论排污许可证制度对点源排放控制政策的整合.docx

赵若楠等论排污许可证制度对点源排放控制政策的整合论排污许可证制度对点源排放控制政策的整合*赵若楠 李艳萍8 扈学文 白璐(中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心，国家环境保护生态工业重点实验室，北京100012)摘要 中国水污染防治政策很多，包括环境影响评价、“三同时”、排污收费等，但各项政策基本是分散和独立执行的，没有核 心和基础的政策，不成体系，缺乏效率。基于排污许可证作为政府的执法文件的角度，论证了将分散的点源排放控制政策围绕排污 许可证整合为系统的排放控制政策体系。中国已具备实施排污许可证制度的基础条件，以排污许可证制度为基础的政策整合对现 有点源排放控镧政策进行了修改、补充和改进。将其整合为一个系统的点源排放控制政策体系，使各级管理部门可以各司其职，协调 合作；协调整合不同类型的政策手段，使命令控制、经济激励和劝说鼓励3类手段相互补充，进一步提高政策执行效率，降低政策执 行成本，提高排放控制政策效果、效率，降低执法和守法成本。关键词 排污许可证点源排放控制 政策整合DOI：1015985jcnki10013865201502018TIIry of也e role of inte留阻ti嘴point鲫uremissi佃c帆tmI poIici豁of dischar髀pemitZHAo R如砣nn，LJ y口行一户i刀g，HU X越e踟，BAI LH(MEP KPy k60rno叫。厂o-f挖d“sf删，lPr o，C眈行已r PrDdH砸。以彻d Circ“如rEfo咒。仇y Res阳rf，Ci九esP Resrc|Il Ac口dPmy o，E砣讥ro咒mP咒地Z Scie咒c95，Be巧i以g 100012)Abstr舵t： There are lots of water pollution prevention and control policies in Chim，including environmental im pact assessment，“three simultaneoussystem and pollution discharge fee systemThese policies，however，being inde pendent and dispersed，without the core and fundamental policy，are neither systematic nor efficientFrom the per spective that the discharge permit system is served as a law enforcement file by government，this articIe integrated point source emission control policies into a coordinated operation around the discharge permit systemSince China has possessed the basis to implement the discharge permit system，the systematic policies integration based on the dis charge permit system was expected to make modification，complement and impmvement for present point source emission control policies，so that aU administrators could perform their roles and cooperate with each other well TvIeanwhile，the coordination and integration of various