美国全球水资源安全战略分析.pdf

Asia-Pacific Security and Maritime Affairs美国全球水资源安全战略分析任 娜内容提要:由于相对实力下降,美国的霸权正面临“碎片化”与“议题化”转型。在众多涉及安全的议题中,水资源议题因为自身的敏感性,成为美国国家安全的重要组成部分。2022 年美国相继发布 全球水安全行动计划 和第二个 美国全球水战略 文件,明确了未来一段时期美国在全球水资源领域的战略目标、原则、优先方向、实施路径以及项目规划。其在优先方向、重点地区以及实施路径等方面的新变化,不但会对中美在水资源领域的竞争产生重要影响,更可能干扰中国与周边国家在水资源领域的合作。中国需加强跟踪研判和科学谋划,不断调整和优化与周边国家开展水资源合作及治理的政策和路径,化解美国对华开展水资源竞争所带来的风险。关 键 词:美国 水资源 水资源合作 中美博弈 安全战略 国家安全作者简介:任娜,中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员(北京 邮编:100007)基金项目:国家社会科学基金重大项目“印太战略 下东盟中心地位重构与中国-东盟共建海上丝绸之路研究”子课题“中国与东盟应对美国 印太战略 的政策比较研究”(编号:20&ZD146)中图分类号:D820 文献标识码:A D DO OI I:10.19780/ki.ytaq.2024.2.5文章编号:2096-0484(2024)02-0072-17在百年变局背景下,中美两个大国综合实力的此消彼长,引发传统霸权国美国在战略层面的一系列调整,美国意识到维持全球霸权将面临越来越多的挑战,未来十年将成为“决定性十年”。在这一基本判断下,美国霸权或将进入新的阶段,即从“强霸权”向“弱霸权”过渡。如果说在“强霸权”时期,美国可凭借自身超强的实力与盟友的配合,构建符合自身战略期望的全球以及重点区域的秩序与格局,并乐于为国际社会提供公共产品和默许别国的“搭便车”行为,那么,在“弱霸权”时代,由于相对实力的下降,美国的霸权正面临27National Security Strategy 2022,The White House,Washington D.C.,October 12,2022,p.24,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf 2023-06-08.“碎片化”与“议题化”转型。所谓“碎片化”,主要表现为美国掌控全球层面重大问题的能力下降,其逐步从全球体系的创立者和维护者转变为破坏者和危害者,包括联合国在内的全球治理体系因此遭遇重大挫折。美国把主要精力和资源集中在对其全球霸权具有现实和潜在挑战的地区,呈现出战略重点碎片化和政策多元化的特征,其小多边机制安排强化了“阵营化”,从而进一步弱化了自身主导的全球体系。而所谓“议题化”,是从美国当前面临的主要议题出发,一方面表现为美国在高科技、供应链等领域的“脱钩断链”“去风险”,迟滞了全球化进程,撕裂了全球治理体系;另一方面,众多发展议题的“泛安全化”趋势,在很大程度上解构了国际社会致力于以合作谋发展的共同愿景。在涉及安全的议题中,水资源议题因为自身的敏感性,成为美国国家安全的重要组成部分。无论在全球层面、地区层面还是双边层面,美国正在不断提升水资源议题在其安全议程中的重要性。2022 年,拜登政府首次在联邦政府层面推出 全球水安全行动计划(简称 行动计划),并出台 美国全球水战略 20222027(简称 水战略),以此作为推动实现美全球战略目标的重要抓手。在中美战略博弈长期化的背景下,这无疑将给中国在水资源领域相关政策与行动的展开带来显著影响。一、美国全球水资源安全战略的历史演进与特点美国全球水资源安全战略的发展与水资源问题的安全化进程紧密相关,而水资源问题的安全化表明,水资源问题已经超出了水问题本身,具有更多政治、外交和安全意涵,成为国家对外政策的一项重要工具。(一)水资源概念与水资源问题安全化进程水资源安全是资源安全的重要领域,资源安全指的是一个国家或地区可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取所需自然资源的状态。因此,水资源安全主要描述的是一个国家或地区获取水资源的状态。水安全的概念则更为宽泛。联合国将水安全定义为“确保人口可持续地获得维持生计、人类福祉、社会经济发展,确保免受与水有关的灾害,以及在和平与政治稳定的环境中保护生态系统所需的足够数量和质量的水的能力”。一般来说,水安全包括水资源安全、37美国全球水资源安全战略分析 参见 总体国家安全观教育读本 编写组:总体国家安全观教育读本,北京:光明日报出版社,2016 年,第 120 页。UN-Water Analytical Brief:Water Security and the Global Water Agenda,United Nations University(UNU),2013,p.47,http:/inweh.unu.edu/wp-content/uploads/2013/11/water-security-and-the-global-water-agenda 2023-05-12.