创新方式加快推进政府融资步伐.doc

全县经济社会发展情况调研创新方式 加快推进政府融资步伐我县政府承担着大量地方性基础设施和公共服务设施供给的责任,同时还要承担推动地方经济发展的重担。基础设施建设一般投资规模大、需要消耗大量中长期建设资金,而且具有投资的时间集中性和受益的时间跨越性。基础设施投资项目的这种特性,决定了我县有限的年度财力不可能与当年巨大的资本性投资需求相匹配,解决资本性投资资金的缺口问题,需要在财政之外另谋融资通道。如何进一步理清理路，加快推进政府融资步伐，是摆在新一届政府面前急需解决的课题。为此，县政府第九次常务会议讨论研究了山丹县加强政府融资的实施意见，近期，县财政局结合意见的修改完善，对政府融资运行情况进行了专题调研，现将有关情况分述如下：一、我县政府融资运行情况目前我国的相关法律法规既不允许地方政府发债（20082009年中央代我县发行地方债券2580万元）,也不允许地方政府直接向银行贷款或为项目提供任何形式的担保。发债和贷款是地方政府的两个最主要外源性资金融资渠道,在这两个最重要的渠道被堵住之后,地方政府为了解决制约基础设施建设的资金缺口问题,不得不利用各种非规范手段融资,隐性负债已成为地方政府弥补财政缺口的显性常态。利用土地生财和变相进行银行信贷融资已成为地方政府弥补资金缺口的重要手段。土地出让收入是城市建设资金的重要来源,被称为地方政府的“第二财政”。2007年以来,我县来自土地出让金的收入迅猛增加,2009年达到1364万元，相当于大口径财政收入的10.6%。银行贷款是地方政府弥补建设资金缺口的另一个重要来源。目前有许多地方政府都通过政府性融资平台以银政(银企)合作、“打捆贷款”方式获得银行信贷资金,以解决城市改造和基础设施建设的资金缺口。投资8500万元的育才中学建设和投资2890万元的东湾湖水库建设，向农发行贷款就是应用这种方式进行政府融资的成功案例。在我国4万亿元投资刺激计划中,中央政府投资仅1.18万亿元,其余资金需由银行和地方政府配套。从我县地方政府资金配套能力的情况看,估计中央投资项目的地方配套资金缺口达到90%以上。因此，我们只有解放思想，用新的视角和思路，研究新情况，解决新问题，把政府融资工作的切入点放到落实科学发展上来，把政府融资工作的着力点放到完善管理体系上来，把政府融资工作的成效体现到解决民生保障上来，才能促进我县政府融资工作又好又快发展。二、政府融资运行中存在的主要问题 客观分析，我县政府融资工作主要存在一些不可忽视的矛盾和问题，主要表现为：一是商业银行存贷比例较低，政府融资资金的规模小。我县属经济欠发达地区，经济总量小，发展水平低，各商业银行信贷集中于产业关联度较低、数量和规模有限的行业和企业，符合贷款条件的中小企业数量有限，加上受商业银行信贷管理机制转变和风险控制等因素的影响，贷款投放难，商业银行存贷比例较低，经营压力加大。目前，县辖金融机构存贷比仅为12%。这种状况，既削弱了金融对地方经济的支持力度，又不利于政府融资工作的正常开展。二是民间借贷成为企业融资的重要渠道，加大了企业经营风险。今年以来，随着国家各项宏观调控措施的落实到位，县辖金融机构基本上关闭了向企业新增贷款的渠道，企业融资渠道主要靠民间借贷。同时，由于民间借贷利率不断攀升，利率由2007年的月息10左右，提高为目前的15以上，最高的达30，大大地提高了企业的经营成本，加大了企业的经营风险，也加大了金融机构贷款的风险。三是金融宏观调控措施与支持地方经济发展的矛盾日趋突出。我县具有典型的高耗能和资源型特征，优质产业较少，新型产业培育不足，由于国家对支持高能耗等产业的“门槛”较高，金融宏观调控措施与支持地方经济发展的矛盾日趋突出。四是县域经济环境欠佳，中小企业贷款难问题没有缓解。受国家宏观调控影响，国有商业银行贷款准入条件提高，我县的中小企业普遍难以达到贷款条件。同时，农村信用社长期以来以支农为重心，对中小企业信贷投放有限，中小企业贷款在信用社信贷业务的比重很小，加之我县中小企业担保机构还不完善，中小企业贷款难的问题依然突出。三、加强政府融资工作重点和主要措施针对存在的问题，我们将进一步强化工作措施，加大政府融资力度，合理配置信贷资源，促进金融行业支持县域经济健康稳步发展。一是不断优化县域金融生态环境。