poIicy tools could mutually reinforce the individual policies named command and control，economic incentives，persuasion and encouragement，so as to increase the efficiency and decrease the cost of poIicy implementation，impmve the effectiveness and efficiency of emission control policies，and reduce the cost of law enforcement and observationKeywords：discharge permit system；point source pollution control policy；integmtion of policies发达国家对于水点源以排污许可证作为管理工 和改善环境质量的有效措施，但是并未阐述排污许 具，而我国对于水点源的排放管理一直没有核心的 可证制度与其他环境管理制度如何协调配合从而发 政策，用多项政策分别管理。闵红1对排污许可证 挥更大的作用。蔡文灿31比较了排污许可证制度在 制度、国外先进经验、国内实施现状进行了介绍，提 世界各国、中国台湾地区等地法律法规上的规范基出了我国现有排污许可证制度需要细化程序上的立础，实证考察了排污许可证制度的实施现状，揭示了法，完善管理机制，但并未对具体的完善方法进行论 目前制度实施中存在的问题，总结了地方的成功试 述。吴报中等口1认为，中国实施排污许可证制度有 点经验和教训，提出了应当对排污许可证制度进行 利于环境与经济的协调发展，是实行区域总量控制 整合和拓展，使之形成一套共同适用的制度体系，但第一作者：赵若楠，女，1989年生，硕士，助理工程师，研究方向为环境政策与管理、清洁生产与循环经济理论和标准体系研究。8通讯作者。*中国环境科学研究院改革启动专项。中德工业园区环境监管机制研究”(No2012GGQDl8)；中国环境科学研究院中央级公益性科研院 所基本科研业务专项“清洁生产促进法实施绩效评估和推进机制研究”(No2012YsKYl2)；环保公益性行业科研专项“重点行业重金属产排污强度综合评价体系”(No2012090093)。 93 万方数据环境污染与防治第37卷第2期2015年2月是文章内容缺乏对整合方案的细致描述。上述这些 具体化、形式化，明确地写入每个排污许可证中。一 研究都未提到许可证制度在环境管理制度体系中的 方面对持证单位(排污者)的要求更加具体和明确， 定位问题。宋国君等41对排污许可证制度重新进行 另一方面对持证单位提交的信息的质量提出要求和 了定位，分析了我国排污许可证制度存在的问题和 规范。持证单位围绕着排污许可证的规定开展环境 排污许可证的重新定位。笔者基于排污许可证作为 管理工作，并通过提交报告，向政府和社会证明自己 “执法文件”的定位，论证了排污许可证制度对水点 的守法行为。持证单位遵守了排污许可证的要求就 源排放控制政策的整合作用，并且细化了排污许可 是守法。对于政府环保部门来说，对点源排放控制 证制度与其他环境管理制度的协调整合办法，进一 的监管围绕着排污许可证展开，对点源排放的核查 步提高政策执行效率，降低政策执行成本，提高排放 就是对其持有排污许可证的核查。所有核查的内容 控制政策效果、效率，降低执法和守法成本。 和方法以及违法判定的标准都明确在排污许可证中，因此排污许可证是政府环保部门的执法文件：1点源排放控制的目标与排污许可证13排放控制政策需要追求效率11点源排放控制的直接目标是连续达标排放我国污染源监测方法、污染物检测方法、监测数 市场经济体制下，企业排污者符合经济理性人 据处理等相关规定与排放标准之间是相互分离的。 假定。作为环境的代理者，政府需要明确企业排放从点源排放监测管理的规范程度来看，现有的点源 内部化的标准，并通过企业提供的内部化证据确认污染物排放监测方案的设计、实施等方面的内容均 企业是否符合内部化的规定。