从中央到地方的所有国家机构。 在国家生活的各个方面进行比较直接的领导，包括政治领导、组织领导和思想的领导。 其合法性不是来自有时效性的定期普选，而是来自长期艰辛的武装斗争，用党的领导人的话说：共产党的执政是“中国人民的历史性选择”。在建国之后中共一直坚持并维护了自己的这种处于领导的执政地位。由于以上的特点，中国共产党的执政方式具体体现为以下一系列关系之中：1）、党和人大的关系。（领导立法工作，修正宪法建议）在人大外部：人大制度是在共产党的领导与民主党合作的历史条件下建立起来的。党的政策对人大制度有很大的影响力。包括：建议权，人事提名权等。在人大内部：委员长党派的角色（副委员长人数中共占一半多）。人大常委会成员中中共人士占多数。人大党组的作用发挥，人大开会期间成立大会和各代表团临时党委，主席团成立临时党组，以保证党的意图在会议中能够如是贯彻。党派协商，在投票前与其他党派组织协商。2）、 党和政府的关系。关系密切，可归纳为三个方面：重大事务的决定权由执政党作出。执政党掌握国家行政机关的人事权。各级党组织在中央与地方政府的办公会议或常务会议上发挥极为重要的作用。3）、 党与国有企业和事业单位的关系。在这些单位建立党委，决定重大事务和人事安排。4）、 党和司法机关的关系。党在司法机关内设置相应的党组织法律制定的依据是党的政策，法律执行也是依据党的政策。改革开放后，法律的影响力逐渐高于了政策。5）、 党和政协的关系。民主协商是指党就国家大政方针与各民主党派领导人进行协商，具体方式：“谈心会”，为征求某一方面的意见和听取建议的一种形式；“座谈会”就有关信息交流和政策建议与民主党派人士的座谈；“书面建议”，向党中央提交书面建议。6）、党与各社会团体之间的关系。社会团体（也称人民团体）主要指参加政治协商会议的正式团体，包括：中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会。实际上是中共的外围政治组织。其余还有很多其他的社会团体组织，大都是挂靠在某一政府部门或事业单位下面，从事相关的科研、行业联系等活动。党的组织对这些不同类型的社会团体实行直接的或间接的领导。7）、党和军队的关系。党对军队实行绝对领导。（1）历史上：红军时期通过“三湾改编”、“古田会议”建立了各项军事制度。解放战争时期建立中央军事委员会，统一指挥和管理军队，在根据地实行主力部队、地方部队和民兵三种武装组织形式，还逐渐形成了一系列的这种工作制度、民主制度与管理教育制度。（2）通过相关的制度：中共中央军事委员会直接统一领导全国的武装力量。在军队内部通过党委制度、政治委员会制度、政治机关制度来具体领导和管理军队。3、中共实行领导地位和执政地位的保证： 思想和意识形态上的领导地位和垄断地位 完整而组织良好的党的各级机构党的组织从中央到地方，到各个国家行政，事业单位以及企业、农村基层，按照统一的严密的组织原则建立起来，即自成体系，又与政府，企事业单位等的机构部门有对口的机构设置。各级党委即在重大事务中有决定权，又可以通过党的系统、督促、推动、监督各级政府和企事业单位执行党的方针、政策和决定。 人事权的领导和垄断地位。通过“党管干部”的原则，控制了国家政治录用的机制，党员和党的干部担任国家权力机关的重要职位。解释：党管干部指对干部职务任命的审批以及干部调动、审查、考核奖惩和培训等。比干部任命要宽泛得多。改革前，中央对地方的领导主要是通过党管干部来实现的。一切干部都是党的干部，都应该根据他们所担任的职务，分别由中央、各地区合格部门的党委、党组活所在单位的党委负责管理。对干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须有党委集体讨论决定，并按干部管理权限。由主管党组织批准。资料：中国共产党领导体制构成1、党委制和党组制建国以后，按照过去各行政区划建立党委会的办法，在中央政府和各级政府以及一切国家机关建立党的委员会。各级党委会的职能：根据中央政府的政策决议，保证政府部门行政任务的完成；同时，保证在政府工作中贯彻党的政治路线和各项政策。在中央政府各部委院署建立党组，各部委的各种意见通过党组向党中央汇报和请示工作，这一体制直接取自苏联领导体制的一项制度。原因：建国初期，国家机关领导人包括一些非党派人士。需要这一向党中央汇报的体制加强政府部门实行党的政策和决定。2、党委领导下的行政首长负责制有党的集体而不是个人决定重大问题，这是党内长期形成的一大传统。建国后各国家机关、企事业单位逐渐建立党的委员会，党委会与机关单位内的行政管理体系的关系有待解决。1956年国营企业确立了党委领导下的厂长负责制；此后，又逐渐的推广到文教科研事业单位。是党委领导下的行政首长负责制成为一项广泛实行的领导制度。