我国灵活就业群体的工伤保障研究——政策现状与发展方向.pdf

第 24 卷 第 2 期2024 年 3 月北 京 工 业 大 学 学 报(社会科学版)JOURNAL OF BEIJING UNIVERSITY OF TECHNOLOGY(SOCIAL SCIENCES EDITION)Vol.24No.2Mar.2024DOI:10.12120/bjutskxb202402019我国灵活就业群体的工伤保障研究 政策现状与发展方向王晓宇(中国社会科学院 人口与劳动经济研究所,北京摇 100006)摘摇 要:数字经济的快速发展推动灵活就业群体的迅速扩张,灵活就业占比已经超过全部就业人群的1/4。灵活就业群体的工伤保障缺失问题愈发凸显。对中国灵活就业群体的发展壮大历程和工伤保险政策演变进行了梳理研究,对工伤保险存在的整体覆盖面低、参保人数高和享受保障人数少、低风险职业参保比例高和高风险职业参保比例低以及保险基金结余高的突出问题作了分析。以平台就业为例,发现灵活就业工伤保障缺失的原因包括劳动关系的缺失、社会保险缴纳成本较高并存在明显的道德风险问题。基于引导灵活就业群体社会保障正规化的角度,从顶层法律完善、机制设计、加强保障水平和强化配套等方面提出政策建议。关键词:灵活就业;工伤保障;平台经济;平台就业;道德风险中图分类号:C971文献标志码:A文章编号:1671-0398(2024)02-0019-12收稿日期:2023鄄05鄄30基金项目:国家自然科学基金专项项目(72141310)作者简介:王晓宇(1990),女,中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员。摇 摇 近年来,数字经济的快速发展为人们提供了大量的灵活就业岗位,2021 年的数据显示,我国灵活就业约 2 亿人1,占全部就业人员的 27%左右。灵活就业群体吸纳就业的重要意义与该群体社会保障长期边缘化的现实形成巨大反差。其中,平台经济模式使得没有签订传统正规劳动合同的群体迅速扩大,这成为灵活就业群体工伤保障严重缺失的重要原因。与此同时,我国社会逐步进入深度老龄化阶段,渐进式延迟退休成为必然,在延迟退休政策实施前,退休后再返聘的就业方式逐渐成为潮流,这些退休员工已经开始领取养老金,和就业单位签订的大多是劳务合同,严格意义上并不包括工伤保险的保障。此外,由于就业结构性匹配不均的问题,大学生的就业压力逐年增大,为了在毕业后获得更好的就业岗位,在校期间拥有的实习经历成为高等人才的普遍选择,而这些实习生、临时性雇员的工伤保障又非常模糊。灵活就业成为重要的就业方式之一,他们的社会保障,尤其是工伤保障不再是少数就业群体的需求,已经成为劳动市场长期健康发展亟待解决的问题。现行应对职业伤害的制度对灵活就业群体权益的保障存在短板,灵活就业人员处在我国劳动二分法制度的空白区域2,是否以及如何将灵活就业群体纳入工伤保障体系都需要进行讨论和研究。现行工伤保险制度的设置倾向于保障有正式劳动关系的正规就业2鄄4,但数字经济的兴起又导致就业市场出现大量劳动关系模糊的灵活就业群体,关于他们的劳动关系认定在学界存在 3 类主要观点:(1)有学者认为,不存在劳动关系的灵活就业群体不适合纳入现行工伤保险体系,应该建立由商业保险公司经办的职业伤害险种4,平台企业只是作为信息中介5,从业人员和平台企业912024 年北 京 工 业 大 学 学 报(社会科学版)之间是劳务关系6。(2)也有学者认为,很多新业态存在实际雇主,从业人员对平台企业存在从属关系7,应当坚持谁用工谁负责、雇主缴费的原则,将新业态从业人员纳入工伤保险8鄄9。