国家安全战略视域下的美国对华制度制衡及影响.pdf

Asia-Pacific Security and Maritime Affairs 国家安全战略视域下的美国对华制度制衡及影响夏立平内容提要:形成于 21 世纪初的制度制衡理论,实际上已成为后冷战时期美国外交政策特别是对华政策的主导理论之一。从美国国家安全战略的角度,可以发现自 2001 年以来美国历届政府制约中国的因素不断上升,其对华实施的制度制衡方略经历了从包容性向排他性的转变。小布什政府采用试图将中国纳入美国主导的国际体系的包容性制度制衡方略,奥巴马政府则采用两面下注的混合型对华包容性制度制衡方略。特朗普政府主要利用美国国内法律和制度对华进行排他性制度制衡,而拜登政府采用“小圈子”对华进行排他性制度制衡。拜登政府在高科技领域对华实行制度制衡,企图在某种程度上迟滞中国高科技发展,客观上却促使中国自立自强形成尽可能完整的高科技生产链,对美国自身高科技产业和国内经济也产生“反噬”效应,无法从根本上改变经济全球化大趋势。关 键 词:美国 国家安全战略 制度制衡 拜登政府 对华政策作者简介:夏立平,同济大学政治与国际关系学院二级教授、博士生导师,同济大学中国战略研究院副院长、同济大学中国特色社会主义理论研究中心特约研究员(上海 邮编:200433)基金项目:教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“美国国家安全战略研究”(编号:20JZD056)中图分类号:D822 文献标识码:A D DO OI I:10.19780/ki.ytaq.2024.2.3文章编号:2096-0484(2024)02-0036-17美国国家安全战略决定美国对华政策。冷战结束后,美国对华交替采用“接触”和“制约”两手政策。进入 21 世纪,随着中国的快速发展,美国国家安全战略中制约中国的因素不断上升,美国政府开始对中国实行制度制衡。美国对华制度制衡的前提,是中国加入国际制度。美国国家安全战略的演变,决定美国对华制度制衡方略的不同,迄今经历了小布什政府和奥巴马政府对华包容性制度制衡方略,以及特朗普政府和拜登政府对华排他性制度制衡方略。但它们的重点各有不同。这些都对美国全球战略和对华政策、中国及国际态势产生重要影响。63一、从新自由制度主义到制度制衡理论的转变冷战后期,美国学者提出新自由制度主义。该理论成为后冷战时期美国外交政策主导理论。1984 年,罗伯特基欧汉(Robert O.Keohane)在 霸权之后:世界政治经济的合作与纷争 专著中,构建了新自由制度主义的理论框架。他试图解答“在没有霸权国家存在的情况下,国际合作能够维持下去吗”这一紧迫问题,分析了国际制度(或国际机制)对世界政治经济合作的作用,以及美国霸权衰落的背景下这些国际机制的演变情况。基欧汉认为,霸权的衰落并不会终结国际合作,“关键在于国际制度设计能够促进利己主义政府间合作”。新自由制度主义实际上是新自由主义的一个组成部分。新自由主义者认为,新现实主义忽视了国际体系的进程。基欧汉将进程因素引入体系理论,指出“新现实主义的由权力分配决定的体系结构不能够对国家的行为作出满意解释,在相同的结构条件下,体系进程也会对国家行为产生影响;而体系进程最重要的标志是国际组织、国际规制和国际惯例组成的国际制度;国际机制也影响国家行为”。新自由制度主义更加强调国家间自主合作与国际制度在国际关系中起的作用。20 世纪 80 年代后期至 90 年代上半期,新自由主义与新现实主义进行了一场大辩论。基欧汉提出了制度选择理论、国际机制供应说和国际机制需求说。这是一个可以抗衡新现实主义的理论体系。1993 年,戴维鲍德温(David A.Baldwin)主编的 新现实主义与新自由主义 当前的论战 一书出版,对这场大辩论进行了系统和全面的总结,指出新自由主义批评新现实主义过分强调国际“无政府状态”而忽视“相互依存”;批评新现实主义对国际合作的态度消极,主张对国际合作采取积极态度;虽然新自由主义与新现实主义都将国家安全和经济福利作为国家的主要目的,但新自由主义偏重于经济福利,而新现实主义更强调国家安全;新自由主义强调国家参与国际社会的意图,不像新现实主义更为注重国家实力;新自由主义认为国家在无政府的混乱国际秩序中是理性的,国际规则及制度等能实现国家间合作这一目标,因此国际机制是解决国际“无政府状态”的主要手段。新现实主义批判新自由主义忽视“无政府状态”对国家间合作的限制,夸大了国际制度和机制的作用。