广州市BRT工程决策分析复习课程.doc

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广州市BRT工程决策分析

一、什么是BRT？
快速公交系统（Bus　Rapid　Transit，简称BRT），是一种介于传统轨道模式和公交模式之间的新型地面公交运输系统，被人们称为“第三种方式”，它具有车道专用、大容量、信号灯优先等特点。快速公交能让更多的人出行方便、快速，专用车道是快速公交的最大特点。该车道和其他车道可以用路障相隔离，也可以用标志来标明。信号灯优先是快速公交的一项“特权”，通过红绿灯系统的自动调节，使快速公交车辆先行。

二、广州市BRT工程决策的过程

2004年底和2005年初由建委和其他相关部门(包括交委、市政规划、交警、地铁等有关单位)以及全国知名专家组织开展BRT在广州的策划研究；历经了前期研究、备选线路设计竞赛、国外专家咨询研究、方案深化、初步设计等多个阶段。广州的BRT系统设计方案在综合比较国内外现有BRT系统的特征、技术参数和优缺点的基础上形成。2007年4月20日，通过全国专家评审。
2006年广州市规划局在9月份公布的《广州交通发展纲要（草案）》中明确规定，将在广州推广快速公交系统（BRT）。广州市规划局局长潘安在9月的论证会上表示，快速公交系统目前仍在研讨论证阶段，此前选定的首条快速走廊———中山大道（天河立交至车陂）也仍在论证阶段。
2006年11月，广州市市长张广宁先后3次深入市区部分道路拥堵点调研，研究分析造成拥堵的原因，寻求解决办法。对于如何确保广州市道路交通顺畅，力争在2010年亚运会前全面提高交通通行能力，以快速、高效的现代交通体系迎接2010年亚运会的成功举办，张广宁提出了四个解决办法：提高道路交通管理水平、加大路网建设力度、推行公交优先的快速公交（BRT）系统以及积极推进停车场等配套设施的建设。
2007年5月，中山大道快速公交(BRT)试验线工程项目启动环评工作，建设单位欢迎广大市民上网或打电话提出意见。
2007年经过两年的反复研究比较，广州首条快速公交线终于揭开面纱。中山大道（天河立交～黄埔下元）将作为试验线，首尝BRT。并公示了一整套相应的快速公交方案，包括线路方案、车站方案、乘客进出站与人行过街交通组织方案、票务清分方案、快速公交线路组织方案、车辆方案、投资估算。市建委、市交通整治办提供了多种渠道以便广大市民对快速公交发展、交通建设改善工作多提意见和建议。市民可登录广州市建委网站（）、广州市交通综合整治领导小组办公室网站（）发表意见，也可以直接发E-mail到陈如桂的信箱：rugui@直抒胸臆。
2008年11月，经过4年多的研究论证和方案完善，中山大道快速公交（简称BRT）试验线正式动工。
2010-02-10，广州BRT正式投入运行。

三、评价BRT工程
对于广州建设快速公交系统（BRT）的问题，引起了社会各界的强烈反响。甚至有的对于是否应该开建BRT表示质疑，提出了广州市BRT（快速公交系统）工程决策是否科学合理？针对这个问题，我们应用了行政决策的相关知识对广州市BRT工程决策进行相关的分析。
行政决策是指的是行政机关及其工作人员在采集全面有效的的信息基础之上，运用科学的理论和方法，系统地分析有待决策的问题，并为达到预期目标而按照行政决策原则对要解决的问题或事务作出决定的过程。我们从广州市BRT工程决策过程中可以看到该工程的决策存在了不少的问题。首先值得肯定的一点是，BRT工程建设的出发点、目的是很好、很明确的。该工程的方案经过了长达四年的研究论证和方案完善，汲取了大量的国内外专家、学者的意见综合了其他国内外城市建设BRT的经验教训。从这一点上说，该工程的决策是具有一定的科学性的。
然而，在拟定方案的过程中，在搜集各方面信息环节上严重忽视了民众的意见。虽然，政府向广大民众提供了打电话、上网评议等方式征集各方面的意见，但是，不能不说的一点是，这些做法只是流于形式，根本起不到什么实质性的作用。BRT对于广大民众来说是一个非常新鲜的事物，在民众根本不了解什么是BRT的情况下，该工程却悄然开工了，该工程并没有进行深入的民意调查。广州城内交通的现状一直饱受诟病，每天都要上演的交通拥堵几乎成了消除不掉的顽疾。政府意欲投入高达13亿元的公共财政营建BRT项目，足见其改善交通面貌的决心。不过，作为一个投资庞大、影响广泛的公交项目，公共政策的制定尚需作出更清晰的背景交待，并对它的运作有完整的说明，而这些吁求显然超出了对具体技术的评定。
广州开建BRT的必要性没有经过公共讨论，遵循惯例，它只在特定的部门或专家内部那里心照不宣。据说也曾搞过听证，但没有媒体报道；据说也征求过市民意见，但无迹可寻。更重要的是，广州BRT对现有交通格局的影响始终未见官方版本的披露。在官方文件信息中，国内的BRT被认定成公交优先的唯一模式，只见优势描述不见缺点分析。同样的情形当然也发生在广州的BRT项目上。很确切的一点是在BRT实施后，中山大道及其周边的交通环境将产生深刻变化。黄埔大道、天河北、天河体育中心及岗顶等城市中心和次中心的交通局面将被彻底颠覆。究竟是被改良了还是会更加恶化？如此巨大的影响，广州在全盘接受BRT项目前，却没有全面的评估，更无从谈及向社会公开。
广州BRT项目预定在一个月内迅速动工，在决策不明朗的情况下，民意似无可能叫停或缓建该项目。但如此重大的公共项目竟回避公开的论证及听证程序，明显欠缺必需的程序正义，殊为遗憾。因为这样一来，舆论对BRT技术的普遍质疑就无从突围，民众对单方制定城市政策的焦虑也就无法化解。重大事项的决策依旧在远离民众视线的地方潜行。
还有一点颇具争议的是，项目从审议到建设决策不透明。BRT从决定上马到上马建设的整个过程中，决策不是很透明。政府规划部门和交委不顾中山大道沿线几十万居民的实际需求，一意孤行，没有开听证会，BRT开工半年后才环评82%支持率仅访问200市民有。环评公示，时间为2009年7月3日，而此时BRT工程已开工半年了(2008年11月30日动工)。环评报告简本的“公众调查结果与分析”报告，两次公众调查中赞同该工程建设的被访者比例分别为71.9%和82.1%，但两次回收调查表的调查市民人数分别仅有167人和78人。脱离民意的工程，最终招致“民生工程”演变成“民怨工程”。
广州市政协常委周谦表示，“重大项目应该民主决策、科学决策，特别是像要动用大量纳税人钱的BRT项目更是要充分论证和检讨，让更多老百姓了解。政府基于解决交通拥堵的目的来建设快速公交，出发点是好的，现在存在争议，有两种可能，一是决策没能让广大老百姓知晓，另外就是决策过程有不尽如人意的地方。”