水环境安全、水生态安全、水工程安全、水关系安全等,其中水资源安全是最基本、最关键的。可见,水资源安全与水安全两个概念的内涵既有重叠又有区别,在很多场景下可以通用,已经成为政府官方文件、国家安全与国际关系研究领域所广泛使用的概念。二战后,全球人口快速增长、工业化迅速发展,水资源短缺问题不断凸显,加之全球水资源地区性分布或分配不均,进一步加剧了水资源问题所带来的风险。联合国在 20 世纪 70 年代就发出“水不久将成为一项严重的世界性危机”的警告。进入 21 世纪,水资源问题与经济发展、社会动荡以及环保等问题紧密交织在一起,使其成为国际社会广泛关注的议题并被迅速安全化。2000 年,国际网络组织“全球水伙伴”(Global Water Partnership)发布 迈向水安全:一项行动框架 报告,号召将水资源安全作为全球共同目标,从全球、国家和地方层面加以应对。这份报告在国际社会产生了广泛而重要的影响,进一步推动了水资源问题的安全化进程。近年来,中国也高度重视水资源安全问题。2021 年发布的 “十四五”水安全保障规划 明确指出:“水安全是涉及国家长治久安的大事。党的十八大以来,党中央、国务院高度重视水安全工作,把水安全上升为国家战略,作出一系列重大决策部署,为系统解决我国新老水问题、保障国家水安全提供了根本遵循和行动指南。”(二)美国水资源安全战略的发展与特点从 20 世纪 70 年代开始,美国意识到水资源问题在其全球战略中的重要作用,开始在对外援助中增加对水资源议题的投入,试图提升自身在资金、技术和政策方面的全球领导力。2012 年,美国国家情报委员会发布 全球水安全报告,明确了水资源问题与国家安全之间的高度关联性。2017 年,美国国务院、国际开发署(USAID)和有关联邦机构联合完成首个 美国全球水战略,47 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期参见谷树忠:系统把握和有效实施“十四五”水安全保障规划,中国水利 2022 年第 5 期,第 8 页。关于概念的相关界定,我国学者有不同看法,官方使用也尚未统一,本文主要采用“水资源安全”这一表述。Report of the United Nations Water Conference,United Nations,New York:United Nations Publications,June 1977,pp.79,96,103.Towards Water Security:A Framework for Action,Global Water Partnership,Stockholm:Global Water Partnership(GWP),2000,p.12.中国国家发改委、水利部:“十四五”水安全保障规划,2021 年 12 月,中国政府网,https:/ 2023-05-15。David Reed,Water,Security,and U.S.Foreign Policy,New York:Routledge,2017,p.17.Intelligence Community Assessment,“Global Water Security,”Feb.2,2012,http:/www.dni.gov/files/documents/Special%20Report_ICA%20Global%20Water%20Security.pdf 2023-05-16.标志着美国首次将水资源外交活动上升为国家战略。从美国全球水资源安全战略的发展来看,其政策关注点主要包括三个方面:一是水资源与民生。长期以来,“水、环境卫生和个人卫生”都是美国全球水资源战略的优先领域,包括安全获得饮用水、卫生设施以及形成良好的卫生习惯。根据美国政府 2017 年规划,至 2022 年,美国要为全球 1500 万人口提供可持续的清洁饮用水服务,为 800 万人口提供可持续的卫生设施。二是水资源与环境。20 世纪 90 年代,美国提出了拓展可持续发展内涵的倡议,力图推动国际社会就“环境和发展”议题达成基本共识,正式将环境援助作为美国海外投入的基础支柱之一。近年来,美国从单纯关注水资源环境,逐步拓展到与水资源相关的生态系统以及由于气候变化所导致的水资源压力与安全,从而提升包括经济、环境、粮食安全等领域的气候韧性。三是水资源与冲突。自 20 世纪 80 年代,美国就关注到水资源与冲突的关系问题,并在参与斡旋中东地区事务时,将水资源问题的协商列为促进冲突解决的方案之一。进入 21 世纪,水资源议题的安全化趋势更加明显,对于水资源危机的识别和应对自然成为关注焦点。美国政府认为,水资源已成为引发国家内部、地区和国际冲突的因素,事关国际社会的稳定与利益。跨境水资源冲突是美国全球水资源安全战略关注的重点。美国已深度介入中东、非洲、亚洲等地区的跨境河流问题。