以外卖骑手为例,表面上看,平台公司与骑手签订商务合同等行为看似赋予骑手更多的自主权,实际则淡化了雇主的责任10。互联网经济中的“去劳动(雇佣)关系化冶的现象7以及灵活就业群体的弱单位从属性和灵活用工模式使得他们很难进入工伤保险体系11。不用负担社会保险的灵活就业群体有效降低了企业用工成本,社会保障的缺乏导致灵活用工的“泛平台化冶12,吸引了很多实体企业转向灵活用工的寻租行为。(3)还有学者认为,新业态从业者和平台企业之间关系有别于传统雇佣关系,可以对平台用工行为进行细化13鄄14,扩展现有法律定义的外延、进行单独立法2,15鄄16或者探索社会保险和商业保险互相补充的新模式,建立灵活就业群体的职业互助金覆盖职业伤害17。除了对灵活就业群体和企业之间关系进行直接判断和界定外,还有学者从职业伤害的责任归属角度,提出平台企业和灵活就业者需要对工伤补偿和工伤预防责任进行划分18。更有学者从工伤保障制度改革发展的宏观角度,讨论灵活就业群体的劳动保障问题,认为我国工伤保险制度已经偏离工伤保障的初衷,存在覆盖范围窄、保障功能弱和排斥高风险劳动者的问题19。习近平总书记指出,要“坚决扫除制约广大劳动群众就业创业的体制机制和政策障碍冶,“要切实维护广大劳动群众合法权益,帮助广大劳动群众排忧解难,积极构建和谐劳动关系。冶20在当前我国步入新发展阶段的背景下,如何有力降低规模巨大的灵活就业群体的职业风险、提高灵活就业群体工作安全感和获得感是一个亟需探讨的重要问题。一、灵活就业群体的概念界定灵活就业群体通常是指自由职业者、个体工商户以及平台经济从业者等灵活性较高的工作群体。他们相较于传统的全职员工,享受的社会保障和福利较少,这也成为长期以来备受关注的问题。对灵活就业概念的界定和具体形态在学术界存在一定分歧。事实上,我国官方政策和法律文书并没有对灵活就业进行明确定义,与灵活就业最为紧密相关的概念之一是由国际劳工组织(In鄄ternational Labour Organization,ILO)提出的非正规就业和非标准就业。非正规就业在 2003 年被ILO 规定为在非正规部门就业,主要指劳动关系不受国家劳动法律、所得税所要求的社会保障或权利的就业形式,包括在非正规部门和家庭就业以及正规部门中的非正规工作。非标准就业在 2016年被 ILO 定义为标准就业范围外的工作,标准就业包括全日制、没有固定期限,构成雇主与雇员从属关系的就业。从我国的政策规定看,灵活就业不能和非正规就业或者非标准就业完全对应。伴随着数字经济的发展,尤其是平台就业的出现使得灵活就业的概念更加模糊。与灵活就业更为紧密相关的另一概念是新业态就业者。新业态是指以数字经济为代表的众多新业态、新模式,新业态就业是指在我国进入互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合阶段催生出的很多新职业21。新业态从业者既包括本文关注的部分灵活就业群体,也包括传统产业的升级岗位,例如,在大数据、云计算、移动互联网催生的智能装备制造、机器人、现代物流和互联网金融等行业的就业群体。灵活就业成为当前吸纳就业的重要形式,多途径支持灵活就业成为当今社会的共识。我国曾集中出台过3 次支持灵活就业的政策3,22:(1)发生在1995 年全面实施国企改革时期,为解决下岗人员的再就业问题,国家出台了鼓励和扶持下岗失业人员通过个体经营等再就业的灵活就业政策。(2)发生在 2003 年开始的大学生就业难时期,为解决受大学扩招和结构性失业影响的大学生就业困难问题,国家连续出台政策鼓励大学生自主创新。(3)发生在 2014 年之后,伴随着互联网技术的飞速进步,数字经济等一批新兴产业开始发展,出现了很多新业态发展模式,很多劳动者选择成为新业态从业者。