进一步加强对中小企业的管理和指导，特别是在规范县域中小企业市场行为方面加大工作力度，坚决打击恶意套取银行贷款、逃废、悬空银行债务的行为，为银行信贷投入创造良好的外部环境。同时，尽快建立和完善诚信抵押担保机构，架设银企发展桥梁，为银行信贷投入提供条件。二是积极引导商业银行加大信贷投入。通过召开银企座谈会、项目推介会等形式，搭建信息交流平台，引导金融机构加大对符合国家产业政策，有一定科技含量和产业发展前景、发展潜力较大的项目的信贷支持。三是协调各商业金融机构转变经营策略，进一步加强信贷政策和产业政策的协调配合，以有效的信贷投入促进全县经济发展方式转变，支持县域经济健康可持续发展。主要做好以下几个方面的工作：1、加大“三农”信贷投入，推动新农村建设稳步发展。认真落实县委1号文件精神，始终把支持“三农”发展作为金融工作的重中之重，进一步增加对“三农”的信贷投入，积极利用信贷手段支持农业发展和农民增收。一是积极加大信贷投入，进一步加大特色优势农业和设施农业发展的支持力度。二是切实增加对农村基础设施建设的信贷投入，进一步夯实农业农村发展基础，提高农业抵御自然灾害的能力，增强农村发展后劲。三是积极探索、创新信贷担保手段和方法，切实解决龙头企业收购农产品资金不足问题，支持龙头企业、农村专业合作组织、种养殖大户发展规模经营，促进农业产业化经营。四是不断增加对农村劳务输出组织和城乡就业公共服务网络建设的信贷扶持，促进农村剩余劳动力转移，拓宽农民增收渠道。2、加大信贷资金投入，支持中小企业和民营经济发展。引导金融机构结合工业园区建设，深入市场调查，积极注入资金，培育产业集群，发展循环经济。对企业产品有市场、有效益、前景好的项目特别是企业设备更新、新产品研发、高新技术引进、节能降耗等用途的资金需求给予及时支持。充分利用政府扩大担保能力、整合涉企行政和中介收费、中小企业融资政策出现积极变化的外部环境，积极探索开展与担保公司的业务合作，着力提高中小企业贷款比重。充分利用政府引导、调节、规范和促进的优势，合理设置信贷市场准入门槛，优化创新服务环境，扶持发展民营经济。继续推进中小企业信用担保体系建设，建立信用担保机构风险补偿机制。扶持和利用好现有的贷款担保公司，积极发展小额贷款公司、农村资金互助社等金融组织，最大限度破解中小企业及民营经济融资难、担保难和贷款难的问题。3、加大信贷资金投入，支持改善民生工程建设。紧紧围绕解决下岗人员再就业、农村人口到城镇就业等民生问题，把金融就业政策做好做实。一是积极对大学生创业提供信贷支持。二是对下岗失业人员重新创业符合贷款条件的给予资金支持。三是对考入国家大专以上院校因贫困不能上学的家庭给予必要的资金支持。四是对有特长、有技能的城乡妇女自主创业给予积极的贷款支持。五是充分发挥小企业在扩大就业中的积极作用，对新增就业岗位吸纳下岗失业人员达到一定比例的劳动密集型小企业给予积极的信贷支持。六是将助学贷款工作重点放在生源地助学贷款上，积极调整信贷政策，简化贷款手续，改进金融服务，为经济困难的学生及家长提供生源地助学贷款，确保贫困学生正常就读。七是积极创新信贷品种，加大对中牧山丹马场、山丹煤矿棚户区改造项目的信贷支持，向符合条件的棚户区居民发放住房贷款，切实为解决民生问题提供有力的金融支撑。4、积极拓展消费信贷业务，进一步提升消费对经济增长的拉动作用。以扩大内需为着眼点，结合我县消费特点和消费市场的变化，积极探索新的消费信贷形式，完善消费信贷业务管理办法，扩大消费信贷规模，不断增强消费信贷对经济增长的推动作用。改进住房金融服务和风险管理，支持合理住房消费，推动个人住房贷款业务健康发展。积极开发贴近市场、适合居民消费特点的消费信贷新品种。结合农村需求和农民消费特点，积极探索促进农村消费信贷快速发展的有效方式，活跃农村消费市场，促进城乡经济协调发展。 四、创新我县政府融资的主要方式从我县地方政府融资创新的现实条件看,目前我县民间资本实力雄厚,这些都为地方政府融资创新奠定了坚实的基础与条件。从目前国内外地方政府融资的渠道与方式看,主要有财政拨款、债务性融资、资产(资源)融资和权益性融资几大类融资方式。财政拨款包括地方本级财政预算拨款和上级政府的转移支付;债务性融资包括地方政府的银行贷款和地方政府债券(国债转贷或中央代发)、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等;资产(资源)性融资是各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营权融资);权益性融资是政府性投资公司(政府融资平台)在资本市场上发行股票进行融资或其他自筹资金。