技术与制度协同演化与我国交通运输治理能力现代化——基于纵向案例研究.pdf

第 23卷 第 1期2024 年 1 月Vol.23 No.1 Jan.2024北京交通大学学报（社会科学版）Journal of Beijing Jiaotong University（Social Sciences Edition）技术与制度协同演化与我国交通运输治理能力现代化基于纵向案例研究向鹏成a,b，高璐a，贾富源a（重庆大学 a.管理科学与房地产学院；b.建设经济与管理研究中心，重庆 400045）摘要：以国家高速公路联网不停车收费工程的演化变迁历程为纵向案例，基于技术与制度关系理论研究我国交通运输行业发展的底层逻辑和提升路径。研究发现：我国交通运输行业的深刻变革不是传统线性思维下技术或制度的单向决定论，而是在技术与制度的协同演化中推进我国交通运输治理能力现代化。即决策者能够基于已有的制度、组织、规则、经验及认知来建构技术发展的路径，而技术也使得制度的变迁成为可能，二者相互影响，互为选择。为进一步提升我国交通运输行业治理能力，既要发挥技术对组织调整和制度变革的潜力，又要强化制度对技术发展的选择、规范和引导作用，从而，在技术与制度的协同演化中加快交通强国建设步伐。关键词：技术；制度；协同演化；ETC示范工程；交通治理中图分类号：F503 文献标识码：A 文章编号：1672-8106（2024）01-0096-09一、问题的提出在“中国之治”视域下，技术创新和制度变革作为重要创新驱动和发展引擎，推动我国交通运输行业的数字化转型和综合治理迈向了新的发展阶段。在技术创新层面，创新性技术作为国家的战略性资源已是不争的事实；在制度变革层面，党的十九届四中全会通过的 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 将交通运输行业的治理推向了新的高度，肯定了交通运输行业的制度优势对行业治理效能的重要转化作用。然而，技术创新、制度变革与现阶段我国交通运输行业的治理还不相适应，存在明显“脱嵌”现象1。技术的迅猛发展导致了新的数据鸿沟和数据孤岛产生；制度变革也未能依据技术发展的客观实际去调整，出现了“制度缺位”，甚至“制度真空”的窘境。当前，我国交通运输治理相关理论支撑和实践摸索仍然较少，业界学者也曾围绕“技术决定论”、“制度决定论”和“技术与制度的协同演化理论”等展开论述，而技术与制度的协同演化理论受到了更多学者的支持与青睐。实现交通运输行业治理能力现代化，既是关键技术的驱动，也是制度体系的建构，更是技术与制度双向调试的结果2。故亟须从技术与制度的互动关系中深入理解国家交通运输行业治理之道。基于上述分析，本文以国家高速公路联网不停车收费工程的演化变迁历程为案例，通过构建技术与制度关系的理论分析框架，阐述技术与制度作用关系的底层逻辑，并提出我国交通运输行业治理能力现代化的提升路径，旨在丰富我国交通运输行业治理的理论基础和实践经验。收稿日期：2022-06-29基金项目：国家社科基金重点项目“西部区域重大交通基础设施互联互通协同发展研究（21AGL033）”。作者简介：向鹏成，男，重庆大学管理科学与房地产学院、建设经济与管理研究中心教授。研究方向：风险管理、重大基础设施项目运维管理。高 璐，女，重庆大学管理科学与房地产学院硕士研究生。研究方向：重大基础设施项目运维管理。贾富源，男，重庆大学管理科学与房地产学院博士研究生。研究方向：重大基础设施项目运维管理。第 1 期向鹏成 等：技术与制度协同演化与我国交通运输治理能力现代化二、理论基础（一）技术与制度的关系理论长期以来，技术与制度间的互动关系是学术界争论不休的问题之一，并在理论研究发展中逐渐形成了两种截然不同的流派。技术决定论强调技术发展的内在逻辑导致了理想的制度变迁，认为技术是人类社会无法控制的力量，决定了社会制度、活动秩序和人类生活，以马克思、凡勃伦等学者为著名代表。法国哲学家埃吕尔在 技术与社会 中同样肯定了技术的重要地位，认为技术不受任何人的支配3。但简芳汀4（2004）认为，任何新的技术出现使得组织和制度向某种方向的变迁成为可能，但绝不是关键力量。北京大学周志忍教授在为 构建虚拟的政府：信息技术与制度创新 作序时指出，如若按技术决定论的逻辑，“因特网的威力和普遍存在以及技术变化的速度，已经倾覆了人类设计和探索其他途径的能力技术本身必然催生新的制度，尽管新制度未曾经人类设计，也非人类所期待”5。也就是说，技术不能决定自身的发展路径，也不能保证被理性地使用。