例如,平台经济从业者中的网络主播、快递骑手和网约车司机等,不同于传统的用工模式,很多新业态从业者没有签订正规的劳动合同,成为灵活就业人员23。国家前两次出台02王晓宇:我国灵活就业群体的工伤保障研究第 2 期政策性措施鼓励灵活就业,主要是为了解决当时社会面对的某个特定群体的就业困难问题。在第三次新发展阶段,除了个体经济从业人员、企业灵活用工人员等传统的灵活就业群体构成外,还包括数量巨大的新业态从业者。对灵活就业的关注不再和某一特定群体相联系,灵活就业成为很多劳动者自主选择而不是不得不选择的工作方式。梳理政策性文件发现,2012 年中华人民共和国社会保险法释义淤指出,灵活就业包括非正规部门就业、自雇型就业、自主就业和临时就业,2020年,国务院关于支持多渠道灵活就业的意见(后文简称“国务院 27 号文件冶)于认为灵活就业的范围包括个体经营、非全日制以及新就业形态等灵活多样的就业方式。当前,国家统计局没有公布灵活就业人数的详细数据,但根据国家统计局发布数据显示,2021年,我国灵活就业人员已经达到 2 亿人左右1,而根据 2021 年人力资源和社会保障部统计公报显示,全国就业人员共 7郾 465 亿人24,从占比看,灵活就业群体已经不是就业的边缘群体,占比已经超过全部就业人群的 1/4。灵活就业群体不仅规模巨大,在家庭总收入中起到的作用也不再是补充性作用。据 ILO 发布的中国数字劳工平台和工人权益保障,2018 年,在网约车司机中,收入占家庭收入一半以上的比例为 22郾 3%;在众包平台上,有 43%的从业者家庭以此收入为唯一来源。同期在英国平台从业者中,收入占家庭全部收入九成以上的比例仅约 9%25。特别是伴随着新业态中平台经济的兴起,灵活就业的群体规模迅速崛起,中国共享经济发展报告(2021)显示,2020年我国平台企业员工达到 631 万人,平台带动的就业人数约 8 400 万人26。二、工伤保险政策发展历程和当前运行情况(一)我国工伤保险政策的发展历程我国工伤保险体系的建立始于1951 年国务院颁布的中华人民共和国劳动保险条例盂,1996 年企业职工工伤保险试行办法榆和2004 年工伤保险条例虞的颁布,基本确定了我国的职业伤害保障制度,并且将工伤保险从工伤损害补偿延伸到工伤预防和工伤康复,2010 年又进行了修订愚。2012年,人力资源和社会保障部、财政部印发关于进一步做好事业单位等参加工伤保险工作的有关问题的通知舆将事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织依法纳入工伤保险。2014 年,人力资源和社会保障部等四部门印发关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见余,将建设项目用工依法纳入工伤保险保障范围,明确提出将按项目参加工伤保险证明作为办理项目施工许可证的前置条件。2017 年,人力资源和社会保障部印发关于工伤保险待遇调整和确定机制的指导意见俞,明确了伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费和住院伙食补助费等待遇水平的调整确定办法,提高了工伤保险待遇。2018 年,人力资源和社会保障部等六部门印发关于铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程建设项目参加工伤保险工作的通知訛輥輮,进一步解12淤于盂榆虞愚舆余俞訛輥輮http:椅 年北 京 工 业 大 学 学 报(社会科学版)决工程建设领域农民工参保难问题。