不细致，数据处理由于缺乏严格规定也具有很大的 水污染防治政策的最终目标是水体健康，美国 随意性，缺乏管理意义，影响了监测结果的科学性和清洁水法中表述的是“恢复和维持水体的化学、物数据的可靠性。并且，由于排放标准的实施缺乏具 理和生物的完整性和特性”。为保护水体生态健康，体的实施手段，导致点源排放缺乏系统管理，没有实 必须保障水质以保护水生动物、植物免于急性中毒现连续达标排放，或者缺乏证据证明实现连续达标 或慢性中毒，因此任一污染源都要确保所排入水体 排放。实现的达标排放也是高成本。 的水质符合标准，即连续达标排放。我国现阶段，工2我国现有水点源排放控制政策分析业和生活污染源仍是水质不达标的首要原因。点源排放给水体带来的风险越来越大，必须采取确定性 环境政策分析的一般模式包括8个基本要素， 较强的政策手段才能确保其实现按日、甚至是按小 即干系人责任机制分析、问题的识别和确认、政策目 时的连续达标排放。连续达标排放是指污染源按照 标分析、环境政策框架分析、政策手段分析、决策机 政府批准的排放标准(或排放限值)排放污染物，并 制分析、管理机制分析、环境政策评估和环境政策完 根据排放控制和监测技术水平不断缩短指标的时间 善建议5。现有点源排放控制有关的政策包括环境 尺度，不仅仅是日均值，甚至每个小时的排放均值都 影响评价、“三同时”、排污申报、排污收费、限期治 要符合排放标准的要求。只有确保点源的连续达标 理、总量控制、排污许可证、排放标准、清洁生产和循 排放，才能实现保护受纳水体健康的最终目标。 环经济等，基于环境政策分析的一般模式分析如下。12 点源排放控制需要执法文件也需要守法证据 21 环境影响评价制度和“三同时”制度分析和报告 环境影响评价制度和“三同时”制度属于预防类 排污许可证的本质是政府依法颁布的明确排污政策，是以控制新污染源对环境有影响的所有新建 企业内部化的文件。无论是达标排放的直接控制， 项目有效地执行环境保护政策为目标的命令控制型 还是基于排放程度的经济刺激手段，都需要有这样 政策，有较为完善的“法律一法规一部门规章”的法 规范和权威的内部化的文件。 律层级及管理体系，有较明确的处罚标准和明确的 排污许可证制度的目标是促进点源达标排放，审批权限规定，环境影响评价报告由国务院环境保 提高排污削减的确定性，核心是将排污者应执行的 护行政主管部门及省市环境保护行政主管部门按照 有关国家环境保护的法律、法规、政策、标准等要求权限审批，政府执行能力强，政策有很强的确定性。 94 万方数据赵若楠等论排污许可证制度对点源排放控制政策的整合环境影响评价制度与“三同时”制度目标明确，符合 以控制在特定时间、特定区域内特定污染物排放总 命令控制手段的要求。要实现点源连续达标排放的 量为手段，降低全社会污染物控制成本的命令控制 目标，重点环节是企业每日的管理，但这两种制度目型手段。然而，我国总量控制由于按照行政区和年 前均未涉及企业运行阶段的环境管理。 为主要空间和时间尺度，一直没有细化到河段和污 介于目前我国的环境影响评价制度和“三同时”染源，基本还停留在行政目标的层面。已有的一些 制度相对较为完善，在整合排污许可证制度时可以 规章，如主要污染物总量减排考核办法、主要污 将环境影响评价制度和“三同时”制度作为前衔接性 染物总量减排监测办法和主要污染物总量减排统 政策。只有通过环境影响评价和“三同时”的排污单 计办法，也是行政区和年尺度的规定。总量控制总 位才有申请排污许可证的资格，环境影响评价内容 体上只是提出了各级政府排放控制的宏观目标，还写入排污许可证，环保部门对环境影响评价建设项 不是政策手段。 目的后续跟踪检查改为对排污许可证的核查。若要将总量控制的目标分配到特定的区域，可22排污收费制度分析 以借助排污许可证下达目标任务。基于现有的总量 排污收费政策在我国实行30余年，其政策法规控制工作的基础，继续推行排污许可证制度。依据 不断发展和完善，不仅环境保护法和水污染防治单个固定源的位置、数量、排放特性及环境容量，基 法等法律中有相关的规定，还有排污费征收使用于总量控制核算削减目标，然后将指标分配到特定管理条例、排污费征收标准管理办法和排污费 的污染源，作为实行排污许可证制度的参考。 