制度决定论着重强调了社会的主观意识对于技术的影响，认为变革的根本在于制度的革命，而信息技术的出现正是经济社会发展到一定阶段的产物和结果，以学者诺思为杰出代表，认为技术革命只是经济发展的现实反映，制度变迁才是经济发展的动态原因6。无论是技术决定论，还是制度决定论，均为传统意义上单向因果机制决定论，技术决定论忽视了制度、组织安排对于技术执行的影响，易出现“制度真空”的局面。制度决定论未考虑新技术对于组织、制度变革的强大赋能作用，忽略了无意的、微妙的调整、积累可能引发剧烈的结构和权力转移5。如若将技术与制度简单嫁接，其结果可能固化现有组织结构和工作流程，甚至成为管理创新的障碍，因而不能笼统地从单向决定论视角理解二者的关系。随着研究的不断丰富与深入，对技术与制度协同演化关系的研究成为学者们重要的突破口。演化理论学的代表人物之一 Nelson 是最早尝试从制度与技术互动层面探讨二者关系的学者7。Pelikan8（2003）将协同演化理论引入到经济学领域，提出了技术与制度协同演化的动态路径，并在相互的作用与反馈中，呈现螺旋式上升态势。同时，以奥利科夫斯基和巴利9（2001）为代表的学者也试图辩证地分析二者的关系，即行动者能够基于已有的制度、组织、经验、认知及规则来建构技术的发展趋势，而技术也能通过影响组织与制度的安排去适应所处的制度环境。技术与制度的关系是相互依存、相互作用，不可分割的统一体。（二）我国交通运输行业的技术与制度协同演化的理论框架当下，我国交通运输行业在技术领域开展了丰富的创新与应用实践。侧重围绕交通大数据的算法、特征和仿真模拟等，尝试着从技术层面解决项目在规划、建设及运维等各阶段遇到的难题。其中不乏有在道路交通流预测10、道路高分辨遥感影像的自动提取11、道路交通拥堵监测12、尾气污染分析13、轨道交通管控和资产维护14、智慧交通与物流15等交通垂直细分领域的扩展与延伸。但以算法创新和数据处理能力为导向的技术赋能，忽视了决策者及制度体制对于技术发展的决定性作用。眭纪刚16（2013）曾指出，在产业发展过程中，不仅要考虑技术创新对交通行业发展的驱动作用，还应注重在一定时期内的制度与技术的匹配。结合上述对技术与制度关系理论的研究发现，技术与制度协同演化理论可以为本文问题做出解释。因此，基于我国交通运输治理的行业现状，本文构建了技术与制度协同演化下的理论分析框架（如图 1 所示），以此阐述我国交通运输行业发展的技术与制度互动关系。由图 1 可知，技术与制度协同演化理论框架的研究起点是制度阻碍。随着新时期建设人民满意的交通，服务于公众安全、快捷出行等需求的提出，传统的交通服务供给方式、组织结构及制度模式等面临着巨大的挑战，现有的管理制度和组织模式阻碍了我国交通运输行业的高质量发展。在交通运输行业体制机制深化改革背景下，考虑信息技术推动改革的实施成本与风险较低，加之国家在宏观层面对于数字交通发展规划、技术赋能智慧交通等战略部署，信息技术作为可选择的一种治理97北京交通大学学报（社会科学版）2024 年手段成为当下政府重要的变革方向与变革动力。而在技术与制度协同演化框架的下一阶段互动中，技术根据社会与生产的需要嵌入到组织结构中，并在现行的组织安排与制度安排环境下得以执行，即被理解、设计和应用。同时，被执行的技术又通过重塑组织形式、组织关系、规范准则及官僚网络，强化与组织间互动，不断地衍生出新的规则、组织关系及可利用的资源等，如若这些规则和资源被带入深层次的互动中，则会从根本上改变和调整制度的结构，实现制度重塑17。倘若新的制度仍不适应新阶段的发展，则会进入新一轮的技术与制度协同演化，如此螺旋上升式地推进我国交通运输治理能力现代化。三、研究方法与案例分析（一）研究方法罗伯特K 殷的案例研究方法是探索现象本质与客观规律的重要途径之一，回答了“为什么”“怎么样”等问题。本文采用解释型与探索型案例相结合的研究方法，以技术与制度间相互作用关系为研究的理论起点，提出技术与制度协同演化理论框架，对案例中技术与制度相互作用的内在逻辑进行解释与分析，并结合案例探寻推进交通运输治理现代化的提升路径，为我国交通运输行业治理提供理论支撑与实践范本。（二）案例选择与数据收集本文选择国家高速公路联网不停车收费工程的演化变迁历程作为具有时间跨度的纵向案例进行研究。该案例具有以下特点：1.典型性。案例涵盖了广东省、京津冀和长三角等三个区域、三个时间跨度的演化变迁历程。