2021 年,公务员工伤保险管理办法淤出台,公务员和参照公务员法管理的事业单位工作人员(后文简称“参公人员冶)被依法纳入工伤保险制度保障,工伤保险的覆盖面不断扩大。在提高工伤保险覆盖面的同时,对工伤保险工作中的工伤预防、工伤认定、劳动能力鉴定和工伤康复工作同步推进,建立预防、补偿、康复三位一体的工伤保险制度体系。2013 年,人力资源和社会保障部印发了工伤康复服务项目(试行)和工伤康复服务规范(试行)(修订版)于。2018年,人力资源和社会保障部印发关于推进工伤认定和劳动能力鉴定便民化服务工作的通知盂,促进工伤认定、劳动能力鉴定服务质量提升。2020 年,人力资源和社会保障部等 8 部门联合印发工伤预防五年行动计划(20212025 年)榆,更加注重事前预防、更加注重齐抓共管、更加重视工伤高发的重点人群成为计划的突出特点。(二)当前工伤保险运行现状及问题截至 2021 年年底,全国工伤保险参保人数达 2郾 83 亿人,更多的劳动者获得了职业伤害保障,工伤保险扩面工作发展迅速,但我国的工伤保险运行过程中,仍然存在覆盖就业人口比例低、享受保障人数少、低风险职业参保比例高和高风险职业参保比例低的矛盾,以及工伤保险基金结余高的突出问题。进入 21 世纪后,工伤保险的扩面工作发展势头良好(详见图 1),2002 年,参加工伤保险的人数仅为 4 406 万人,享受工伤保险待遇的人数为 35 万人;2010 年,参保人数 16 161 万人,享受待遇的人数为 147 万;2020 年末,全国参加工伤保险的人数增加到 26 763 万,同年享受待遇者仅 188 万人。工伤保险的扩面工作一直发展迅速,但获得工伤保险待遇的职工数在 2012 年左右出现显著变化,在此之前逐年稳步提高,之后徘徊不前,甚至享受待遇的群体在 2020 年人数略有下降。究其原因,可能是从 2012 年开始,工伤保险的扩面工作依次在事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和公务员以及参公人员群体中展开。这些职工的参保行为稳步提高了工伤保险的参保比例,同时,这些行业的职工工伤风险相对较低,享受待遇的职工数必然不会和参保数一样保持同比增长。图 1摇 历年工伤保险参保和享受待遇人数数据来源:2020 年社会保险运行报告。摇22淤于盂榆https:椅 2 期工伤保险长期存在基金累计结余居高不下的情况(详见图 2)。工伤保险收入伴随着参保群体的扩张得到稳步提高,收入绝对值在 2012 年实现从 2000 年的 25 万元到 527 万元的跨越式增长,之后也一直保持高速增长,并在 2018 年达到 913 万元,之后逐渐回落。工伤保险支出也一直保持增长,在 2012 年实现从 2000 年的 14 万元到 406 万元的跃升,和基金收入相比,基金支出一直保持稳定增长的状态,但由于前期支出增速远低于收入,工伤保险仍然存在很高的结余率。这种现象与社会保险中另一类小险种失业保险保持一致。事实上,工伤保险资金的结余绝对数在 2012 年之后一直保持高位增长,2019 年达到 1 783 万元,虽然在 2020 年有所下降,但仍然有 1 449 万元。基金结余高说明社会保险费没有充分转化为相应的劳动者待遇,基金也会面临通货膨胀压力27。图 2摇 历年工伤保险基金收支状况数据来源:2020 年社会保险运行报告。摇我国工伤保险的统筹层次长期偏低,长期处于县级统筹阶段。2010 年开始推进市级统筹,2011 年中华人民共和国社会保险法淤和修订后的工伤保险条例于提出要逐步实行省级统筹,2017 年关于工伤保险基金省级统筹的指导意见盂提出要在 2020 年底实现省级统筹,2019 年人力资源社会保障部办公厅关于加快推进工伤保险基金省级统筹工作的通知榆进一步加强工作指导,直到 2020 年底,全国基本实现工伤保险的省级统筹。