资金收缴使用管理办法等专门针对排污收费的法 24限期治理制度分析 规和规章。虽然从政策体系上看较为完善，但是排限期治理管理办法(试行)规定按照被监控企 污收费本身存在较大的缺陷，主要是没有按照市场 业的级别确定执行限期治理的政府部门级别，同时 经济体制调整该政策，影响了政策目标的实现。作 规定上级部门对下级部门执行情况的监管，环境保 为经济刺激手段，排污收费的设计没有遵循“庇古 护部对于严重污染的企业可以直接作出限期治理的 税”的原理，2003年修订的排污收费制度仍然要返 决定。这一规定在一定程度上提高了政策的执行层 还给缴费的单位，企业实际支付的费用远小于治理 次，避免了地方保护主义对限期治理的限制。限期 成本，无法起到刺激减排的作用，企业宁愿缴纳排污 治理制度实施速度快、效果明显，能迅速改善排污状 费也不愿意采取措施积极治理污染、减少排放。同况，符合命令控制型政策手段的确定性和时效性的 时，征收排污费过程中“协议收费”现象进一步减弱要求。但限期治理裁决的发出、治理期限长短的确 了排污收费政策对企业污染削减的刺激作用。依照定以及执行效果的判定均需要依托于对污染源超标水污染防治法的规定，对向水体排放污染物的，按 程度的判定和达标依据的考虑。目前，在缺乏实施 照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；向水体排放基础的情况下，限期治理的主观性仍然较强。限期 污染物超过国家或者地方规定的排放标准的，按照 治理项目的周期与其规模和污染的严重程度成正相 排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。这种静 关关系，排污单位是在完全停产的情况下进行治理， 态的收费模式无法满足点源连续达标排放的动态要 还是边生产边治理，现行法律并没有具体和明确的 求，没有考虑违法行为的持续性，对排污单位威慑性 规定。由于排污许可证能够明确污染物排放的范 不强。 围、时间、程度，并以法律规定程序得以确认，法律责 考虑到排污收费制度在我国实施的时间较长，任清楚，处罚明确，可以具有代替限期治理制度的具有一定的政策和实践基础，可以将原有的排污收 功能。 费制度改为征收排污许可证的管理费，作为排污许 限期治理制度作为一项行政处罚手段，可以作 可证制度实施的经费来源，为制度的实施提供了 为排污许可证制度问责处罚机制的基础，暂未达到 资金。标准要求的排污单位，在责令其限期治理的期间内，23总量控制政策分析发放临时排污许可证。在规定期限内，如达到要求， 总量控制政策是以改善环境质量为根本目标，可以申请换发排污许可证；如果超过规定期限，仍不 95 万方数据环境污染与防治第37卷第2期2015年2月能达到标准的不发放排污许可证。依托排污许可证 环境管理的能力，最终造成政府“大包大揽”，环境管 制度，限期治理制度的实施有了确切的依据，更具有 理成本较高。从发达国家的经验来看，要实施高效 可行性。 率的环境管理，无论对于政府部门还是企业来说，都25水排污许可证制度分析 需要配备充足的专业管理人才，各国的方式不尽相 排污许可证制度虽然经过了一系列的试点实同，但我国目前尚没有相关的制度对企业的环境管践，但是从目前的实际情况来看，排污许可证制度的 理能力进行规定。 作用仍然没有充分发挥。首先，现行的排污许可证命令控制型政策手段的实施，首先必须有相关 制度有很大一部分是针对企业排污行为的事后许 的法规为依据，保证权威性和强制性；在政策设计和 可，已有的排污单位没有经过事先的允许进行排污， 执行过程中需要充分的信息做支撑；再次，命令控制 导致了很多已发放的排污许可证等同于注册证。其 型政策手段的实施有赖于政府严格的监管，问责处 次，排污许可证上规定的内容缺乏细致的规定与科罚手段必须有足够的威慑性，确保政策的贯彻执行； 学的依据。第三，作为环境管理8项制度之一的排 最后，政府和管理对象需要有一定的政策执行能力。 