广东省是率先开展省域高速公路联网收费的省份，京津冀是最早实施跨省市高速公路联网不停车收费的区域，长三角地区是首个国家高速公路联网不停车收费系统和服务应用示范点。相关资料显示，从原交通部、政府部门及其他机构的前期调研与技术论证，到国家文件中首次提出“跨省市高速公路联网不停车收费”的工程建设要求，再到以长三角为中心、周边省市组团式地加入实现更大范围的联网运行，短短十年的时间里，跨省市高速公路联网不停车收费工程的建设与运营为 ETC 技术在全国推广积累了大量宝贵的经验。此外，该纵向案例具有清晰的技术变革与制度改革时间线，能详尽地观察各阶段技术与制度相互作用与影响的全过程。2.资料的可获得性。国家高速公路联网不停车收费工程案例具有代表性，长期受到业界的重视与广泛关注，政策文件、新闻报道、文献资料、报纸书籍等均有相关内容可供参阅。同时，本文作者深入交通运输部路网检测与应急管理中心、江苏省高速公路联网营运管理中心及广东省交通运输厅的收费管理处等单位开展调研，对项目的十二名负责人员进行半结构化的访谈，先后形成两万余字访谈稿，获取的一手资料为案例的深入研究提供了充足的实践依据。图 1我国交通运输行业的技术与制度协同演化的理论框架98第 1 期向鹏成 等：技术与制度协同演化与我国交通运输治理能力现代化（三）案例描述纵观国家高速公路联网不停车收费的演化变迁历程，按照“省内联网收费-跨省市联网不停车收费-全国高速公路联网不停车收费”时空演变规律，划分为萌芽探索期、建设成长期和全面推广期三个阶段，如图 2所示。1.萌芽探索期（19902004年）20世纪 90年代至 2004年，改革开放初期，公路投资建设的资金短缺，在“贷款修路，收费还贷”的政策与东部沿海地区“市场经济体制改革进程早、交通路网相对密集”的区位优势双重驱动下，吸引众多海内外投资者把握时机、争先融资，呈现出以广东省为典型的“一路一公司”收费管理模式。随着城市交通运输量日益膨胀，多站点收费方式带来的城市道路拥堵问题日益凸显，公路收费制度的弊端逐渐显现。2002年，为了应对公路收费制度初期带来的一系列问题，广东省政府开始部署省域联网收费工作，正式启动“兼容式的电子不停车收费”和“人工半自动收费”的组合式收费系统建设工作。在政府统筹主导，省交通厅、省物价局等相关部门的协作及各高速公路运营企业的参与配合下，按照“三步走”工作思路，瞄准“建设模式、技术方案和联网收费实施细则”等关键性问题，逐一突破，有序开展，最终实现广东省高速公路联网收费的一体化18。该阶段，广东省率先实现以人工半自动收费方式（MTC 通行车道）为主、兼容 ETC 技术的省域高速公路的联网收费，通过对省内的主要路段收费站进行重组与整合，在省域局部区域内实现了高速公路联网的“一站式”不停车收费。2.建设成长期（20052013年）“区域要发展，交通需先行”。跨省市高速公路联网不停车收费示范工程项目的正式启动与“长江三角洲地区要率先实现区域交通一体化”的规划紧密相关。在国家大力支持下，围绕“前期调研、加紧筹备、分段实施和全面建设”等示范工程建设的重要节点，长三角区域联网不停车收费示范工程如火如荼地开展。在前期调研阶段，原交通部公路科学研究所通过全面调研与评价，完成了一系列项目建议书的编制（区域公路网电子不停车收费及信息服务应用示范 长江三角洲联网电子不停车收费应用示范项目建议书），论证通过了长三角区域具备开展高速公路联网不停车收费示范工程的条件。在紧张筹备阶段，由中央交通主管部门、公路科学研究所及四省三市（京、津、冀、沪、苏、浙、皖）的交通主管部门组成的联网收费示范工程联席会议在京举行，明确示范项目工作筹备组与技术研发组的任务和内容，并制定长三角区域示范工程的具体实施方案与细则，重点强调了 ETC 系统架构的设计与优化、信息系统载体的规范、数据的安全保障、收费的分账和清算等问题。2007年 9月，项目正式进入分段实施与全面建设阶段，原交通部办公厅批复了 长三角区域高速公路联网电子不停车收费实施方案，要求率先在长三角区域开展跨省市的高速公路联网不停车收费的示范工程建设。随着试点工作的有序开展，全国各省也相继组团或加入已实现跨省市联网收费的区域。2010 年7月，安徽省政府坚持“打通周边，向东联网”的区域交通发展思路，积极并入长三角区域的交通一体化建省内高速公路联网收费MTC人工半自动收费技术一路一公司“分段式”管理跨省市高速公路联网收费全国高速公路联网收费MTC与ETC混合收费技术ETC示范工程试点工作推进 深化收费公路制度改革，取消省界收费站ETC智能交通系统并网运行 技术演化制度演化 萌芽探索期建设成长期全面推广期技术与制度协同演化（1990-2004）（2005-2013）（2014-）图 2国家高速公路联网不停车收费工程的演化变迁轨迹99北京交通大学学报（社会科学版）2024 年设。