冷战结束后,新自由制度主义开始成为强劲的理73国家安全战略视域下的美国对华制度制衡及影响 Martha Finnemore,National Interests in International Society,Ithaca:Cornell University Press,1996,p.12.参见罗伯特基欧汉:霸权之后:世界政治经济的合作与纷争,苏长和、信强、何曜等译,上海:上海人民出版社,2006 年,第 21、56 页。参见何增科:新制度主义:从经济学到政治学,载 公共论丛(一),北京:生活读书新知三联书店,1996 年,第 351 页。论流派,对 21 世纪初“一超多强”世界战略格局下美国国家安全战略的制定和执行产生了重大影响。2017 年 5 月,特朗普总统首次提出“有原则的现实主义”,认为其“扎根在我们的价值观、共同的利益和常识当中”。自同年 12 月特朗普政府 国家安全战略 报告将俄罗斯和中国视为美国主要“战略竞争对手”以来,越来越多的国际关系学者认为新自由制度主义过时了,不再能够解释大国战略竞争时代的国际现实。美国哥伦比亚大学教授约瑟夫斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)在 2019 年 11 月发表 新自由主义的终结和历史的重生 一文,批评新自由主义侵蚀民主,造成财富集聚与社会分化,导致金融市场去监管化,并引发金融风险、气候危机等。他认为,不受约束的市场无法运转,眼下的危机更让人意识到,拯救我们的星球和文明的唯一办法,是历史的重生,是重新找回启蒙运动所倡导的自由、尊重知识、民主等价值观。2020 年 4 月,曾断言新自由主义是“历史终结”的美国政治学者弗朗西斯福山(Francis Fukuyama)指出,世界正发生重大变化,新自由主义已死,“我们将回到 20 世纪 5060 年代的自由主义”,即市场经济、私有财产以及高效国家三者的并存。这些都标志着新现实主义再次在美国理论界占上风。形成于 21 世纪初的制度制衡理论,与新自由制度主义理论有一定的联系。制度制衡理论产生于新现实主义。新现实主义从结构的角度来探讨国际关系,认为国际关系的结构由国际政治权力分布决定,而国际政治权力分布结构影响国家长期战略与外交政策。所谓制度制衡,指的是国家在无政府的国际体系中,通过不同类型的制度手段制衡直接或潜在的威胁国,以争夺并扩大自己的权力和利益,约束和塑造目标国,弱化对手的合法性,对目标国施加压力或抵消目标国威胁的一种制衡策略。澳大利亚格里菲斯大学亚洲研究所教授、南开大学周恩来政府管理学院讲席教授贺凯,曾对制度制衡理论进行了系统的梳理和发展。他提出:“制度制衡理论包括三类,即包容性制度制衡、排他性制度制衡和制度间制衡。”贺凯、83 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期“Transcript of Trumps Speech to the Leaders of More Than 50 Muslim Countries to Outline His Vision for US-Muslim Relations in Saudi Arabia,”http:/ 2023-06-20.Joseph Stiglitz,“The End of Neoliberalism and the Rebirth of History,”Social Europe,September 2019,https:/socialeurope.eu/the-end-of-neoliberalism-and-the-rebirth-of-history 2023-09-16.Francis Fukuyama,“Liberalism and Its Discontents,”London:Profile Books,2022,pp.12-26.Kai He,“Institutional Balancing in the Asia-Pacific:Economic Independence and China Rise,”London:Routledge,2009.Kai He,“Institutional Balancing and International Relations Theory:Economic Independence and Balance of Power Strategies in Southeast Asia,”European Journal of International Relations,Vol.14,No.3,2008,pp.489-518.