但长期以来工伤保险基金一直处于较低层级的分散管理阶段,面临巨大的管理和监管压力。工伤保险建立的初衷是为了最大化地维护劳动者在从业过程中的职业安全,但同失业保险类似,工伤保险主要覆盖群体都是工作更加稳定、工伤风险相对较低的正规就业群体,而职业伤害风险高的灵活就业者几乎被排斥在外,包括农民工群体和平台就业群体。虽然工伤保险的扩面工作发展很快,但和社会保险中的养老保险和医疗保险相比,工伤保险的覆盖率仍然较低。据学者测算,目前工伤保险在全部劳动就业人口的全口径统计下覆盖率只有30%左右19。图3 总结了各行业使用工伤保险的比例,行业对比中其他类别的分类(包含灵活就业群体)占比最高,超过 1%,说明此类别的工伤风险最大,而机关和事业单位群体使用工伤保险的比例低于 0郾 3%。可见工伤保险需要进一步延伸覆盖职业风险大的行业。32淤于盂榆https:椅 年北 京 工 业 大 学 学 报(社会科学版)图 3摇 分行业的工伤保险使用状况摇 摇 注:使用工伤保险的人数数据来自2020 社会保险运行报告。比例为享受工伤待遇的人数除以参保人数。摇农民工作为灵活就业群体中的重要组成部分,其工伤保障状况备受关注28,监管部门曾出台针对农民工群体的专门工伤保险措施,2014 年开始执行按项目参加工伤保险证明作为办理项目施工许可证的前置条件,随后工伤保险参保率显著提高,但 2020 年去掉前置条件后参保率再次下降。如何将工伤保障和劳动力市场需求合理配置,需要更多研究和政策配套措施,部分学者已经关注到失业保险与劳动力市场的脱嵌问题27,29,工伤保险和就业市场的脱嵌问题值得进一步研究。三、灵活就业群体工伤保障现状(一)我国灵活就业群体工伤保险现状灵活就业群体作为当前吸纳就业的重要就业形式,其社会保障状况一直处于严重不足的状况。国家相继推出了一系列规范灵活就业群体劳动权益的政策性文件23,其中 2015 年国务院发布的关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见淤,要求对就业困难从事灵活就业的人员给予社保补贴。2019 年国务院办公厅发布的关于促进平台经济规范健康发展的指导意见于,明确要求对平台经济试点职业伤害保障,完善灵活就业群体的社保政策。2020 年国家发展和改革委员会等13 部门发布的关于支持新业态新模式健康发展激活消费市场带动扩大就业的意见盂,进一步强调要保障灵活就业群体权益,探索灵活就业群体的社保政策。同年又发布专门针对灵活就业群体的国务院 27 号文件,强调灵活就业群体的权益保障,尤其是平台就业群体的劳动保障。2021 年人力资源和社会保障部等 8 部门联合发布关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见(后文简称指导意见)榆,对灵活就业群体的社保政策进行了更加具体的规划,要求逐步放开对灵活就业群体在就业地的社保参与资格,并以平台经济为重点开展职业伤害保障试点,提高灵活就业群体的工伤保障。从实践上看,灵活就业群体的各类社会保障状况区别很大。我国当前的社会保障主要包括养老保险、医疗保险(包括生育保险)、工伤保险和失业保险。在现有制度框架下,灵活就业群体可以选择在户籍地自行缴纳居民养老保险和医疗保险,但工伤保险和失业保险都和正式的劳动合同挂钩,参保比例远低于养老和医疗保险。