污许可证制度，与其他环境管理制度相对独立缺乏 我国目前的水排污许可证制度不符合命令控制型政 协调，例如环境影响评价制度和“三同时”制度对污 策的要求。综合上述分析，我国当前的排污许可证 染源的具体要求没有在排污许可证上有所体现，排 主要是注册功能，还不是文件，也不具备执法文件的 放标准多以废水年排放量、废气年排放量、年均排放 明确和细致程度。 浓度等数据实现，没有办法较全面地表征污染源排26排放标准政策分析 放持续管理的效果。排污许可证制度与排污申报登水污染物排放标准的目标是保障地表水质达 记制度存在重复规定的情况，而排污许可证文本对标，具体则是详细规定污染源污染内部化的条件，促 污染源的排放要求及管理规定不够详细，政策整体进环境保护技术进步。但是，我国排放标准30多年 缺乏比较系统的设计。从污染源排放标准来看，通来没有按照发达国家将排放标准区分为基于技术的 常只规定某种污染物的浓度排放限值，而对排放限 排放限值和基于水质的排放限值6，并具体到每个 值对应的取值时间、频率以及达标判定等没有详细 污染源。按照行业制定排放标准虽然是国际惯例， 说明，极大地影响了对污染源守法违法行为的判断。但缺乏基于地表水质的排放限值的规定，使得我国目前的排污许可证由地方政府负责发放和管 的排放标准脱离了保护地表水质的目标。另外，虽 理，而水污染问题通常都具有跨行政区域、跨代际外 然应用于日常监管及环境影响评价、排污申报登记、 部性的特征，这种外部性的特征导致现有的“中央政 排污许可证、限期治理等各项环境管理措施。但是， 府一地方政府一污染源企业”的管理模式存在部分上述政策手段的实施过程中标准使用并没有具体的 政府失灵的问题，地方政府有可能与污染源企业一实施细则和要求，使用混乱且缺乏监管，执行效 起瞒报污染源信息，形成“中央政府与地方政府、污果差引。 染源企业”的博弈局面。由于现有的排污许可证制决策部门进行决策、制定各项政策的前提和依 度中缺乏规范的监测方案，监测频次低，数据代表性据是获得准确的污染源排放信息。排污许可证作为 差，数据质量无法保证，影响了制度执行的确定性和守法文书，排污许可证的申报信息以及定期提交的 科学性，制度实施过程也缺乏信息公开和公众参与。排放和监测数据等信息，应当可以通过环境管理部 实施排污许可证制度，需要政府和企业具有相当的 门信息系统查到。从排污单位的利益动机角度，当 环境管理能力和政策执行能力。企业需要有足够的其需要有明确的守法文件证明自身的排放情况，尤 人力、物力负责企业环境管理；政府需要有足够的人其是可以证明自身的连续达标排放，企业就有动力 力、物力开展排放控制的监管、核查和处罚。目前，严格排放、监测和提供准确信息，否则在环保部门的 我国实施排污许可证制度主要依靠政府的力量，企监测和核查中可能面临处罚。总之，排放标准缺乏 业中缺乏专业人才，企业的环保责任界定不清，导致 实施的政策手段。 企业既容易忽视自身的环境管理职责，也缺乏实施排放标准作为排污许可证的核心内容，需在排96 万方数据赵若楠等论排污许可证制度对点豫排放控制政策的整合污许可证中载明排放监测方案作为达标判断依据。 污许可证中载明排放监测方案作为达标判断依据。 同时，排污许可证制度也可以通过排放标准的不断 排放监测分为企业的自我监测和监管部门的监督性 规范和细化，实现对污染源的更完整和规范的控制。 监测。企业依据自测方案进行自我监测，并按要求27排放监测政策分析 提交排放监测记录；监管部门按照监测能力和企业 目前，点源排放信息供给的主要手段有环境监的历史排放情况制定监督性监测方案，依据监督性 测制度、点源排污申报、排污收费过程中对点源排放监测方案实施监管，在有限的监测投入下，最大限度的核查、环境统计制度、污染源普查和总量审核。排 提高排放监测的实施效果。 污申报是与排污许可证制度关系最密切的制度，排 28清洁生产和循环经济分析 污者申报不仅需要提供准确的排放信息，还应提供循环经济法中有关开展行政区循环经济评价、 相关的证据。但目前的排污申报制度对此并没有规 建立循环经济统计制度的要求缺乏具体落实措施， 定，表格式的申报表只要求提供排放数据，申报信息操作性不足。