根据调研符合我县创新融资方式的主要有以下三种：1、项目融资。其特点是以项目本身的资产、项目建成后的预期收益(现金流)或权益作为还款保证抵押,来取得无追索权(无第3方提供担保)或有限追索权(第3方提供担保)的融资或贷款,它不需要以投资者的信用或有形资产作为担保,也不需要政府部门的还款承诺,贷款的发放对象是专门为项目融资和经营而成立的项目公司。因此,在项目融资中,用来保证贷款偿还的主要来源被限制在被融资的项目本身的经济效益中。项目融资方式主要用于建设收费公路、废水处理设施和旅游基础设施建设等项目，我县的焉支山4A级景区开发就可以采用这种方式。项目融资在国际上已经发展得比较成熟,我县民营经济的快速发展和资本实力的增强,为拓宽政府基础设施和公共服务设施建设融资开辟了新的融资渠道。 2、ABS融资。基础设施资产证券化(ABS)融资就是以经营性基础设施项目所属资产的收费权为支撑、通过发行证券进行证券化融资的一种方式。利用股权融资也是引入社会资本、拓宽地方政府融资渠道的一个重要途径,但由于政府不能作为股东之一直接与其他经济组织组成股份公司,因而股权融资往往是地方政府通过下属的政府性融资平台实现。股权融资包括上市融资和非上市股权融资。股权上市融资目前在国内比较常见,一些以水务、交通等为基础的交通投资公司、城投公司都通过股票上市进行融资,如上海城投控股就是以城市水务和污水处理基础设施建设融资的典型。非上市股权融资主要是政府通过公私合作(合营)的方式、转让部分基础设施和市政公用企业的股权给民营资本或外国资本以达到融资目的。目前我国非上市股权融资主要是以外国资本为主要融资对象,尤其是在水务领域形成了许多外资控股的城市水务企业,而国内民营资本目前还较少参与，我县马营河水电开发可以借鉴这种方式。 3、土地融资。这是目前我们常见的融资方式，土地融资成为当前地方政府在缺乏正规融资渠道情况下最主要的融资方式。当前土地融资的主要问题是在没有正规融资渠道下对其过度依赖,并且融资行为、资金使用没有受到严格监管,未来创新重点是土地融资的制度建设、规范利用土地融资。从上述主要融资方式的特点看,项目融资、ABS融资和股权融资都只能为有收益的项目进行融资,或利用具有预期收益的资产再融资,而大量基础设施与公共服务设施项目的收益性较低,大规模地利用这类融资方式难以获得市场广泛认可。对于经济欠发达的我县,发行地方政府债券面临着基础设施盈利能力和财政偿债能力的双重制约而难以获得市场认可。因此，财政性融资也应发挥更大的作用，在加强地方财源建设的同时,积极向上级财政争取给予相应的扶持。通过加大转移支付力度,使我县财政能够为其基础设施与公共服务设施的对外融资提供财政补贴,从而弥补融资能力的不足。 我县地方政府融资制度的创新,重点在以下几个方面: 一是规范重于规模。制度的创新是放开地方政府融资的前提和重中之重,“规范”比“规模”更为重要。“规范”就是要通过建立一系列的配套制度,规范我县地方政府的融资行为。二是防范重于偿债。为防止债务风险和缓解地方政府偿债压力,地方财政应建立专门的偿债基金,以便出现偿债危机时以偿债基金保障地方政府债务按时足额偿还。偿债基金由发债收入、项目收益、财政预算安排等资金来源组成。三是平台重于运作。要切实加强融资平台的治理架构、内部控制、债务风险管控。真正将融资平台打造为市场化的企业,弱化融资平台的政府信用,强化企业信用，将分散于各个部门、各个领域的融资平台分类整合,打造成几个具有规模效应的平台,将分散于各部门和领域的财政资金包括上级财政转移资金集中起来使用,增强融资平台的融资能力和投资能力;强化对融资平台的信用评价。 这当前这样的政府融资困境下，只有彻底改变地方政府在发展与融资瓶颈之间存在的矛盾,并借此修好围墙,建立一套规范地方政府融资的制度,建立风险控制和监督约束机制,使地方政府的融资能力、融资行为与资金使用处于透明状态,接受监督约束,才能实现地方政府的“阳光融资”，才能加快推进政府融资步伐。课题承担单位： 山丹县财政局 课 题 负责人： 徐明涛 执 笔： 李秀琴 李 晔- 9 -