2012年 8月，随着安徽省、江西省、浙江省和福建省陆续接入长三角区域高速公路联网系统，在东部地区实现了“沪、苏、浙、皖、赣、闽”五省一市 ETC 互联互通。而位于西部的四川、重庆、贵州等区域，在打造“川渝黔”组团式区域联网的基础上，积极地吸纳湖北、湖南及陕西等地并入。2010年，长三角区域高速公路联网不停车收费示范工程顺利完成，自此，ETC技术实现了区域更大范围的推广与运用。3.全面推广期（2014年至今）在跨省市高速公路联网不停车收费示范工程的带动下，ETC 系统在全国各地得到推广和应用。2014年 3月 7日，交通运输部颁布了 关于开展全国高速公路电子不停车收费联网工作的通知（交公路发 2014 64 号），全方位开启全国高速公路联网不停车收费系统的试运行工作。2015 年 9 月 28 日，随着甘肃、青海、宁夏等省份相继并入高速公路联网不停车收费区域，横贯东西、纵贯南北的全国高速公路联网不停车收费格局就此形成。四、国家高速公路 ETC演化变迁历程中的技术与制度作用关系分析技术与制度均为我国交通运输行业发展的内生动力，二者的协同演化是一种非线性、远离平衡状态、易受外界因素干扰的动态过程。因此，本文围绕国家高速公路 ETC 演化变迁历程中技术与制度协同演化过程来分析二者互为选择的作用关系。如图 3所示。（一）制度对技术的作用第一，制度决定了技术变革的方向，它不仅明确了技术发展路线，又在国家层面进行战略部署。一方面，在国家和原交通部公路司的统筹部署下，确定了联网不停车收费示范工程建设的技术路线。通过横向比对美国、德国等国家 ETC 的技术环境、技术稳定性及兼容性，结合我国的市场经济环境与发展现实，提出了“未来我国的公路收费系统和 ETC 系统建设应该建立在自主的基础上，可以引进或参考国外的技术，但是标准、研发和产业应该立足于国内”的指导方针18。另一方面，随着 国家高速公路联网不停车收费系统和信息服务应用示范 关于促进高速公路应用联网电子不停车收费技术的若干意见 等的发布，高速公路联网不停车收费示范工程已上升到国家战略层面，极大地保证了技术演化方向与国家高速公路“一张网”的战略布局一致。第二，制度加快了技术执行的速度，它体现在对“卡脖子”技术的攻关和国家政策强有力的推进。在“卡脖子”技术攻关上，科技部高度重视高速公路联网不停车收费示范工程的实施进程，将高速公路联网不停车收费的研究正式列入“十一五”国家科技支撑计划重大项目，通过开展“国家高速公路联网不停车收费和服务系统”课题，为高速公路联网不停车收费示范工程的顺利进行保驾护航。期间的两年，开发了基于卫星定位和无线通信技术的收费系统平台，完成了对车载装置和路测设备的各项性能测试，攻克了系统软硬件、大规模集成系统、安全调试及设备监测等技术难题，并建立了完整的技术体制度技术决定变革方向加快执行速度产生激励作用明确技术发展路线站在国家战略部署对技术难题进行攻关国家政策强有力推进深化技术的应用推动技术的创新调整组织结构重塑行业制度降低实施成本重构技术业务流程优化组织管理层级深化体制度的改革完善技术标准与体系降低制度实施成本道路运输降本增效制图 3高速公路联网不停车收费中技术与制度的协同演化100第 1 期向鹏成 等：技术与制度协同演化与我国交通运输治理能力现代化系和行业标准。最重要的是，上述的研究直接支撑我国具有自主知识产权的不停车收费系统的开发和产业化发展。在政策推行层面，为进一步深化收费公路制度改革，加快取消全国高速公路省界收费站进程，国务院办公厅和交通运输部分别印发了 深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案 和 关于大力推动高速公路 ETC 发展应用工作的通知，对高速公路联网不停车收费工程技术进行全面的指导。第三，制度对技术的深入运用和创新产生激励作用。首先，采取一系列的激励措施，加大技术的推广力度，发挥技术规模化效益。如制定 ETC 通行优惠政策和 ETC 用户发展策略提高用户的购买力和信心；联合银行、支付宝等机构全面开展 ETC 车载装置（OBU）免费安装，为 ETC 用户发放车载单元购买补助等。其次，通过提供相关支付优惠政策，极大地拓展了 ETC 技术的应用场景。