而美国之所以将其他国家的水资源问题视为自身国家安全的挑战,其逻辑在于由水资源危机所引发的冲突或动荡会造成他国国内治理体系的变动,进而对美国试图在这些国家推动所谓经济发展、政治透明以及社会多元化构成挑战。总体来看,美国全球水资源安全战略所关注的上述重点领域虽在不同时期、不同地区有所侧重,但始终贯穿一个宗旨,即在水资源问题的规范传播、制度构建以及议题设置等方面逐步建立起主导权,并“从整体和长远上服务和服从57美国全球水资源安全战略分析 US Government Global Water Strategy 2017,https:/www.globalwaters.org/sites/default/files/global_water_strategy_2017_final_508v2.pdf,pp.16-17 2023-02-12.Ibid.参见李志斐:美国的全球水外交战略探析,国际政治研究 2018 年第 3 期,第 65 页。U.S.Government Global Water Strategy 2022-2027,https:/www.globalwaters.org/sites/default/files/us_global_water_strategy_2022.pdf 2023-03-17.Karen Bakker and Cynthia Morinville,“The Governance Dimensions of Water Security:A Review,”https:/royalsocietypublishing.org/doi/epdf/10.1098/rsta.2013.0116 2023-09-10.Annika Kramer,Water and Conflict(Policy Briefing for USAID),Berlin,Bogor,Washington D.C.:Adel-phi Research,Center for International Forestry Research,Woodrow Wilson International Center for Scholars,2004,https:/pdf.usaid.gov/pdf_docs/pnado541.pdf 2023-03-15.“Water,Security and U.S.Foreign Policy:Executive Summary,”Worldwildlife(WWF),https:/files.worldwildlife.org/wwfcmsprod/files/Publication/file/7xpgdyhlqo_EXEC_SUM.pdf?_ga=2.31245119.160600948.1701571213-1223172850.1701571210 2023-06-20.于美国全球战略的实现”。(三)美国水资源安全战略相关问题研究作为一个日益严峻的现实问题,全球水资源安全问题以及主要国家的水资源安全战略及其调整,引起了学界的广泛关注,近年来取得一系列成果。针对本文的主题,可将学界的研究分为以下三个方面。一是梳理和分析美国全球水资源安全战略的发展演进与特点。此类研究通常以时间为线索,概括美国在不同时期水资源安全战略的关注重点及特征,有助于人们总体把握其发展脉络,但对其现实发展关注不足。二是分析美国在不同地区的水资源安全政策及影响。水资源问题具有明显的地域特征,不同的地区因自然条件、历史发展等因素,所面临的水资源问题差异较大。国内外学者尤为关注因中国的水资源利用所引发的亚太地区围绕水资源所形成的新格局。此类分析有助于人们了解美国水资源安全政策的地区性特征,却容易出现重细节而忽视其整体特征的现象。三是中美在中国周边地区跨境水资源安全领域的博弈。此类研究更为注重将水资源议题置于中美战略关系的框架下加以讨论,提升了水资源议题在中美战略关系中的地位,成为当前相关研究的主流之一。综合已有研究可以看出,对于美国的全球水资源安全战略及其对中美战略博弈可能产生的影响,已经引起了学界的关注,但对于拜登政府上台以来美国在全球水资源战略上的新举措,国内学界尚缺乏密切的跟踪与研判,相关研究67 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期“Water,Security and U.S.Foreign Policy:Executive Summary,”Worldwildlife(WWF),https:/files.worldwildlife.org/wwfcmsprod/files/Publication/file/7xpgdyhlqo_EXEC_SUM.pdf?_ga=2.31245119.160600948.1701571213-1223172850.1701571210 2023-06-20.代表性成果参见李志斐:美国的全球水外交战略探析,国际政治研究 2018 年第 3 期,第6388 页;David Reed,Water,Security,and U.S.Foreign Policy,p.17。