由于对企业不具有强制性要求，经济 准确性缺乏核查方法，也没有后续的衔接制度监督激励程度不高，又缺乏具体的实施办法，地方政府和 企业的排放行为。环境监测管理办法规定排污企企业实施清洁生产和循环经济的积极性均不高。如 业有责任定期向政府环保部门提供污染物排放数果缺乏排污许可证制度，实施循环经济则缺乏持续 据，并保证数据的准确性、真实性和及时性。但目前 的根本动力。 企业自测和政府部门的监督性监测均缺乏监测方案总体来看，我国水污染防治政策的层级比较完 的设计，难以保证信息的可靠性和完整性。监测核 备，形成了法律、法规、部门规章的政策体系。有关 查机制是在环境政策实施过程中，执法者获取守法污染排放的政策也有很多，包括环境影响评价、“三 信息、判定守法情况的过程，包括监测、核查的程序 同时”、排污收费、总量控制、限期治理等，但各项政 和标准。策在整个体系中表现得较为独立和分散，没有核心目前，我国对于点源排放核查缺乏手段，效率较 和基础的政策制度，政策难成体系，缺乏互相配合与 低，没有完整的监测方案。监督性监测频率小，不具 协调，点源排放控制的政策目标难以实现，污染排放 有代表性。缺乏对企业自测方案合理性的评估以及 信息无法核查且执行成本高昂。自测结果有效性的核查。若要实现对大型固定源的3以排污许可证制度为平台的点源排放控制政策排放管理，必须确保对每一个固定源的污染物实现整合建议连续达标排放。包括对污染物排放浓度数据的监测、数据处理与统计分析、排放浓度和排放量限制的31政策整合的目标和原则 确定、达标判定条件、跟踪记录与定期报告等。在我点源排放控制政策整合的目标是确保点源的连 国现有的监测体制下，监测的任务仍主要由政府部 续达标排放，并降低执法成本和守法成本，提高管理 门承担，也没有建立专业化的监测市场，如此一方面 效率。政策整合原则包括如下方面：第一，协调性原 造成政府部门负担过重，另一方面企业没有承担应 则。政策手段是实现政策目标的方式，具体采用哪 有的环境责任，违反了公平性原则。现有的监测机种政策手段取决于成本与效益的比较，并且所采取 制需要改革，对环境质量监测和污染源的监测交给的各项手段之间应当相互协调配合。通过政策手段 第三方监测专业机构承担，提高监测效率。建议建的科学组合，综合运用，相互配合，促进政策目标的 立针对固定源的排污许可证制度，确立排放数据监最终实现。第二，成本有效性原则。在保证政策最 测、处理与分析、达标判定、月年总量控制限值以及终目标的实现基础上，降低政策的执法成本和守法 记录与报告等的技术规范。排污许可证内容设计不成本。成本有效性的原则一是体现在尽量充分利用 但要为政府对企业排污许可核查提供可靠的数据支现有的管理机构和已有的管理和实施基础；二是强 持，而且为准备进行排污交易的企业提供交易信用，调各种政策手段的相互配合，科学地组合运用各类 以此降低交易成本邙。 政策手段，降低政策实施成本。第三，以排污许可证排放标准作为排污许可证的核心内容，需在排制度为基础，采取删重、补缺、调整、改进的系统优化 97 万方数据环境污染与防治第37卷第2期2015年2月原则。整个体系的协调运作，必须保证政策内容能基础，具有平台性；从对违反排污许可证的处罚的环 覆盖所应对问题的全部内容和管理环节，保证不存 节来看，也做到有据可查和提前明确，具有平台性。 在政策缺位。在整合过程中，将重叠的政策进行合 33 以排污许可证制度为基础的点源排放控制政 并或删减，缺少的环节进行补充，最终完成系统的点策整合建议源排放控制政策的整合。排污许可证制度可以作为整合平台。具体来32排污许可证是排放控制政策整合的平台讲，提出以下整合建议。 美国的排污许可证制度中，对自我排放情况进环境影响评价和“三同时”制度可以作为排污许行监测并如实向管理部门报告是企业的基本义务， 可证制度的前衔接性政策。需要增加与排污许可证 企业可以自行监测或委托专业监测机构进行监测， 制度的衔接性规定，环境影响评价和“三同时”作为 监测成本是企业环境管理成本的一部分，管理部门 发放排污许可证的限制条件，只有通过环境影响评 的监督性监测只是为了核查企业自测准确性的手 价和“三同时”验收的排污单位，才可以申请发放排 段。