其中,失业保险仍然存在个人缴纳的机制,但工伤保险必须42淤于盂榆https:椅 2 期由单位为员工进行缴纳,由于现行制度下多数平台就业不存在正式劳动关系,大多数从业者被排除在工伤保险之外19,30鄄31。根据腾景数据研究院联合蚂蚁集团研究院发布的调研报告显示,2022 年第四季度灵活就业人员中,45郾 2%没有缴纳任何“五险一金冶32,尤其是和就业紧密相关的工伤保障长期处于缺失状态,这也是对灵活就业人群的各类访谈和调查中经常被提到的最突出的诉求30鄄31。传统意义的灵活就业群体,例如身份为自由职业者、散工等身份,因为没有雇主基本未被工伤保险覆盖。为了应对网约车司机、外卖骑手等新兴灵活就业群体的职业伤害风险,平台企业要求从业者参加商业意外保险,这种意外险按单收费,缴费主体是个人。即便如此,还是存在理赔率偏低、保障水平不足、条款规定过多和覆盖面窄的问题,很难替代无责任赔偿的工伤保险,无法充分解决新业态从业人员的职业伤害保障问题。本文以平台就业方式为代表,认为灵活就业群体未进入工伤保障的原因主要体现在三个方面。第一,劳动关系的认定滞后于行业发展的实际。参加工伤保险有严格的法律限制,必须建立正式的劳动关系,签订劳动合同。但平台经济从业者用工模式和传统就业有很大区别,国际劳工组织的报告将平台用工模式区分为 3 类18:(1)平台自营模式。这种模式的用工类似于传统就业模式,平台与劳动者建立正式劳动关系,签订劳动合同;或者采取劳务派遣方式,劳务公司与劳动者签订合同。(2)加盟合作模式。平台企业主要充当信息中介角色,作为互联网平台吸引企业进驻,这种情况下,平台和劳动者签订的是劳务合同,或者劳动者由平台加盟企业雇佣。(3)新型共享模式。此种模式中平台仍然主要充当信息中介,但平台同时负责制定服务规则,例如,众包平台滴滴出行和美团外卖,任何人都可以在注册后经过简单线上培训,成为兼职的配送员或者滴滴司机,他们可以很容易进入和退出平台,工作自主性较高,但同时又受到平台制定规则的严格监管,这种模式下,平台与劳动者签订的基本都是劳务合同。我国劳动法赋予劳动者的劳动保障基本都是以劳动关系为基础的劳动权益,但灵活就业主要集中的第二类和第三类模式,一般不属于劳动关系,平台无需为劳动者购买工伤保险。腾景数据研究院联合蚂蚁集团研究院发布的调研报告,发现灵活就业群体中 60郾 2%的人员没有签订劳动合同或者只有短期的临时合同,他们认为自身没有缴纳任何“五险一金冶的主要原因是没有与公司签订合同,单位不予缴纳32。第二,现有劳动制度下工伤保险通常作为小险种绑定参保,社会保险缴纳成本较高。平台企业避免和劳动者签订劳动关系,最重要的动机是为了降低成本31。按照我国现有的劳动法规定,如果单位为劳动者足额缴纳社会保险,将会占到运营成本的 40%左右。工伤保险作为小险种,通常是同社会保险中的医疗保险与养老保险打包进行参保,即便是企业想为平台员工单独缴纳工伤保险,其实际可操作性较弱。从劳动者角度出发,即便当前法律允许个人缴纳社会保险,多数灵活就业劳动者本人也不愿意缴纳职工类社会保险33,自己缴纳养老和医疗保险的平台从业者多数参加了缴费较低的居民保险的事实,也从侧面证实了劳动者更希望获得当前收入的现状。第三,灵活就业群体的工伤保险保障可能伴随着一定的道德风险问题。在经济学的委托代理理论中,逆向选择和道德风险是与保险紧密相关的问题。对于工伤保险,存在较大的发生道德风险的可能。道德风险是指个人在获得保险后,缺乏防范行动,或采取更加冒险的行为,使发生风险的概率增大。道德风险的发生可能会破坏市场的运作,甚至会使得保险服务的市场最终无法建立。平台企业的运行与数字经济密切相关,其运作效率的实现很大程度上取决于算法的支持,例如,外卖平台通过算法计算优化取单送单数量和范围,实现在最短的时间内实现最大的外卖送单量,但这一运作方式是在一定程度上牺牲外卖员安全裕度的条件下实现的,长期以来,平台外卖员发生交通事故的现象层出不穷,其发生工伤风险的概率在各行业中十分靠前。