冯惠云指出:“包容性制度制衡是指将制衡目标国纳入多边制度的战略。这个多边制度将被用来约束和塑造目标国家的行为。排他性制度制衡是指从现有制度中将制衡目标国排除在外的战略选择。这一制度的凝聚力和合作会对制衡目标国施加压力或抵消目标国所带来的威胁。制度间制衡是排他性制度制衡的扩展形式。当一国被一个特定的制度排斥在外时,它可以支持另一个或创建一个类似的制度,以抵消被制度排斥在外的压力。”贺凯认为:“根据制度制衡理论,国家之间经济相互依存程度越高,国家追求军事制衡的风险和成本也就越高,决策者出于成本效益的计算就越有可能实行制度制衡;对体系中权力配置的不同认知决定了国家将如何进行制度制衡,即是采取包容性制度制衡或排他性制度制衡。”与军事制衡一样,制度制衡在国际秩序转型的过程中并不是一个独特现象,它可能像大国之间的军事制衡一样激烈。笔者认为,一个大国对另一个大国实施制度制衡方略,应该不仅是由于经济相互依存程度高,更主要是因为核大国之间的核威慑。大国之间爆发核战争会对战争双方甚至对世界产生毁灭性影响。这使大国更愿意采取制度制衡方略来约束和塑造目标国。制度制衡理论实际上成为后冷战时期美国外交政策特别是对华政策的主导理论之一。借鉴制度制衡理论,从美国国家安全战略的角度分析 21 世纪美国政府对中国的制度制衡方略,可以发现小布什和奥巴马政府对华采用包容性制度制衡方略,特朗普政府和拜登政府对华采用排他性制度制衡方略。但小布什政府和奥巴马政府的对华包容性制度制衡方略又有不同重点:小布什政府采用企图将中国纳入美国主导的国际体系的包容性制度制衡方略,而奥巴马政府采用两面下注的混合型对华包容性制度制衡方略。特朗普政府和拜登政府对华排他性制度制衡方略重点也有不同:特朗普政府采用“退群”式对华排他性制度制衡方略,而拜登政府采用“小圈子”式对华排他性制度制衡方略。二、美国对华制度制衡方略的历史演变冷战结束后,美国成为世界唯一超级大国,推动经济全球化的重启,利用93国家安全战略视域下的美国对华制度制衡及影响 参见贺凯、冯惠云:领导权转移与全球治理:角色定位、制度制衡与亚投行,国际政治科学2019 年第 3 期,第 3839 页。Kai He,“Institutional Balancing and International Relations Theory:Economic Independence and Balance of Power Strategies in Southeast Asia,”European Journal of International Relations,Vol.14,No.3,2008,pp.489-518.Kai He,“Role Conceptions,Order Transition and Institutional Balancing in the Asia-Pacific:A New Theo-retical Framework,”Australian Journal of International Affairs,Vol.72,No.2,March 2018,pp.95-96;Kai He,“Contested Regional Orders and Institutional Balancing in the Asia-Pacific,”International Poli-tics,Vol.52,No.2,2015,p.217.其主导的国际制度维护全球霸主地位。随着美国国家安全战略的调整和中国的崛起,美国对华制度制衡方略也经历了一个演变过程。(一)小布什政府对华制度制衡方略小布什于 2001 年 1 月上台执政,曾把中国称作“战略竞争者”,考虑将美国全球战略重点从欧洲转到亚太地区,以应对中国的崛起。同年4 月1 日,中美南海撞机事件使两国关系降到 1989 年以后的新低点。“911”恐怖袭击事件的发生,使小布什政府认识到美国的主要安全威胁是恐怖主义,转而以反恐战争为国家安全战略的重点,先后发动了阿富汗战争和伊拉克战争。反恐战争提升了美国对中国的战略需求,中美关系从低点回升,进入一个比较稳定的时期。在此期间,小布什政府对华采取的包容性制度制衡方略主要有如下特点。1.