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苏州市耕地保护工作的借鉴与思考

摘要：

关键词：

1 苏州市耕地保护现状
苏州坐落于富庶的长江三角洲地区的地理中心，太湖之滨，长江南岸的入海口处，京杭大运河、京沪铁路和多条高速公路贯穿全境。经纬：市中心位于东经119°55′-121°20′、北纬30°47′-32°2′。
苏州地处温带，四季分明，气候温和，雨量充沛。属北亚热带季风气候，年均降水量1100毫米，年均温15.7℃，1月均温2.5℃。7月均温28℃。苏州境内河港交错，湖荡密布，长江及京杭运河贯穿市区之北。苏州地区河网密布，市区是江南水乡的中心和全国河流最密集的地区，周围是全国著名的水稻高产区，农业发达，有“水乡泽国”、“天下粮仓”、“鱼米之乡”之称。有宋以来有“苏湖熟，天下足”的美誉。
苏州市隶属于两个省一级的自然地理区：沿江三角洲平原地区和太湖平原地区，分属于4个二级自然区：沿江平原沙洲区、苏锡平原区、太湖及湖滨丘陵区、阳澄淀泖低地区。地貌特征以平缓平原为上，全市的地势低平，自西向东缓慢倾斜，平原的海拔高度3～4米，阳澄湖和吴江一带仅2米左右。
市共辖6个市辖区，其中行政区5个：姑苏区（苏州国家历史文化名城保护区）、虎丘区（苏州高新技术产业开发区）、吴中区、相城区、吴江区[13]，国际开发区1个：中国—新加坡苏州工业园区；代管4个县级市：昆山市（从2012年10月1日起开始江苏省直管市的试点[14]但行政区划仍属于苏州市）、常熟市、张家港市、太仓市。

2 主要做法与经验
2．1 统一思想，提高认识
苏州市党委和政府高度重视土地管理和耕地保护工作。随着工业化、城市化的快速推进，占用土地是不可避免的，同时考虑到人口增长的因素，必须坚决守住基本农田这条红线。要实行最严格的土地管理制度，新上工业项目一般不要占用耕地，不能搞“零地价”招商引资；城市建设用地要认真执行土地利用年度计划，严格控制占地规模，控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。
各区、市采用多种多样的形式加强宣传教育，将日常的法制教育与集中宣传相结合，以“4.22地球日”6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日为契机，开展集中宣传活动。通过宣传教育，增强了广大干部群众依法管地、依法用地和切实保护耕地的自觉性。