如果平台企业就业人员获得工伤保障,企业有动机通过算法优化进一步缩短每一订单时长、提高效率。此外,部分劳务合同员工在增加收入的激励下,也容易忽视个人安全健康,提高劳动供给水平。在此背景下,工伤保险基金负担在短期内可能急剧提升,为保险基金的长期平稳发展带来障碍。522024 年北 京 工 业 大 学 学 报(社会科学版)(二)应对灵活就业工伤保障的地区试点灵活就业群体的工伤保障薄弱问题由来已久,各地方为解决灵活就业群体的职业伤害问题进行了很多积极的尝试。目前,国内应对灵活就业职业伤害风险的实际操作方法主要有三种:(1)开放工伤保险的单险种参保途径;(2)政府主导的单独的职业伤害保险;(3)平台企业要求从业者购买商业意外保险。2021 年的指导意见发布后,很多地区采用开放单险种参保方式展开了对灵活就业群体的职业伤害保障试点工作。浙江省于 2018 年淤、天津市于 2022 年于分别下发指导意见,规定用人单位可以为退休人员返聘期和在校学生实习期内通过单险种方式参加工伤保险。2020年,浙江省出台浙江省数字经济促进条例规定盂,平台经营者可以通过单险种参加工伤保险。同年广东省也针对灵活就业群体的工伤保障出台试行办法,明确从业单位可以为规定涉及的灵活就业群体单项参加工伤保险,涉及人员不仅包括了新业态从业者,还包含退休返聘人员、实习学生、家政行业从业人员以及公益活动志愿者等灵活就业群体。开放单险种参保的政策规定为灵活就业群体参加工伤保险提供了依据,但开放单险种的试点方法普遍遵循的是单位为灵活就业人员自愿购买工伤保险的原则,在此规则下,企业没有动力增加成本为灵活就业人员购买工伤保险,更容易倾向于让从业者自己负担购买商业意外保险。上海市采用了第二种单独设立专门保障计划和单险种参加工伤保险相结合的试点模式。其中,上海市工会在设立专门保障计划中发挥了主导作用,下设机构职工保障互助会牵头推出新就业形态劳动者互助保障计划,主要为平台从业者和护理家政行业的灵活就业群体提供保障。在实际操作过程中,采取了街道总工会组织的集体参保和个体参保两种方式,缴费标准也分为一年和半年期两类,有些区工会还安排了专项补贴资金。此外,上海还积极推进基层快递网点的工伤保险参保工作,采取多渠道职业伤害保障试点,并为其他地区提供了可参考的示范性作用,其中以街道为范围进行集体参保与工会发挥主导作用具有很强的实践意义,展现了鲜明的制度优势,有力补充了我国多层次社会保障体系。目前,上海设立的互助保障计划虽然在缴费和赔付上远高于当前平台企业推行的商业意外保险,但在赔付上更加类似于补充性医疗保险,和工伤保险的赔付力度存在一定差距。(三)应对灵活就业群体工伤保障的国际措施灵活就业群体一直以来都活跃于就业市场,但近 20 年来,随着全球范围内数字经济的兴起和就业习惯的改变,弹性办公、居家办公、远程办公和兼职工作等就业形态的繁荣,使得各国开始关注并重视灵活就业群体的工伤保障问题,将其作为政策改革的重点。法国在 2019 年通过新版交通导向(LOM)法案,保护平台从业者的基本劳动权益,但并没有承认劳动关系。英国在 2021 年的判例裁定网约车平台(Uber)司机为雇员而非自雇人员,德国采用行业自治的保障方式赋予大部分灵活就业群体工伤保障,同时非常重视工伤的事前预防。荷兰的平台从业者必须自行购买商业保险才能获得工伤保障,马来西亚作为新兴经济发展国家,试图建立针对数字经济就业者的工伤保险制度17。由于不同国家职业伤害保险制度的不同,在对待灵活就业群体的工伤保障模式上也有不同选择。