代表性成果参见于宏源、李坤海:地缘性介入与制度性嵌构:美国亚太区域水安全外交战略,国际安全研究 2020 年第 5 期,第 5880 页;华亚溪、郑先武:澜湄水安全复合体的形成与治理机制演进,世界经济与政治 2022 年第 6 期,第 107131 页;卢光盛、宋雨纯:“双向嵌入”视角下美国对湄公河水资源问题的介入,太平洋学报 2023 年第2 期,第114 页;David R.Stilwell,“The Mekong-U.S.Partnership:Why the Mekong Region Matters to the United States,ASEAN,and the Indo-Pacific,”Journal of Greater Mekong Studies,Vol.4,December 2020,pp.11-16;Sebastian Stran-gio,“How Meaningful is the New US-Mekong Partnership?”,The Diplomat,September 14,2020,https:/ 2022 年第 3 期,第 1738 页;李垣萤:多边主义理念竞争:中美湄公河次区域合作机制之比较,外交评论 2021 年第 5 期,第 118154 页;李志斐:中美博弈背景下的澜湄水资源安全问题研究,世界经济与政治 2021 年第 10 期,第 130155 页;Chu Minh Thao,“Role of the US Lower Mekong Initiative in the Mekong Region,”Indo-Pacific Analysis Briefs,Vol.10,2020,p.3;Prashanth Parameswaran,“The Mekong in US Asia Strategy:Opportunities and Challenges,”The Diplomat,July 8,2019,https:/ 和 水战略 力图通过运用创新和全政府参与的方法、确定全面解决全球水资源问题的关键支柱以及动员各部门和机构采取具体行动,以实现美国对全球水资源安全的愿景。其中,行动计划 的主要目的,是为美国政府推进全球水资源安全战略提供完整和系统的政策和行动指导,概述了美国在国内外推进水资源安全的创新方法,明确了水资源与美国国家安全之间的直接联系,强调了水资源是预防冲突和促进全球和平与稳定的核心要素,确定了全球水资源安全的关键支柱和优先方向,提出了利用美国政府的资源在未来十年推进全球水资源安全和外交政策目标。而 水战略 作为 2017 年 美国全球水战略 的更新版,与 行动计划 关系紧密,所设定的战略目标和操作原则与 行动计划 高度一致,可被视为 行动计划 的“操作指南”。作为美国首次以白宫名义出台的涉水战略性文件,行动计划 制定的主要背景可从国内和国际两个层面加以分析。一是国内因素。2020 年,时任总统特朗普签发的 美国水资源管理和水基础设施现代化行政令 指出,充足、安全和可靠的水资源,对提振美国经济、促进社会和环境可持续发展以及改善人民福祉至关重要,必须以加强涉水部门间协调作为有力抓手,有效管理水资源、维护更新涉水基础设施、保护水生态环境、提升技术支撑水平,全面保障美国国家水安全。拜登政府为落实此行政令,已启动大规模的国内水基础设施改造,而要政府各部门之间实现更有效的协作,无疑需要从白宫层面进行统筹协调。二是国际因素。从时间跨度来看,这份文件规定了未来十年美国水资源安全战略的目标,与 2022 年美国 国家安全战略 报告提出的“决定性十年”高度契合。可以说,行动计划 的出台,意味着水资源安全议题在美国国家安全战略中的重要性得到进一步提升,其水资源安全战略亦成为美国“弱霸权”时代推进整体国家安全战略的重要一环。77美国全球水资源安全战略分析 U.S.Government Global Water Strategy 2022-2027,U.S.Department of State,https:/www.global-waters.org/sites/default/files/us_global_water_strategy_2022.pdf 2023-03-17.Modernizing Americas Water Resources Management and Water Infrastructure,The White House,Wash-ington D.C.,October 13,2020,https:/www.federalregister.gov/documents/2020/10/16/2020-23116/modernizing-americas-water-resource-management-and-water-infrastructure 2023-10-08.National Security Strategy 2022,The White House,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf 2023-06-08.