在目标上将中国纳入美国主导的国际秩序,以促使中国发生美国期待的变化小布什政府 2002 年 9 月推出的 国家安全战略 报告宣称:“美国寻求与变化中的中国建立建设性关系只有允许中国人民拥有思想、集会和信仰自由,中国才能释放出她的最大潜能中国加入世界贸易组织将使我们与中国之间重要的贸易关系受益。”1989 年之后,根据 杰克逊-瓦尼克修正案,美国国会每年审议中国正常贸易关系地位。1999 年 11 月,中美签署关于中国加入世贸组织的双边市场准入协议。2001 年“911”恐怖袭击事件后,小布什政府对华采取包容性制度制衡方略,企图通过将中国纳入美国主导的世贸组织,促使中国经济和政治发生美国期待的变化。2001 年 11 月,世贸组织部长级会议通过中国加入世贸组织的法律文件。同年 12 月 11 日中国正式加入世贸组织。小布什总统在 12 月 27 日签署命令,正式宣布给予中国永久正常贸易关系地位,从而结束了美国国会每年对此进行审议的历史。加入世贸组织使中国进入改革开放的“2.0 版”,赢得了良好的国际环境,增强了中国经济发展活力和国际竞争力,充分展示了中国在顺应经济全球化潮流中主动参与国际竞争与合作的积极姿态,总体符合中国的利益需要。美国对华采取包容性制度制衡方略,其出发点是为了美国的利益,但在客观上有助于中国的发展。2.在认知上希望中国成为“国际社会负责任的利益攸关方”,试图将中国塑造成国际社会中所谓“遵守规则和维持制度”的成员2005 年,小布什总统第二任期开始后,对其外交决策团队进行了调整。其中,罗伯特佐利克(Robert Zoellick)出任常务副国务卿,亨利保尔森(Henry Paulson)出任财政部长,他们两人都主张通过“接触和融合”的手段来04 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期参见 “9.11”事件后美国国家安全战略文件选编(下),北京:军事谊文出版社,2002 年,第 675676 页。管控中美关系。同年 9 月 21 日,佐利克常务副国务卿在讲话中首次提出,美国要敦促中国成为“负责任的利益相关参与者”(stakeholder)。其原因正如佐利克所说:“没有中国更大力度的合作,美国将无法维持一个开放的国际经济体系。”佐利克承认中国已融入现存国际体系,认为美国现在“需要鼓励中国成为国际社会负责任的一员”,要求“中国提供更大的合作”。美国实际上是要求中国承认其在国际体系中的霸主地位。同时,小布什政府从对中国对外政策的观察中大体得出判断:尽管中国主张世界多极化、反对霸权主义,但中国并不挑战美国的霸权。而且,中国综合国力的迅速发展,使其实际上已成为全球性大国。美国需要同中国在诸如反恐、防止核扩散、能源、环保、贸易、金融以及防治流行病等涉及共同利益的全球性问题上对话协商。3.在方式上建立中美战略经济对话机制,以维持双边关系长期稳定2006 年 9 月,保尔森财长访华,中美两国宣布启动双边“战略经济对话”机制。这是中美之间继中美商贸联委会和中美经济联委会之后更高层的对话机制。保尔森成为美方在中美战略经济对话的主持人。中美战略经济对话机制的建立,标志着中美之间有了历史上规格最高的经济主管官员的交流机制,将有效防止中美经济摩擦的升级,使两国经贸关系更能发挥中美关系稳定器的角色,暂时缓解美国对华安全和政治不信任。(二)奥巴马政府对华制度制衡方略进入 21 世纪,美国相继陷入阿富汗战争和伊拉克战争的泥潭中,而中国、俄罗斯、印度和巴西等“金砖四国”为代表的新兴市场国家迅速发展和崛起。2008 年,美国次贷危机导致全球金融危机,其深层次原因是长期积累的美国经济结构性缺陷和美国投资者的道德风险。面对这种形势,打着“变革”旗号入主白宫的奥巴马,推行以维持“美国领导地位”为核心的国家安全战略。同时,中国在经济上保持着较为强劲发展势头,使得奥巴马政府在 2009 年 12 月哥本哈根世界气候大会后推出“重返亚太”战略,并作为其国家安全战略的重要组成部分,以应对中国。在国家安全战略指导下,奥巴马政府采取多领域、多地区的积极主导型国际制度行为,希望通过主导国际制度进一步提升美国的软实力,同时对中国采取“接触+规制”的混合型制度制衡,即两面下注的方略,竞合关系显著。1.在目标上既要求中国在美国主导的国际秩序中分担美国的责任和义务,又对中国制约与对冲这是美国对华制度制衡的两手。一方面,奥巴马政府要求中国在美国主导14国家安全战略视域下的美国对华制度制衡及影响“US sees broad,responsible role for China,”China Daily,Jan.25,2006,http:/www.chinadai- 2023-06-18.