如与第三方机构或服务平台开展合作，在高速公路服务区、加油站、停车场等场所增设 ETC的支付方式。最后，获得科技部及公路科学研究所等单位对 ETC 技术创新的大力支持，实现了卫星定位、RFID 等技术在 ETC 领域的应用研究，不断提高了 ETC 系统的便捷性、开放性和成熟度。（二）技术对制度的作用第一，技术调整组织结构，它既重构技术业务流程，也优化组织管理层级。一方面，技术层面的运营组织架构建立实现了对不同路段的统一收费，结束了“一路一公司”分段式的收费模式。另一方面，通过搭建部省实时共享的信息平台，保障了信息在跨部门、跨组织和跨层级的畅通与高效流动，为打破政府管理部门“割裂式”治理格局提供了条件。高速公路联网不停车收费示范工程的组织管理层级包括了纵向运营架构和横向运营架构。其纵向运营组织架构由“部、省、路段、站”等层级组成。处于层级最底端的站级收费中心在保持原有联网收费管理功能的基础上，扩建 ETC专用车道或 ETC/MTC混合车道，建立与上级路段收费中心通信的链路、数据库管理系统及相关硬软件配套设施。路段收费管理中心作为底端站级与省部级收费管理中心的枢纽，传输原始的交易数据及更新、保存交易处理后的记账结果。省部级收费管理中心除完成本省市联网不停车收费的规划管理、数据管理工作，还与 ETC 客户服务与发行中心、银行、密钥管理中心等外部机构建立通信连接，通过收费系统不同接口层面的模块资源整合，实现区域间数据共享和系统对接。其横向运营组织架构由省（市）联网收费管理中心、ETC 客户服务点、密钥管理中心、银行、路段业主、用户等部分构成。行车用户首先在归属地完成 ETC 车载设备与非现金支付卡的申请、安装与充值等。当行车用户跨省市消费时，根据用户在跨省市车道所产生的交易数据，经由用户支付卡发行地、跨省运营管理中心及密钥管理中心的核实与确认，明确资金划拨计划，并向银行发起指令，最终完成跨省市资金的交易与划拨。第二，技术重塑行业制度。由于技术层面的变革最终会体现在社会关系的调整，故联网收费技术的变革最终会以健全的高速公路联网不停车收费体系、收费标准和收费管理制度等形式确定下来。例如在本文案例研究中，为适应 ETC 技术的发展，关于促进高速公路应用联网电子不停车收费技术的若干意见（交公路发 2010 726号）收费公路联网收费技术要求（交公路发 2000 463号）公路电子不停车收费联网运营和服务规范（JTGB 10-01-2014）等一系列相关政策法规、技术标准的相继建立与完善，为实现全国高速公路联网不停车收费系统并网运行、建立统一的联网运营体系和服务准则提供了重要的技术支持。第三，技术降低制度实施成本19。技术不仅降低了制度实施的成本，也实现了道路运输的降本增效。一方面，由于历史惯性与变革惰性，高速公路收费制度的改革有较高的实施成本和阻力点，但高速公路联网不停车收费技术为公路行业治理带来新的契机。基于电子不停车收费技术的全国高速公路统一营运平台和收费体系的建立，解决了各地因硬件系统不统一、设备种类繁多及设施基础条件参差不齐等引致的问题，促进了跨省市管理组织间的信息共享与交流。同时，全国高速公路联网不停车收费联网管理委员会的组建，也在很大程度上协调了全国联网收费系统运营管理工作，101北京交通大学学报（社会科学版）2024 年降低不同组织间的沟通与协调成本。另一方面，高速公路联网不停车收费技术畅通了国内高速公路运输大循环，加快各生产要素的流动，既降低了公路通行者的物流成本，又减少了道路拥堵，提高了路网整体通行效率。五、我国交通运输行业治理能力现代化的提升路径高速公路联网不停车收费系统是我国交通运输行业提升治理能力的成功典范，正是因为其在技术与制度协同演化的框架下运行，因而实现了从“技术的单线进化”到“交通的综合之治”的嬗变。新时期我国交通运输行业提升治理能力既要注重制度环境下的技术创新与进步，又要力争技术嵌入下行业体制机制的不断完善。因此，我国交通运输行业治理能力现代化的提升，应在以下三个方面持续加大力度。（一）挖掘技术在组织调整和制度变革中的潜力技术赋能强调了技术变革为我国交通运输治理能力现代化带来了新的机遇，它正以颠覆性的创新速度重新定义交通运输行业的治理能力、交通运输行业的体制机制、交通运营的组织架构及公众参与交通运输服务的方式等。一方面，技术嵌入往往具有一定的治理风险，而且制度往往落后于技术的发展，需要建立与之相匹配制度和标准化规范，保障技术执行的效果。例如，在全国高速公路联网不停车收费建成之后，为了维护正常收费秩序、防止偷费逃费等乱象发生，各省高速公路相关管理部门建立高速公路收费稽查管理制度来适应新技术的发展。