党中央的事务性机构（1993）：党务部门：中央办公厅、中央组织部、宣传部、统战部、对外联络部、中央政策研究室。行政事务机构：中央财经工作领导小组、中央机构编制委员会、中央宣传思想工作领导小组、中央对外宣传小组、中央对台工作领导小组、中央外事工作领导小组、中央农村工作领导小组、中央政法委员会、中央社会综合治理委员会、中央党史工作领导小组。事业部门：中央党校、中央文献研究室、中央党史研究室、中央编译局、中央档案馆、人民日报社、求实杂志社。3、党管干部体制国家所有干部都按照党的有关方针政策和原则统一管理的制度。这是建国后中国人事制度的基本特点。建国之初家用了战争年代的做法，所有国家干部都统一由中央和各级党委和组织部门管理；政府人事部门是党管干部的一种组织形式， 受到同级党委组织部门的指导。1953年后，大规模经济建设开展，国家机构的职能部门日益增多，干部队伍迅速扩大，多数干部在专业工作上相对稳定不再频繁调动。因此，逐步建立分部门管理干部的制度。在原来组织部、宣传部、统战部的基础上，设立工业交通、财经贸易、文化教育等新的党委工作部门，在中央和各级党委的统一领导下分工管理政府各部门的干部；各类干部按职务级别由中央或地方党委分别实行管理。这种与政府部门对口设置党委工作部门的做法，基本上是采取了前苏联模式。各党委工作部门的职能主要是管理相应系统的干部，而不是直接管理业务。4、分口管理方式和双重领导方式建国初期，政权机构不健全，政府工作干部很缺乏，管理水平普遍偏低，所以在地方政权建设中采取了分口领导的方式，把政府工作按性质划分为若干个口，由同级党委的常委委 员（后设分管书记）分工负责领导。此外，对中央国家机关分设在地方的下属机关、企事业单位采取了双重领导的方式：这些单位和机构既受中央主管部门的领导，同时又接受所在地方党委及人民政府的领导。更具下设机关单位的不同特点，在形式上可分为几种：1）中央管理为主，地方负责监督，如铁路、邮电系统；2）地方管理为主，由中央负责监督，如法院、文教系统。以有利于对中央下属国家机关的工作进行经常性的检查和监督。5、有关案件的党内审批制度建国初期，为了防止在大规模镇压反革命的运动中出现偏差，中共规定有关逮捕、审判尤其是死刑判决，均须经过相当党委审批；特别重要的案件判决则须报经党中央批准。1954年宪法实施后，政法系统为了保证党在对敌斗争中的统一领导，强调就不能因为有了法律程序就放松公检法系统办案的党内审批制度，这项制度由此长期延续下来。上述各种领导方式和制度主要是要坚强党的一元化领导的原则和地位。她对整个领导体制的运行，一直起着十分重要的作用。四、从革命党向执政党的转变（执政模式的转变）革命党的特征：1）革命型的意识形态2）权力高度集中和超凡魅力型的领袖3）政治动员型的组织体系和执行体系4）合法性建立在暴力革命的成功和革命意识形态的宣传执政党的特征：1）意识形态趋于温和2）权力适度分开并进行监督3）政治组织的制度化和法制化4）合法性建立在国家管理的政绩上问题讨论：关于“党政分开”“建党于政”党政分开：1）十二大提出党的工作与政府的工作必须适当分工。2）80年代十三大时指出：党和行政机关及其它国家机关，人民团体职能分开。具体内容：1）政在职能上分开。2）组织不具体管理国家机关或人民团体的业务工作。3）党的干部和国家公务员，人民团体的工作人员实行分类管理。党的纪委集中力量管好党风党纪，不直接处理法律和经济问党内民主：16大开始提出党内民主的问题党的十六大报告和四中全会决定阐述的基本思路：“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容”。要“以发展党内民主带动人民民主”。目的是：改进党的执政方式，提高党的执政能力，增强党员干部拒腐防变的能力，巩固党的执政地位。有关理念：1、党务公开制度。（党务公开是党内民主的前提）第一，各级决策者需有人民是国家权利主体、党员是党内权利主体这一最基本的理念，没有这一理念是不可能建立公开制度的。第二，公开是指决策过程的公开，而不仅仅是结果的公开（俗称“事后公开”）。参与决策只能在决策过程中参与，如果形成结果再公开，就只是“通报”结果而不是公开了。因此决策过程应当是开放的过程，其开放程度是一个政党、一个政府现代民主程度的标志之一。第三，公开制度应是双向度的公开，即需要公开的事项不能由权力机构单方面决定，愿意公开什么就公开什么，而应当有制度化的规定，除涉及国家安全事项如军事、外交、重大商业机密等外，均应公开。第四，决策者的主要社会关系背景公开。因其行使的是公共权力，事关公共利益，因此其隐私权应有所“减损”，权力越大其“减损”的幅度应越大。在多元利益群体同时并存状态下，这对于决策的社会公正性具有重要意义。2、建立通畅的上下沟通机制。（关系到党能否有向心力、凝聚力）1）改革和完善用人机制，在干部的选拔任用上提高党员群众的参与度。