的国际秩序中为美国分担责任和义务。奥巴马政府于 2010 年 5 月发布的 国家安全战略 报告公开表示:“我们将继续寻求与中国建立积极、合作、全面的关系。欢迎中国与美国以及国际社会一道,在推进经济复苏、应对气候变化与不扩散等优先议题中,担当起负责任的领导角色。”奥巴马政府对华“积极接触”战略的主要目的,是让中国作为美国“领导”下的“合作伙伴”。另一方面,奥巴马政府运用对华制度制衡的手段,软硬两手相结合,不愿对抗又不排斥竞争,既对华合作、融合与塑造,又对华制约、规制与对冲,以便谋求一种合作与竞争的平衡。其实质,是以多方位的合作与一定程度的制约,塑造中国崛起的进程与方向,把中国演化为美国领导下的合作伙伴。2.在认知上既想与中国建立“战略互信”,又希望构建能与中国竞争的国际机制奥巴马政府希望借助与中国合作应对各种挑战。时任美国副国务卿斯坦伯格(James B.Steinberg)在 2009 年 9 月提出美中“战略再保证”(strategic reas-surance)概念。奥巴马政府希望与中国建立“战略互信”,积极与中国开展战略与经济对话,与中国进行多方位合作,借助中国力量来应对各种挑战,如经济危机、国际恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、能源问题和气候变化等。奥巴马政府并不是想让中国与美国分享“领导权”,而是分担美国的责任和义务,为美国的领导地位“买单”。另一方面,奥巴马政府认识到现有国际制度不能完全制衡正在迅速上升的中国,需要“两面下注”,构建制约中国的新国际机制。奥巴马政府在 2015 年 2月推出的 国家安全战略 报告称:“美国欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国崛起寻求与中国在气候变化、公共卫生、经济增长以及朝鲜半岛无核化等共同领域应对全球挑战方面合作。”与此同时,报告还强调:“美国将加大对分歧的管控,要求中国在海上安全、贸易、人权等方面遵守国际法;密切留意中国不断扩大的军事存在可能对亚洲安全造成的危险。”3.在方式上加入 跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判,以建立美国主导的新国际经贸机制奥巴马政府在 2011 年 11 月提出的“亚太再平衡战略”主要针对中国。根据该战略,在经贸领域,奥巴马政府不仅拒绝参加亚洲基础设施投资银行24 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期 U.S.National Security Strategy 2010,The White House,May 27,2010,http:/www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf 2023-08-18.James Steinberg,Chinas Arrival:the Long March to Global Power,http:/as.org/files/multime-dia/documents/Deputy%20Secretary%20James%20Steinbergs%20September%2024.%202009%20Keynote%20Address%20Transcript.pdf 2023-03-12.U.S.National Security Strategy 2015,The White House,February 6,2015,http:/www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/2015_national_se-curity_strategy_2.Pdf 2023-08-18.(Asian Infrastructure Investment Bank,AIIB),对中国提出的共建“一带一路”倡议态度消极,而且把重点之一放在谈判和签订 跨太平洋伙伴关系协定。2009 年 11 月 14 日,奥巴马总统正式宣布美国将参与 TPP 谈判。2016 年 2月 4 日,在新西兰奥克兰,TPP 的 12 个成员国代表正式签署 跨太平洋伙伴关系协定。