在我国台湾地区，环境管理部门在进行监督性 污许可证，试运行期间如有需要可发放临时排污许 监测取样时，企业往往会委托第三方的监测机构进 可证。环保部门对环境影响评价建设项目的后续跟 行平行取样，作为核对的证明。 踪检查改为对排污许可证的核查。考虑到排污收费 对于我国的情况来讲，排污许可证是排污者每制度在我国实施时间较长，具有一定政策、实践基础 日每时管理的具体规定，即排污许可证具备整合排及相对完备的人员机构配置，可以将排污收费制度 放控制政策的天然定位。排污许可证制度将污染排 纳入排污许可证制度体系中。修改原排污收费制度 放视作一项一般禁止行为，经过政府审查，满足许可 的内容，持有排污许可证的企业不需再缴纳排污费， 条件后准许企业进行排污的行政许可制度，从这个改为征收排污许可证管理费，按照实际排放量分档 角度看，排污许可证制度可以达到一种事前限制的征收。对于暂时未达到标准要求的排污单位，在责 作用；在核查过程中通过排污许可证实现对排污企 令其限期治理的期间，发放临时排污许可证。在规 业的事中监督。排污企业根据排污许可证所列明的 定期限内，如果达到标准要求，则可以申请换发排污 许可排放限制条件，了解到本企业所应遵守的排放 许可证；如果超过规定期限，仍不能达到标准的，不 标准和法规要求，有利于提高企业污染排放管理的 发放排污许可证，按照无证排污处理。对于严重违 效果及效率。站在行政主体的角度上，为了规范许 反排污许可证要求的企业，取缔排污许可证，企业停 可排污企业的举证行为，行政主体有必要对企业的产排污治理后，重新申请排污许可证，替代了限期治 证据搜集、保存和提交等行为制定严格的操作规范。 理制度。排污企业在申请排污许可证时需按要求进 通过建立点源排污许可证制度，可以将我国现有的 行相关内容的申报，排污申报制度可以合并人排污 松散冗杂、成本较高、效率不高的固定源管理政策系 许可证制度的两个实施环节。一是排污许可证的申 统地整合在一起，不仅降低了环境保护行政主管部请环节，可以取消目前表格式的申报表，使用经过设 门的管理成本和执法成本，也降低了企业的守法计的排污许可证申请表格，依据排污许可证申请规成本。范文件填写排污许可证申请信息，并提供相关的证 具体来说，污染源管理的基础是排污申报以及据。二是排污许可证签发后定期提交的监测运行报 达标排放，对现有污染源来说，需要提交排污许可证告，排放监测是持证单位提供守法依据的基本工作。 的申请信息，证明自己排放状况及达到排放标准。 自此，点源走上规范、专业和有效的监管和达标对于新污染源来说，项目环境影响评价的信息就是 之路。 申请的依据，可见排污许可证的申请环节具有平台经过设计的水排污许可证制度可以替代或合并 性；从排污许可证的颁发环节来看，发证部门根据核 原有的一部分政策，同时也对一些政策进行了修改。 查、评估、信息公开和行政审批，发放排污许可证，具 限期治理制度作为一项行政处罚手段，纳入排污许 备了政府部门行政审批的一般内容，具有平台性；从 可证制度问责处罚机制，通过排污许可证制度实施。 政策执行核查的环节来看，由于要求排污单位提交 排污申报前衔接环境影响评价制度和“三同时”制 守法报告，为政府部门行政执法奠定了基础，也汇总 度，后有排污许可证监测核查机制保证申报信息的 和系统化了排放信息，可以作为各项执法的依据和 准确性和约束性，具体内容应当分为4个部分：一是98万方数据赵若楠等论排污许可证制度对点源排放控制政策的整合排污单位的自我监测；二是排污许可证管理部门对5 宋国君环境政策分析M北京：化学工业出版社，200 8排污单位的监测核查，这是排污许可证制度监测核6 宋国君，韩允垒，何雅琪，等中国污染物排放标准实施评估J 环境工程技术学报，2011，1(5)：275280查的核心部分，包括省级环保部门大点源排放的监7 宋国君，张震美国工业点源水污染物排放标准体系及启示J测核查、市县环保部门对小点源排放和间接源的核环境污染与防治，2014，36(1)：97101查，以及环境保护部对所有点源直接的监测核查；三8 宋国君，何伟论污染总量控制与排放交易在空气质量达标中是上级政府环保部门对下级政府环保部门的核查；的作用口环境保护，2014(14)：2629四是公众及第三方民间机构对排污许可证管理部门 和排污企业的核查。