在这两份文件的指导下,美国全球水资源安全战略的理念和推进方式,既有延续,又有创新。延续性主要体现在美国的战略目标并未发生实质性变化,仍然是通过全球水资源安全战略实现在该领域的主导权,进而服务其全球安全战略,而创新性主要体现在对于水资源安全的理念和认知及其实施路径等方面。(一)水资源安全理念和认知行动计划 提出三大关键支柱,分别是:提升美国在全球行动中的领导地位,在不增加温室气体排放的情况下,实现普遍、公平地获得可持续、具有气候韧性、安全且有效管理的供水、环境卫生和个人卫生服务;促进水资源和相关生态系统的可持续管理和保护,以支持经济增长、建立韧性、缓解不稳定或冲突风险,并加强合作;确保通过多边行动促进合作,加强水资源安全。三大支柱不但确定了美国未来十年实施全球水资源安全战略的重点和优先方向,更为重要的是体现出美国水资源安全理念和认知的不断变化。1.继续提高在全球水资源安全领域的投入力度,是维护美国水资源安全的重要保障为实现“支柱一”所设定的目标,美国提出将与各国的中央及地方各级政府、地区机构、执行伙伴、公民社会组织、私营部门等合作,推动可持续且安全管理的供水、环境卫生和个人卫生服务。为此,美国提出了多层次、多角度的可操作政策。具体包括投资社区、为相关私营部门提供贷款及担保、强化循环再利用、提升全环节技术水平、纳入公共卫生考量、强化水质监测及重视公平性等。水战略 则明确,美国将在未来五年内投入 10 亿美元,解决和改善全球 30 多个国家 2200 万居民的清洁用水和卫生设施。美国也将充分发挥其在金融和投资领域的经验和优势,推动实现这一目标。2.强化水资源的可持续管理和保护,是推进美国与流域国家合作的重要切入点随着气候变化影响加剧,高收入国家面临的水资源压力将日益普遍,需要实施可持续的水资源管理措施,以维护经济、能源和人类安全。针对这些问题,美国采取的具体行动包括以自然为本、由当地主导的解决方案,以及其他改善气候的方法来管理地表水和地下水,改善水质与供水。在合作方式上,美国将着重为合作伙伴提供高质量数据,并为支持数据收集与使用、跨产业水资源规87 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期White House Action Plan on Global Water Security,The White House,Washington D.C.,June 1,2022,pp.6-9.https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/06/water-action-plan_final_format-ted.pdf?McasTsid=20892&McasCtx=4 2023-06-08.Ibid.,p.6.U.S.Government Global Water Strategy 2022-2027,pp.2-3,https:/www.globalwaters.org/sites/de-fault/files/us_global_water_strategy_2022.pdf 2023-03-17.划的最佳实践提供相关培训。美国还将提供专家技术援助,以改善水资源管理和规划,最大限度减少对地下水等跨界资源的过度开采,尤其是在极易遭受冲突和脆弱性影响的地方。为此,美国鼓励并支持共享水资源的利益攸关方之间制定用水协议,促进合作的同时缓解冲突风险。其具体政策则更加突出新技术的应用,如强化数据技术和遥感技术以提前预测水资源安全问题、开发海水淡化和废水回收利用技术以及发展节水农业等。3.强化多边机制中的水资源安全议题,是美国在水资源安全领域发挥影响力的新方式新战略之所以更加强调国际多边行动,主要源于美国近年来在有关地区特别是在湄公河地区所构建的多边水伙伴关系已初步成型并发挥出一定影响力,这为美国下一步推进全球和地区水资源安全战略多边行动奠定了基础。因此,美国的新战略展现出其在全球水资源安全领域的更大目标。美国政府将通过包括但不限于七国集团、二十国集团、联合国以及相关组织和倡议等区域和多边论坛,提升水资源议题的重要性,进一步致力于促进水资源合作。为实现这一目标,在七国集团框架下,美国强调水资源是建设可持续、有韧性的基础设施的重要基础,并将水资源安全和韧性纳入评估基础设施项目和其他国际活动的环境和气候标准。在二十国集团框架内,美国强调妇女赋权、农业、教育、环境和气候以及发展等优先事项对水资源的高度依赖,推动将水资源安全的集体行动作为二十国集团的一项重要工作。在联合国框架内,美国将通过诸多联合国机构推动关于气候韧性、公平和数据使用的水资源优先事项。上述举措的实施,将明显提升水资源在多边机构和国际组织中的重要性,美国在水资源安全领域的国际话语权和主导力亦将进一步加强。(二)政策实施路径美国政府力图通过采取全政府方式、重视数据技术驱动和加强非政府部门作用等路径,以提高水资源安全战略实施的成效。1.采用全政府方式推进美国全球水资源安全战略美国惯于在水资源安全议题中采取全政府参与的方式,成立跨部门水资源工作组已成为惯例。