奥巴马政府主导 TPP 谈判,并正式签署该协定,主要目的是企图把中国排除在外,在亚太区域经济一体化方面孤立中国,分化和稀释中国对周边国家或地区经济的吸引力和影响力。(三)特朗普政府对华制度制衡方略特朗普于 2017 年 1 月 20 日就任美国第 45 任总统。他的执政理念是“美国优先”,强调“大国战略竞争”,在其国家安全战略中将中国定位为“战略竞争对手”,将经贸事务安全化,主要用美国国内制度对华进行制度制衡。1.在目标上迟滞中国的发展及削弱中国的实力特朗普政府明确提出“经济安全即国家安全”,强调经济繁荣对于美国国家安全的重要性。作为一位典型的现实主义者,特朗普对中国经济社会全面快速发展、美中两国综合国力差距不断缩小、中国国家发展方向与美国“期待”之间的差距越来越明显,以及美中贸易严重失衡的现状感到担忧。为了实现“让美国再次伟大”(make america great again)的目标、改变不利的现状,特朗普政府不断地向中国提出无理要求,并在 2017 年底开启对华全面战略竞争的模式,对华发起规模前所未有的贸易战,还在技术、外交、安全、人文交流等领域对华全面施压,企图阻碍和迟滞中国的发展,削弱中国的实力。2.在认知上将中国视为主要“战略竞争对手”特朗普政府在 2017 年 12 月发布的 国家安全战略 报告中,将中国界定为美国最主要的战略竞争对手和挑战现存秩序的“修正主义国家”,渲染“世界重回大国竞争时代”,将与中国进行“战略竞争”作为其国家安全战略的重点。这标志着美国对华认知自中美建交以来发生根本性转变。3.在方式上利用美国国内制度对华进行制衡特朗普政府主要利用美国国内法律和制度对中国实施制度制衡。2018 年 3月 22 日,特朗普总统签署总统备忘录,宣布根据 1974 年 贸易法案“301 条款”调查的结果,对价值约 600 亿美元的中国进口商品加征关税,并限制中国34国家安全战略视域下的美国对华制度制衡及影响 National Security Strategy of the United States of America,The White House,Washington,DC,the U.S.,December,2017,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf 2023-03-22.Ibid.National Security Strategy of the United States of America,The White House,Washington,DC,the U.S.,December,2017,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf 2023-07-19.企业对美投资并购,这激化了中美贸易摩擦。同年4 月4 日,特朗普政府发布依据“301 条款”的对华征税产品建议清单,对技术转让、知识产权和自主创新进行详细调查,涉及价值约 500 亿美元的中国对美出口产品。随着贸易战的升级,美国政府进一步加大施压力度。同年 9 月 18 日,美国宣布对 2000 亿美元中国输美商品加征关税。2019 年 5 月,美国宣布将对中国另外 2000 亿美元的商品加征关税,税率由 10%提高到 25%。同年 8 月 24 日,美方宣布将提高约 5500 亿美元中国输美商品的税率。在商品范围上,美国先是对电子、机械、半导体、航空航天等商品加征关税,后来加征范围逐渐囊括几乎所有的中国输美商品。特朗普政府还利用国内制度直接对中国企业进行制裁。2018 年,美国国会通过 出口管制改革法案(Export Control Reform Act of 2018,ECRA),授权商务部工业与安全局(Bureau of Industry and Security,BIS)决定禁止出口至中国等“对手”国家的技术类别。美国商务部在同年 4 月 16 日发布公告称,未来七年内美国政府禁止中兴通讯公司向美国企业购买敏感产品。同年 7 月,美国政府宣布其已与中国中兴通讯公司签署协议,暂时解除部分对中兴通讯公司的出口禁售令,这些禁令将在中兴向美国支付 4 亿美元保证金之后解除。2019年,美国政府对华为公司进行全面制裁。根据制裁规定,台积电、三星、海力士等半导体企业也将断供华为,华为公司最终将无法使用任何涉美技术和产品。特朗普政府还力图联合盟友向中国施压。时任美国贸易代表罗伯特莱特希泽(Robert Lighthizer)公开煽动盟友对华贸易采取强硬立场,与美国结成“贸易志愿联盟”(trade coalition of the willing)。