另一方面，技术发展冲击了传统交通运输行业治理模式，倒逼制度的改革与创新。提升技术嵌入重构交通运输行业治理能力，需要推动跨区域协调组织的建立和区域组织立法相关工作的展开，建立更加完善的多元网络组织协作形式和跨区域协同治理机制；需要加强技术驱动下的不同主体间资源共享平台的建立，将那些没有关联、权限上分离、地理上分散的组织整合在一起，提高不同组织之间信息的互通效率和决策质量20，挖掘技术在组织调整和制度变革中的潜力。（二）强化制度对技术发展的选择、规范和引导作用制度赋能，强调了制度变革及组织调整等对于技术发展的选择、规范和引导作用。具体体现在三个方面：第一，发挥制度对技术发展路径的选择作用。技术的执行效率和演化路径依赖于现有的组织结构和制度环境。未来，应加强和优化技术发展的顶层设计和制度环境，重视交通运输行业治理决策者在时代背景下对技术发展路径的选择和制度支持。第二，立足于国家科技创新层面，支持和引导国家科技创新政策在我国交通运输行业落地实施。明确我国交通运输行业未来发展重点方向，瞄准我国交通运输行业领域的关键核心技术，突破“卡脖子”关键性技术难题。同时，鼓励科研机构、高校、企事业单位等具有科研能力的组织参与交通运输行业重大项目的申报与研究，加大交通运输行业重点科研项目的研发投入。第三，规范“科学技术成果转化与应用落地”相关的法规条文。我国交通运输行业治理是一场科技与产业的革命，需要破除体制机制障碍，建立完善的法律法规体系，为技术创新和成果转化营造有利的创新生态环境，积极发挥科学技术作为第一生产力所具有的巨大潜能。（三）通过技术与制度的协同演化推进交通运输治理能力现代化技术是我国交通运输行业治理的硬件需求，而制度是我国交通运输行业治理的软件保障。既要发挥技术调整组织结构和制度重塑的潜力，又要强化制度对技术发展的选择、规范和引导作用，强化二者作为推进交通运输治理能力现代化的内生动力作用，共同推动技术与制度在协同演化框架下实现我国交通运输行业由传统“分割式”管理向新时代现代化综合治理的转变。此外，值得注意的是，技术与制度协同演化路径取决于政策制定者对于制度选择的思考并加以改造的能力7，这就要求相关政府部门和单位能够从宏观层面把握技术与制度的互动关系，在中国之治的语境下，既要创新技术，又要注重完善组织结构和制度体系，以全新的理念统揽全局，引领我国交通运输行业治理的先行发展。102第 1 期向鹏成 等：技术与制度协同演化与我国交通运输治理能力现代化六、结语综上可见，我国交通运输行业从“传统交通运输管理”走向“现代交通综合之治”的变迁历程，是技术与制度相互影响、互为选择、协同演化的结果，也是实现交通运输治理能力现代化过程中的渐进式修正。这个变迁历程为我国区域交通行业治理提供了可借鉴的样本与富有中国特色的实践经验。未来，还应注重对交通运输行业中具有示范和推广价值的案例研究和总结，加强试点与示范区的引导作用。以跨区域高速公路、城际铁路与公交等交通基础的互联互通为重点，以构建协同发展新格局为导向，在京津冀、长三角、粤港澳及成渝地区双城经济圈等具备培育条件的城市群，探索我国交通运输治理能力现代化的实现路径。参考文献：1赵光辉，李玲玲.大数据时代我国交通强国治理能力建设探析 J.中国行政管理，2019，35（6）.2张廷君，李鹏.技术赋能还是制度重塑：机关事务治理模式的创新路径分析以福州“数字乌山”为例 J.中国行政管理，2021，39（8）：2530.3ELLUL J.the technological society M.New York：Vintage Books，1964.4简芳汀（美）.构建虚拟政府：信息技术与制度创新 M.邵国松译.北京：中国人民大学出版社，2004.5吴旭红，何瑞.超越“虚拟的美丽”：技术与制度互构的理论阐释 J.北方民族大学学报（哲学社会科学版），2018，30（2）.6NORTH D C.制度变迁与经济绩效 M.