环境监察制度改为对排污许可编辑：陈泽军(修改稿收到日期：2014一1226) 证的核查，发放给排污单位的排污许可证是环境监+-卜一+卜卜卜-+-一卜-+-+卜卜+卜+-+ 察部门的监督执法文件。排放标准是水污染物排放 (上接第92页) 控制的核心，将排放标准细化落实到排污许可证中，9刘雪梅新农村建设过程中农药包装物处理现状及解决方法 可以保证其实施和核查。总量控制的目标仍是保证J江苏农业辩学，2010(2)；368369。水质，而不是单纯的指标分配，且总量控制依靠排污10熊志文我国包装废弃物资源化利用管理政策研究D赣州：江西理工大学，2011许可证制度实施。环境统计是许可证执行的结果，11王莹我国农业面源污染防治法律制度研究D哈尔滨：东北提高环境统计的及时性、代表性和规范性。林业大学，2011政策整合为在一定政策框架内，基于管理能力 12张世梅我国农药监管法律制度研究D重庆：重庆大学，和现有政策基础，协调管理机构、强调政策手段的配2011 合和利益相关者的充分参与，从而将分散的多项政13贾小翠我国农业面源污染防治的立法探究D北京：中国政 策协调整合为一个协调运作的大系统的过程。目的 法大学，2010在于降低制度设计和实施成本、减少政策实施阻力、14李柱石，杨晗春关于农药包装废弃物的现状调查与进路分析J中国农业信息，2013(13)：273274提高政策实施效率、保证政策目标的顺利实现。政15宋继文关于回收处理农药废弃物问题的探讨口农药科学与策整合的过程既是政策设计的过程，也是论证政策管理，2012，33(8)：9一12可行性的过程，有效的政策整合可以降低政策实施 16朱立志农村环境污染防治机制与政策J环境保护，2008成本、提高政策实施效率。因此，无论从政策设计还 (15)：1819 是政策实施的角度，政策整合都是一项关键的内容。17付万泉，林道海嫩江县废弃农药瓶回收工作实践与探索J 以排污许可证制度为基础的政策整合对现有点源排黑龙江环境通报，201l(2)：14614818管贝贝对农药问题的环境伦理学思考D。南京：南京林业大放控制政策进行了修改、补充和改进，将其整合为一学，2010个系统的点源排放控制政策体系；充分利用了现有19方俊飞浙江省农业面源污染防治的法律解决途径DI临安：的管理机构和已有的管理和实施基础；协调整合各浙江农林大学，2012级机构和部门，建立信息管理平台，完善信息的收 20宋欢，胡浩民，郑少雄以供销社为主体的广东农药废弃物回集、处理和公开机制，建立和完善监测核查机制等，收新体系构建口广东农业科学，zol2(10)：207209 使各级管理部门可以各司其职，协调合作；协调整合21冯明祥，刘爱娜农药废弃物管理与农业环境保护J农药科 不同类型的政策手段，使命令控制、经济激励和劝说学与管理，2008，29(5)：3941 鼓励3类手段相互补充，进一步提高政策执行效率， 22李环，陆佳平液体农药软包装的研究现状及展望J包装学报，2012(2)：1317降低政策执行成本。z3阮兴文我国农业面源污染防治的制度机制探讨口乡镇经参考文献：济，2008，24(7)：555824邹坤论农药包装废弃物对环境的影响及对策口安徽农业科 1 闵红我国排污许可证制度研究D苏州：苏州大学，2006学，2011，39(15)：917791782吴报中，樊元生，李蕾排污许可证制度在环境管理中发挥重要25王曦。胡苑美国的污染治理超级基金制度J环境保护，2007 作用J环境科学研究，1995，18(2)：39(10)：6467，3蔡文灿整合视野下的排污许可证制度探析D武汉：武汉大 26李海鹏中国农业面源污染的经济分析与政策研究D武汉：学，2005。华中农业大学，2007。 4宋国君，韩冬梅，王军霞中国水排污许可证制度的定位及改革建议J环境科学研究，2012，25(9)：107卜1076编辑：丁 怀(修改稿收到日期：2014一0520) 99 万方数据