三、拜登政府对华制度制衡方略的主要特点拜登政府 2021 年 1 月上台后,延续了特朗普政府将中国作为主要“战略竞争对手”的国家安全战略,实行“针对性排他”的多边主义,以美国利益为准绳构建国际机制和参与国际制度,继承了特朗普时期的对华竞争态势,但转而采取“小圈子”排他性制度制衡方略对中国进行制约。(一)在目标上企图“竞赢”中国2022 年 10 月 12 日,拜登总统发布上任后首份 国家安全战略 报告,提出“竞赢”(out-compete)中国的战略目标,突出价值观因素的作用,强调美国与中俄之间的竞争是不同体制的对抗,以此显示美国与中国进行战略竞争的44 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期“2018 Trade Policy Agenda and 2017 AnnualReport,”Office of the United States Trade Representative,March 2018,https:/ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20eport%20FINAL.PDF 2023-07-16.“正义性”。拜登政府将价值观作为领导和团结盟友的手段及实施对华战略竞争的重要工具,通过塑造价值观层面上的“敌对他者”来挑拨中国与美国盟友之间的关系,从而提升“民主阵营”内部的相互依赖和协作水平,促使盟友站在美国阵营内与中国进行“战略竞争”。冷战结束后,美国民主党政府曾被认为在推动经济全球化方面发挥了重要作用。2016 年大选后,民主党对大选失败进行了反思,结论是必须修正推动全球化的路线,以强硬举措对付中国为代表的“不公平贸易”对象,减少美国中下阶层民众利益在经济全球化中受到的损害。这一反思对拜登政府的内外政策产生重要影响。拜登总统上台后提出的“拜登经济学”包括三个部分:在国内进行明智投资;加强教育,增强美国工人能力,扩大中产阶级;通过鼓励竞争来降低成本,帮助小企业发展。“拜登经济学”摒弃了传统供给侧经济学的做法,如减税、减少赤字和放松管制等 这些做法通过充分释放市场潜能来推动经济增长,相反,拜登政府从对自由市场的崇拜转向更频繁的经济干预。“拜登经济学”实质是重商主义,它倡导推行国家产业政策、提高劳工标准、增强大国竞争,减少对中国的经济依存。这意味着美国战略界的经济思维正发生深刻变化,美国政府也从利用美国国内制度对华排他性制度制衡转向全面对华排他性制度制衡。(二)在认知上将中国视为“战略竞争对手”拜登政府继承了特朗普政府“大国战略竞争”观,不仅将中国作为主要“战略竞争对手”,还视为唯一既有能力又有意图重塑国际秩序的竞争者,是“最严峻的地缘政治挑战”。拜登政府将寻求获得“全球性力量”的中国列为美国的“首要威胁”,认为中国正日益成为“旗鼓相当的竞争对手”。拜登政府对华政策从最初的“竞争、对抗与合作”三分法变化到“投资、结盟、竞争”三分法,不变的是“战略竞争”内核。(三)在方式上采取“小圈子”排他性制度制衡策略拜登政府一上台,就采取“小圈子”策略对中国进行排他性制度制衡。拜登政府不但没有减少特朗普政府对中国施加的高关税,同时还加大了对华经贸和科技“脱钩断链”的力度,构建“小院高墙”以对付中国。在逐渐认识到54国家安全战略视域下的美国对华制度制衡及影响 National Security Strategy,The White House,October 2022,pp.1,11,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2202.pdf 2023-09-18.National Security Strategy,The White House,October 2022,pp.1,11,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2202.pdf 2023-09-18;2021 Annual Threat Assessment of the U.S.Intelligence Community,Director of National Intelligence Avril Haines,USA,https:/www.intelligence.gov/publics-daily-brief/public-s-daily-brief-articles/1056-odni-released-annual-threat-assessment-of-the-u-s-intelligence-community 2024-01-16.