上海：三联书店出版，1994.7NELSON R.The Co-evolution of technology，industrial structure，and supporting institutionsJ.Industrial and Corporate Change，1994，3（3）：4763.8PELIKAN P C.Bringing institutions into evolutionary economicsJ.Journal of Evolutionary Economics，2003，13（13）：237258.9ORLIKOWSKI W J，BARLEY S R.Technology and Institutions：What Can Research on Information 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Modernization of Transportation Governance Capacity：A Vertical Case StudyXIANG Peng-chenga，b，GAO Lua，JIA Fu-yuana（a.School of Management Science and Real Estate；b.Construction Economics and Management Research Center，Chongqing University，Chongqing 400045，China）Abstract：Taking the evolution and changes of China s national expressway ETC as a longitudinal case and based on the theory of the relationship between technology and institution，this paper studies the underlying logic and promotion path of China s transportation development.It is found that the profound transformation of China s transportation industry is neither the results of technical empowerment nor that of institutional empowerment under traditional linear thinking mode，but the modernization of China s transportation governance capacity with the co-evolution of technology and institution.That is，decision makers can construct the path of technological development based on the existing institution，organization，rules，experience and cognition，while technology makes the institutional change possible，with both sides interacting with each other and selecting each other.To further improve the modernization of transportation governance capacity，we should not only dig the potential of technology for organizational adjustment and institutional reform，but also strengthen the role of institution for choice，regulation and guidance of technological development，and more importantly，accelerate the pace of building a country with strong transportation network with the co-evolution of technology and institution.Key words：technology；institution；co-evolution；ETC demonstration project；transportation governance（责任编辑：张雅秋）104