在战略实施过程中,大约有 20 多个政府机构和部门及 150多个不同类型的组织参与并发挥不同作用,形成了一套系统的行政执行体系。97美国全球水资源安全战略分析 White House Action Plan on Global Water Security,The White House,Washington D.C.,June 1,2022,p.8,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/06/water-action-plan _final _format-ted.pdf?McasTsid=20892&McasCtx=4 2023-06-08.Ibid.,p.9.Ibid.US Government Global Water Strategy 2017,U.S.Department of State,https:/www.globalwaters.org/sites/default/files/global_water_strategy_2017_final_508v2.pdf 2023-02-12.这一特点在 水战略 中体现得十分明显,但变化在于,水战略 根据 行动计划 的要求,将参与政府机构精简至 16 个,以期实现更高效的协同,且政策目标表述均为“结果导向”。行动计划 出台后,白宫还任命助理国务卿莫尼卡梅迪纳(Monica Medina)为生物多样性和水资源特使,其职责是“负责协调全政府的努力来解决水资源危机,特别是利用国务院以及联邦政府的人才和专业知识”。可见,美国的目标是通过加强全政府的协同,试图贯通国内和国际水资源安全议题,并实现二者之间的良性互动。2.重视数据驱动方法,提升美国数据采集和分析精度近年来,美国越来越重视数据技术在跨境水资源安全领域的应用。例如,早在 2017 年,美国就提出一项“湄公河水数据倡议”,推动实现该流域数据“透明和共享”,提升湄公河跨境水资源管理决策的“科学性”。在此基础上推出的“湄公河大坝监测”项目,则建立起开放的数据网络平台,试图以此“改变游戏规则”。行动计划 中“技术”和“数据”的应用贯穿始终,在实现水资源安全的全过程被反复提及,并明确提出美国要解决包括气候变化、治理不善、跨界问题、污染和环境退化以及低效的农业实践等威胁水资源安全的问题,就必须在国际水资源事务相关的决策中采用数据驱动的方法。在实施过程中,科学技术机构和美国情报机构将参与决策、外交和规划的所有阶段。此外,各部门和机构将支持伙伴国政府收集和使用数据,以改善其决策。美国将重点支持科学技术机构通过机构间及与非政府伙伴的合作,转化国别和地区水资源信息数据,并形成可利用的数据格式。例如,开发和应用先进的开源综合建模、数据驱动的机器学习和混合模拟方法,设计可持续的解决方案等。3.发挥私人部门与资本的辅助作用新战略将包括私营部门、学术界、慈善机构和地方社区在内的政府与非政府部门作为合作实施全球水资源安全战略的主体,以补充传统的国家间模式。行动计划 提出,水资源安全议题中,美国政府与非政府部门合作的重点在于,08 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期“Department Press Briefing,”September 28,2022,https:/www.state.gov/briefings/department-press-briefing-september-28-2022/2023-05-22.Sebastian Strangio,“New Monitoring Platform to Scrutinize Chinas Mekong Dams,”The Diplomat,Decem-ber14,2020,https:/ House Action Plan on Global Water Security,The White House,Washington D.C.,June 1,2022,pp.4-5,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/06/water-action-plan_final_format-ted.pdf?McasTsid=20892&McasCtx=4 2023-06-08.Ibid.,pp.6-9.White House Action Plan on Global Water Security,The White House,Washington D.C.,June 1,2022,pp.4-5,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/06/water-action-plan_final_format-ted.pdf?McasTsid=20892&McasCtx=4 2023-06-08.不但要运用以当地为主导的、适应性强的方法,确保美国政府解决每个地区的实际需求,还要充分利用市场力量,着力解决其获利和融资问题。