“脱钩断链”政策效果不彰后,拜登政府虽然表示“不寻求同中国脱钩”,但把对华科技和经贸政策调整为“去风险”,其实质是以“去风险”之名,行对华产业链、供应链“脱钩”之实。1.以科技制华作为对华制度制衡的核心领域特朗普政府对华制衡重视关税手段,而拜登政府特别重视维持美国在高科技领域的领先优势和主导地位,并将此作为维系美国全球霸权的关键。因此,拜登政府将科技竞争视为美中战略竞争的核心,围绕高科技和国家安全对华进行制度制衡。拜登政府为国内高科技产业投资立法、为发展高科技产业建立国内制度,这些举措的目标同时包括制约中国。2021 年 4 月,美国参议院提出 无尽边疆法案(Endless Fronter Act)的更新版本。2022 年,美国国会参众两院对各自通过的 2021 年美国创新与竞争法案 和 2022 年美国竞争法案 达成双方接受的折中版本,将其命名为 2022 年芯片与科学法案(CHIPS and Science Act of 2022)(以下简称 芯片法案),拜登总统在同年 8 月 9 日正式签署该法案。该法案将科技竞争安全化,充分显示了打压制约中国发展的意图。2.以构建“小院高墙”作为对华制度制衡的主要手段拜登政府致力于构建“小院高墙”,以此作为制约中国高科技项目发展、打压中国科技进步、破坏中国与其他国家国际科技合作的主要策略。拜登政府实施“小院高墙”的策略主要包括如下内容:第一,对先进技术实施出口管制。美国持续完善并强化出口管制体系,重视加强对新兴技术、基础技术和关键技术等与国家安全密切相关领域的出口管控。根据不断修订的 出口管理条例(Export Administration Regulations,EAR),美国对先进技术实施出口管制,列入该条例的技术,出口或再出口到中国,均需要申请出口许可证。拜登政府将半导体等关键技术作为重点管控对象。芯片法案 规定,“禁止任何接受美国联邦补助的企业在被认定为对美国国家安全构成威胁的国家内,扩大或新建用于生产先进半导体的制造能力”,“商务部长将在国防部长和国家情报总监的协调下,持续调整出口管制条例及管制技术类别”。拜64 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期 Excerpts of Remarks as Prepared for Delivery by President Joe Biden at the 78th United Nations General As-sembly,The White House,Washington DC,September 19,2023,https:/www.whitehouse.gov/brie-fing-room/speeches-remarks/2023/09/19/excerpts-of-remarks-as-prepared-for-delivery-by-president-joe-biden-at-the-78th-united-nations-general-assembly/2024-01-18.CHIPS and Science Act of 2022,signed by U.S.President Biden,Washington DC,August 9,2022,https:/merce.senate.gov/2022/8/view-the-chips-legislation 2023-12-12.Export Administration Regulations,Bureau of Industry and Security,U.S.Department of Commerce,Washington DC,October 7,2022,https:/beta.bis.gov/regulations/ear-overview 2023-12-13.CHIPS and Science Act of 2022,signed by U.S.President Biden,Washington DC,August 9,2022,https:/merce.senate.gov/2022/8/view-the-chip