2．2 明确责任，层层落实
为切实做好市耕地保护工作，完成耕地保护责任目标任务，苏州市成立了耕地保护工作领导小组。领导小组由市长任组长，分管副市长任副组长，市委农办、农林、统计、国土等部门为成员，主要负责对耕地保护工作的组织领导，监督指导各区、市耕地保护工作，检查考核各区、市耕地保护责任目标落实情况。
根据国务院、省关于建立健全各级政府耕地保护责任目标考核制度，切实加强耕地保护工作的有关文件精神，制订了苏州市耕地保护责任目标考核办法将上级下达给我市的基本农田保护面积、耕地保有量分解落实到各区、镇，作为各区、镇耕地保护责任的考核目标，并细化、量化了考核办法，将考核目标与主要领导工作业绩考核相挂钩，奖优惩劣。同时为将考核工作落到实处，市政府与区政府、市国土资源局与各分局（所）之间层层签订了耕地保护目标责任书与基本农田保护责任书，签订率达到100%，使耕地和基本农田保护工作得到显著加强。
2．3 完善基础业务，强化基本农田保护
基本农田保护台账，是基本农田保护的基础。凡是有基本农田保护任务的乡镇，都建立基本农田保护统计台帐，反映基本农田保护情况的文、图、表齐全，档案资料完整；基本农田做到七个定：定面积、定位置、定地类、定质量、定保护标志、定保护责任人、定保护措施，为抓好基本农田的长效管理打好基础。
为巩固基本农田保护区划定成果，及时了解基本农田保护情况，制止非法占用或破坏基本农田的违法行为，建立基本农田动态监测网络，专门在基层建立并落实了一支动态监测员队伍。每个保护片块都有明确的保护责任人和动态监测员。保护责任人和动态监测员对所负责保护片块的基本农田，要定期或不定期进行巡回检查，及时反馈基本农田保护信息，逐步建立了基本农田保护信息的快速反应机制，使基本农田经常处于良好的保护状态。
2．4 加强规划计划调控，严格用途管制
在土地利用和管理上，苏州市坚持按照土地利用总体规划依法严格土地管理，合理安排各业用地，严格按照土地利用总体规划确定的土地用途安排项目用地。在农用地管制方面，遵守耕地保护和农用地管制的各项要求，严格执行土地利用年度计划，把耕地保护和农用地管制依法落到实处。
（1）加大宣传力度，提高全社会对规划重要性的认识，特别是各级政府和政府部门的领导要自觉执行规划，维护规划的严肃性和权威性。
（2）严格执行土地用途管制制度，严格规划审查，确保所有建设项目用地必须符合规划，再办理相关用地手续。在建设项目进行可行性研究阶段或建设项目单独选址报批审查中，严把建设用地预审关。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标，不得通过项目用地预审。
（3）依法修改规划，对于一些不符合规划的交通、能源、水利等国家重大基础设施项目，严格按照国家和省有关规划修改的规定程序修改规划，做到规划修改方案必须经依法批准后实施。
（4）土地利用报批严格按照上级下达的新增建设用地计划进行操作，实施年度计划的全程台帐化管理，及时、准确、真实地反映计划使用情况，并将计划台帐逐级上报，确保按计划用地。
2．5 先补后占，确保耕地占补平衡
自省国土资源厅《关于调整耕地占补平衡补充耕地项目库项目竣工验收方法的通知》（苏国土资发[2007]172号）下发以来，城市分批次建设用地涉及非农建设占用耕地的，应使用“先补后占”的方式进行占补，根据省厅建库文件要求，建立了耕地占补平衡补充耕地项目库，为确保新增耕地在地类和面积上过得硬，对整理前的地类及面积，逐个项目逐个图斑地进行了核查，对不符合规定的予以了剔除，对破图斑的地块要求进行宗地面积测量。建库后，要求各地抓住夏收夏种的有利时机抓紧项目的实施，并及时进行了督促检查，项目竣工后，我们及时申请上级验收。
经验收合格的耕地，已全部用于新增建设占用耕地的“占一补一”，所有建设用地项目与补充耕地项目实行了挂钩管理。在建设用地项目报批拟定补充耕地方案时，就将补充耕地任务落实到了具体的补充耕地项目上，并建立了补充耕地项目的台账，做到了补一笔核一笔。
由于苏州市耕地后备资源匮乏，建设项目用地单位主要以缴纳耕地开垦费的形式补充耕地，缴费标准为13元/平方米。收缴的耕地开垦费扣除2%的规费后全额拨付给占补平衡项目库项目所在地方政府（村委会）。
每年的新增耕地项目库经验收合格后，在统一的土地利用标准分幅图上标明项目图斑位置，同时将项目库有关资料及时提交给地籍部门，进行登记变更。
2．6 加大资金投入，重视耕地质量建设
苏州市认真贯彻执行国务院、江苏省《基本农田保护条例》等法律法规，积极争取、运用部分土地出让金用于耕地质量建设，市专门建立基本农田保护和建设基金，投入的资金主要用于基本农田保护区内中低产田改造、土地整理、地力培肥、农田水利设施建设等方面。
（1）建成基本农田质量监测网络并投入运行。为搞好基本农田质量监测工作，苏州市农业部门积极与国土、财政部门沟通，联合下发了《关于下达2005年苏州市基本农田保护区耕地质量监测补助经费的通知》，投入专项资金，将基本农田保护不仅仅落实在保护基本农田数量不减少上，而且还落实到基本农田的质量建设上，真正将基本农田保护好。目前苏州市在基本农田保护区内已建成耕地质量监测点108个，监测所需各项基础设施建设已全部完成，目前正按照工作技术方案开展监测和检测工作。
（2）耕地质量调查与评价工作即将全面完成。2003年以来苏州所辖各县（市）陆续开展了耕地质量调查与评价工作。通过精心组织、认真实施，吴江、张家港、常熟、太仓四县（市）已完成耕地地力调查与评价工作，形成了耕地质量调查工作报告、技术报告、专题报告、耕地质量数据库与耕地质量管理信息系统，为实现该区域耕地质量管理提供了基础平台和科学依据。昆山市耕地质量调查即将启动实施，全市耕地质量调查与评价工作即将全面完成。
（3）高产稳产基本农田建设初见成效。近年来，苏州市采取各种有效措施提高耕地产出水平，推广绿肥种植、秸秆还田技术，加大对使用有机肥料的支持力度，培肥基本农田地力；大力推广应用测土配方施肥、退化耕地修复等技术，提升基本农田地力等级；加大对基本农田保护区农田基础建设的投入，改善农业生产条件，提高基本农田质量。“十五”期间，苏州土肥站共完成国家和省土地开发整理项目以及市、县级的整理项目8个，建立高产稳产基本农田示范基地3个，实施面积达2000多亩，有力促进了全市耕地综合生产能力的提高。
2．6 建设土地执法监察机制建设，提高土地执法质量
坚持事前巡查、事中监督、事后查处的工作方法，加强动态巡查，及时发现并制止非法占地行为。为保障基本农田执法监察工作落到实处，制订了基本农田执法监察动态巡查责任制、动态巡查信息统计制度、工作考核奖惩制度等相应规章制度。
苏州市建设耕地和基本农田保护共同监管的新机制，与市监察局共同建立了土地违法案件定期通报制度，与市公安局共同设立了国土公安联合执法办公室，市公安局向国土部门派驻警务室。全市国土系统都建立了土地执法监察机构和队伍，健全了日常巡查制度，定期开展耕地保护情况巡察，及时发现和查处破坏耕地行为。基层还普遍设立了村级土地监察员，聘请村组有经验、责任心强的人大代表、政协委员、村组干部为土地监察员，负责督察本行政村的耕地和基本农田保护情况。
3 存在的主要问题
3.1 城市建设与耕地保护的矛盾日益突出
由于全市的城市化、工业化进程加速，土地供求矛管日益突出。目前，全市规划建设用地占用耕地指标偏紧，且区域间指标分布不均衡。建设用地指标偏紧的原因主要体现在两方面：一方面规划建设用地占用耕地指标的有限与全市经济高速发展对供地需求总量无限的矛盾十分突出；另一方面土地利用年度计划“地根”紧缩与历年来批而未用、批多用少、土地闲置和一部分区域产业分布欠科学合理，二地利用效益的投资密度、强度与土地资源节约利用、集约化水平低问题并存。
3.2 耕地保有量基数偏大，多数靠异地调剂指标
耕地保有量指标是区域土地利用总体规划三大重要指标中的一个基础性指标，是其它二项指标划定的依据。《土地管理法》规定了行政区域内耕地总量必须实行动态平衡，即非农建设经批准占用耕地的，应当补充质量相当的耕地的“占一补一”制度。而我市特定的区域经济优势与后备补充耕地资源匮乏并存，在加速经济发展的同时也使得全市耕地总量减少较快，虽然全市加大了土地开发复垦整理力度，但新增耕地数量难以平衡耕地减少数量，两者之间的缺口势必也愈来愈大。按目前全市可利用后各耕地资源现状，并考虑生态保护因素，设想通过本区域内新开垦耕地来实现耕地总量动态平衡目标可能性已不大。随着我市土地可利用后备资源总量减少、复垦难度加大与建设占用耕地不断增加，绝大部分建设占用耕地只能靠异地调剂指标来补充平衡。
3.3 耕地保护信息化管理水平有待提高
信息化是耕地保护的重要抓手，虽然目前苏州市已建立了基本农田保护台账，完善了基本农田图表册信息，但其信息化管理水平还有待提高。