2）开拓多种沟通渠道。在高科技时代，沟通的渠道、手段可以是多种多样的，不存在任何技术上的障碍。比如，重大问题决策时，可以设立专门的网页，征求各方意见。3）以制度化的方式营造民主氛围。任何人发表意见，只要坚持基本原则，不对他人作人身攻击，均不得以言获罪。当然，意见表达自由的底线在于坚持党的领导，和对决策结果的坚决执行。具体措施：（一）健全党员民主权利的保障机制。应该在深入贯彻中国共产党党员权利保障条例的基础上，从体制和机制上保障党员对党内事务的参与权、建议权、批评权和监督权，以及检举揭发、申诉、辩论和控告等权利的实现，同时严厉查处侵犯党员民主权利的人和事。（二）加强党的代表大会制度建设。要定期召开党的代表大会，建立党的代表大会代表提案制度，充分发挥代表大会制度的作用。对于实行党的代表大会常任制，十六大报告要求进一步扩大其在市、县的试点，继续积累经验，积极探索在党代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，这具有十分重要的意义。（三）切实发挥党的委员会全体会议的作用。按照党章要求，全委会在党代会闭会期间，是同级党组织的领导机关，执行上级党组织的指示和同级党代会的决议，领导本地区的工作。其作用必须强化而不能削弱。但长期以来，不少地方全委会职责履行不充分，开会次数少，常委会替代或包办全委会的工作，甚至全委会形同虚设。这不仅严重损害了全委会的权威，影响了全委会作用的发挥，而且妨碍了党内民主，也是造成重大问题的决策上由少数人说了算、甚至个别主要领导搞个人专断的重要原因。为此，必须按照十六大报告强调指出的“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”原则，进一步发挥党的委员会全体会议的作用，不断完善党委内部的议事和决策机制。（四）改革和完善党内选举制度。从以往实践来看，在一些地方和部门，存在着党内选举形式多于内容，甚至是有形式无内容的现象，从而严重阻碍了党内民主的充分发扬。改革和完善党内选举制度：根据党政领导干部选拔任用工作条例，逐步扩大直接选举范围；适当扩大差额选举的比例，坚决杜绝变相等额选举，健全和完善候选人提名方式，候选人的产生必须充分发扬党内民主，广泛听取党员的意见；建立与选举制度相配套的弹劾罢免和辞职制度，等等。（五）加强党内监督，对权力实行有效制约。根据中国共产党党内监督条例（试行），切实加大对各级党组织主要负责人的监督力度；健全和完善相互制衡的监督机制，特别要确保各级纪律检查委员会切实履行职能，能够有效监督同级党委；建立“以权力制约权力”的监督体制，完善各项监督制度，确保监督严密有效；充分发挥党内舆论监督的作用，促使领导干部正确行使权力；最终通过制度创新，强化各种监督主体的相互配合和制约，形成监督合力。基层试点改革：直推直选（党内选举）与党委常任制（罢免与撤换）1、直推直选党委成员。四川平昌县2001年乡镇换届时，县委在灵山乡进行公推直选党委领导班子试点并取得圆满成功，新华社记者称“是中共历史上第一次党员公推直选党委领导班子的尝试”。2004年1月，平昌县推行县党代会常任制和实施乡镇综合改革后，又在全县三分之一的乡镇扩大试点。2、泸西县在直选探索中实行乡镇书记、副书记和党委成员在内的所有党委班子成员全部“直推直选”，参加书记竞选可以参加副书记竞选，副书记后可以参加党委委员，“直推直选”范围和力度更大。3、建立党委常任制。2005年四川成都市新都区试点改革：在新都试验中，通过公推直选镇党委书记，并对当选人定期进行民主评议，辅之以选民质询、罢免等程序设计，改变了基层官员所处的利益格局。由于权力职位不再单纯是由上级委任而必须同时由底层的选票决定，基层官员不得不将底层群众的利益和要求放在重要位置。第四章 人民代表大会制度和代议机制一、人民代表大会制度的产生与发展1、1949年前的历史回顾： 中国从辛亥革命以后一些仁人志士一直在寻找一种制度途径来重新建立国家政权合法性基础。这种诉求一开始就受到西方的政治思想和制度模式的影响。1912年宋教仁推动积极负责内阁制，试图通过议会选举和总统选举来采取国家政权和获得统治的合法性。 1913年宋教仁被暗杀后，他推动的政治改革失败，孙中山从教训中总结经验，提出“以党治国”的理念，指出中国革命分三步走的规划：军政、训政和宪政三个时期，同时也提出在国民大会之下建立“五权”的构想。行政、立法、司法、考试、监察（弹劾），全部作为政府权力机构，向国民大会负责。 1928年间国民党实现全国统一后，建立了五院，但国民党的训政纲领规定：国民政府五院均受国民党中央政治会议的指导监察。 国民大会：为国民党政府最高权力机关，1937年公布的组织法：主要任务制定宪法和决定宪法实施日期，大会代表组成有选举产