在这一原则的指导下,美国全球水资源安全战略实施的地方化、市场化趋势或将更为明显,并会在很大程度上进一步激发地方动力,有效解决战略和项目实施的资金问题。综上所述,美国全球水资源安全战略的新动向,可简要归纳为以下三点。一是重视统筹安全和发展两大目标。长期以来,美国国际开发署推进水资源援助项目,大多是发展导向和基于市场的方式。2011 年,美国国际开发署首次发布 水与发展战略(20132018),进一步明确了水资源与发展之间的逻辑关系。行动计划 的出台,则进一步突出了美国全球水资源问题的安全属性。作为首次以联邦政府名义发布的全球水资源安全文件,一方面表明美国政府对这一问题的高度重视,另一方面则突出了水资源安全对于国家安全的重要性。或者说,未来美国全球水资源安全战略的推进,将更加注重与美国国家安全的相互配合,而不再仅仅将其视为对外援助或发展问题。二是重视统筹国内和国际两个层面。行动计划 最主要的目标是将美国国内水资源安全问题与全球水资源安全问题建立有效关联,特别是力图把美国国内水资源治理的最新技术推广到全世界,从而将其部分收益用于支付国内大规模水资源基础设施改造所产生的巨额费用。因此,在 2022 年 水战略 所确定的四大目标中,市场和融资被置于首位,而2017 年 水战略 中仅把融资放在四大目标之末。三是重视统筹政府和社会两类主体。2017 年 水战略 强调美国政府将通过强化政治意愿推动合作,特别是加强政府间协议和机制建设,促进在已经发生或可能引发冲突的地区开展跨境水资源合作。尤其是在亚太地区,美国在包括湄公河流域在内的一些地区大力推动政府间合作,并取得了若干成效。本次行动计划 和 水战略,则着重强调加强“以当地为主导”的方式,其目的在于实现国家政府和地方社会之间更为高效的配合与互动。三、美国全球水资源安全战略对中国的潜在风险无论是从中美战略博弈的角度,还是从推动全球治理、构建人类命运共同体的角度出发,美国对水资源安全问题的认知、战略及其行动都值得关注。美国学者认为,“水资源是美国整体外交政策目标的重要组成部分,在拜登18美国全球水资源安全战略分析 White House Action Plan on Global Water Security,The White House,Washington D.C.,June 1,2022,p.5,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/06/water-action-plan _final _format-ted.pdf?McasTsid=20892&McasCtx=4 2023-06-08.US Government Global Water Strategy 2017,U.S.Department of State,p.8,https:/www.globalwaters.org/sites/default/files/global_water_strategy_2017_final_508v2.pdf 2023-05-20.政府几乎所有的外交政策目标中都扮演着重要角色”,而“中国正逐步在湄公河这一东南亚关键地区获得霸权地位”。当前,在作为中美博弈新前沿的湄公河次区域,水资源议题更是成为美国与中国进行博弈的工具。美国政府多次指责“中国对湄公河国家的自然环境和经济自治造成威胁单方面拦截上游河水加剧了湄公河历史性干旱”。近年来,美国与湄公河国家间的机制化合作不断加强,包括 2020 年将“下湄公河倡议”提升为“美湄伙伴关系”,加之“湄公河之友”等多边安排的建立,美国在湄公河流域的政府间双多边机制化合作日益加强。为配合美国对华战略竞争,新的 行动计划 和 水战略 必然对中国周边水资源外交和水资源安全产生重要影响。行动计划 虽然在正文中没有提及中国,但在其附录“东亚和太平洋地区水资源安全”部分,点名批评中国对下游国家造成的“挑战”,指出该地区的水资源日益受到基础设施发展和气候变化的影响,可能导致严重的旱灾和洪灾,以及供水、环境卫生和个人卫生、跨境水资源矛盾冲突。这些问题可能会引发政治和经济争端,从而危及水资源、粮食和能源基础设施体系安全。为应对这些“挑战”,“美湄伙伴关系”和“湄公河之友”等地区机制将以提供跨境水资源管理方案为优先考虑。水战略 亦三次把与中国利益直接相关的湄公河流域作为合作范例。除此之外,在应对水资源挑战的工具和手段上,很多都可运用于中国及周边国家,对中国与下游国家开展正常的水资源合作造成干扰。针对以上涉华观点和立场,中国需关注美国有关政策可能带来的风险点。(一)强化水资源治理规则,以制约中国与周边国家务实合作水资源安全问题的跨国性质,决定了美国一贯将水资源安全问题视作全球问题和易于引发跨境冲突等危机的跨领域关联性问题,进而持续追求在这一领域的国际领导地位和规则、议题制定权。行动计划 和 水战略 均强调美国帮助其他国家实现水资源安全的优势和意愿,标榜其重点关注脆弱国家和人群,帮助联合国实现有关目标,从而占据道义制高点。同时,合作重点集中在全球广受关注的领域,如气候和水资源管理、供水、环境卫生、个人卫生、基础设施、粮食安全、能源安全等,并推动其国内实践及其规范向全球扩展