4 思考与建议
（1）统筹兼顾，协调发展。建议区政府以目前开展的新一轮土地利用总体规划修编为契机，以部省级重点建设工程为突破口，积级调整利益机制，合理落实基本农田保护区面积。市政府应根据区域功能定位、经济布局及城镇化格局，合理落实基本农田保护面积的划定，逐步建立“工业反哺农业”的耕地保护，特别是基本农田保护激励机制，对因从事农业生产，履行保护耕地职能，而使其合法经济权益受到明显损害的地区或经济主体进行一定的经济补偿或提供新的发展机会，为本区域保护与发展优势互补提供必要的平台。
（2）因地制宜，开源节流。结合建设社会主义新农村，因地制宜，高起点、高标准制定各镇区的村镇规划。通过对零散农村居民点合理归并整理和对废弃工矿地及25度以下的荒坡地适度开发复垦，既增加耕地面积，改善农民生产生活条件，提高经济收入，又为区域经济发展提供空间，缓解土地资源供需矛盾。原则上本区所取得的耕地占补平衡指标只用于保证区政府重点、实事工程项目补充耕地需要。其它建设项目所需的占补平衡指标，建议市政府领导牵头，带领相关部门与苏北有关地区洽谈易地调剂指标事宜，充分发挥资源与资金互补优势，并不断增加地区相互间的交流与沟通，以达到长期友好合作、互补共寻的目标，以实现全区的耕地总量动态平衡目标。
　(3) 内涵挖潜，节约集约。全市要大力营造节约、集约用地的社会氛围，切实转变经（发展模武，从原来以外延扩张、粗放经营为主向内涵挖潜、集约高效为主的转变，从建设用地以增量为主向以盘活存量为主的改变，上级下达的土地利用年度计划只重点保障区级重点建设项目及开发区建设项目，镇（街道）的用地指标则通过盘活存量指标途径解决，以实现土地有限、发展无限的规划目标。
(4)积级开展土地整理工作。按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。
(5) 提高耕地保护信息化管理水平。建议以现有土地利用动态管理信息系统和土地利用规划系统为基础，充分利用网络技术、时空数据库技术以及3S技术，结合土地利用现状数据、基本农田保护数据、土地利用总体规划数据以及基本农田管理台账，逐步建立和实施基本农田保护信息管理和动态监测系统，实现基本农田信息及时有效的采集、处理、上报、反馈，准确地反映基本农田现状和利用变化情况，为基本农田占用、补划、执法监察、统计分析等提供依据。
参考文献:
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