政府决策无正当博弈BRT项目利益失衡
我们知道决策所涉及到的利益相关方会很大程度上影响决策的科学性。杜鲁门在其团体决策模型理论中提出这样一个基本命题：利益集团间的交互影响未政治活动的中心事实。多数情况下，一个决策方案很难同时满足所有人的意愿或达成所有人的诉求，决策者往往在各种冲突和要求及愿望之间调整均衡。从这一点上来说，BRT项目引发争议，我们认为相当正常，但是决策者在面对这些争议时，以长时间遮掩缄默，冷落舆论，忽视民意，却又有失正常。在这样的情况下，政府主要的任务应该是建立各种规则、提供各种渠道，安排妥协与平衡利益、制定政策用以规定妥协的方式、执行妥协一解决团体间的冲突。然而，广州市BRT工程的决策却没有充分考虑到利益相关方的因素，导致各个利益相关方一片怨言。关于在决策过程中，如何考虑利益相关方的因素，巴得克的博弈论或许能给我们一些启示。博弈论研究在博弈和竞争的双方或多方中，是否存在及如何找到一方制胜另一方的最优方案。在广州市BRT工程的决策过程中，政府与市民间存在着博弈：一方面，政府必须确保广州市道路交通顺畅，力争在2010年亚运会前全面提高交通通行能力，以快速、高效的现代交通体系迎接2010年亚运会的成功举办。而推行公交优先的快速公交（BRT）系统是政府必须要实现的一个关键项目，政府更倾向于从整个广州市这样一个宏观的角度去决策；另一方面，民众则更多地关心自身的利益是否会被影响。BRT实施后，中山大道及其周边的交通环境将产生深刻变化。黄埔大道、天河北、天河体育中心及岗顶等城市中心和次中心的交通局面将被彻底颠覆。究竟是被改良了还是会更加恶化？BRT工程存在太多的不确定的因素，以至于民众害怕此工程会损害他们的利益；还有一方面是BRT项目背后的市场巨大，利润诱人，市场利益的无情驱动，完全可能排挤和抛弃对全面治理方案的周全考虑。就广州BRT项目实验线来看，仅BRT专用车辆就需配车460辆。2005年北京采购50辆BRT专用车，平均售价220万元。以此计算，广州BRT项目仅此一项投入就高达10亿元。巨大的市场利益，推动了客车制造商及相关机构，成为BRT项目不遗余力的推销者。博弈论的逻辑出发点是：在竞争和冲突的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。因此，各个利益相关方为了维护自身的利益，针对BRT工程的建设，提出了有利于自我的意见，形成了多个关于该工程的争议方案。而决策方并未真正重视利益相关方的诉求，并未采取有效的方式去平衡各方的利益。
对广州来说BRT项目是一个重大的政府公共决策，而不是一个可以率性而为的市政项目。BRT工程决策应有的正当博弈。亦因为政府决策无正当博弈导致BRT项目利益失衡，也因此引发民众的不满。

参考文献：
「1」公共决策若无正当博弈BRT项目难免利益失衡 《南方都市报》2007年8月10日
「2」广州BRT建设问题引起强烈反响 广东建设报/2007 年/8 月/14 日/第 A02版
综合新闻
「3」广州市BRT系统建设可行性研究 中国西部科技 2009年7月（下旬）第08卷第21期 第182期总 吴 鹏 颜映果
「4」快速公交系统（BRT）资料专辑 广州图书馆信息咨询部 主编：林志成 袁兴薇
「5」《公共行政学》 张兴杰 朱生伟 主编

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