以美国的平台从业者为例,美国作为数字经济发展较早的国家,也面临平台从业者的福利保障问题,其工伤保障制度与传统行业一样,是按州制定规定的。加利福尼亚州由于有大量数字经济产业的分布,于 2020 年 1 月实施了加州会议 5 号(AB5)法案,旨在重新定义平台经济中工作人员与平台公司之间的独立承包商和雇员关系。根据 AB5 法案,平台工作者必须满足以下 3 个条件之62淤于盂https:椅 2 期一,才能被视为独立承包商而非雇员:(1)在工作时具有独立性和自主权;(2)工作不属于公司通常业务的核心部分;(3)通常以独立承包商的身份从事类似工作,并具备独立经营的特征。如果平台从业者无法满足上述条件之一,平台公司必须将其视为员工,并提供雇佣关系下的各种权益和保障,包括工伤保险。在此规定下大多数平台从业者都被归为雇员类别。然而,AB5 法案也受到平台企业和一部分灵活就业群体的反对。2020 年 11 月,加利福尼亚州通过了 22 号提案,重新认定受AB5 影响的网约车平台 Uber、来福车(Lyft)和外卖平台快速物流跑腿员(DoorDash)等数字企业的司机为独立承包商,不再视为雇员。在反对 AB5 法案的群体中除了平台企业外,还包括很多平台经济从业者。究其原因,以卡车司机为例,按照新的法案规定司机必须受雇某家卡车公司,但他们又想保持工作灵活性和从不同公司承揽运输业务。美国加州对平台从业者工伤保障措施的反复变动,显示了灵活就业群体工伤保障问题面临的困难和复杂性。伴随着用工方式的变化,德国灵活就业群体比重增长迅速,但也面临社会保障不足的问题,德国的工伤保险作为重要的社会保险,不仅对签订正式劳动合同的雇员进行保护,对于法律界定范围内的类雇员也进行保护。类雇员在德国法律体系界定范围内属于在雇佣和自雇之间的一种就业身份,主要涵盖所有在经济上有依附、需要保护的从业者。在这个体系下,很多灵活就业人员都得到了工伤保护。针对新业态就业形式,例如,德国的平台从业者是否属于雇员或者“类雇员冶,仍然存在一定争议,但通过工会等组织,部分依靠平台接单的灵活就业群体转为了有劳动关系保护的雇佣身份或认定为类雇员身份。由于德国工伤保障的社会保险性质和完善的职业安全预防教育带来的低工伤发生率,使得德国工伤保险基金压力较小,越来越多的德国平台从业者获得了工伤保险。本文通过梳理代表性国家政策可以看出,在工伤预防实施非常好的地区,应该考虑认可灵活就业群体的雇员或者类雇员身份以推进他们获得工伤保险,但同时对身份认定的限定规定不宜过多,否则容易像加州 AB5 法案一样受到众多阻力。我国当前应结合试点情况和国际案例研究,为了应对灵活就业群体的工伤保障,可以采取 2 种方式同时推进展开试点工作:(1)对待如德国规定的“类雇员冶身份的灵活就业群体,考虑以单险种方式参加工伤保险,例如上海正在推进的快递网点员工加入工伤保险的试点工作;(2)发挥工会保障作用,为灵活就业群体设计更加有针对性的过渡性职业伤害保障计划。四、政策建议本文针对工伤保险的社会保险性质和我国灵活就业群体工伤保险参保、使用现状,为切实保障最广大劳动者的合法权益,鼓励新就业形态用工的合理健康发展,提出四方面措施。第一,加强顶层设计,合理扩大工伤保险保障范围。我国对劳动者的工伤风险加以防范和保护本就是设立工伤保险的初衷,需要实现广泛覆盖、保基本的作用。然而,我国旧有的工伤保险法律法规难以跟上经济社会的快速发展趋势,即便经历数次修订,但仍有大量新业态从业者、农民工、退休返聘人员和其他灵活就业群体没有被工伤保险覆盖,劳动者的合法权益保障处于严重缺失状态。因此,我国应尽快制定法律法规明确全体劳动者拥有受工伤保险保障的权力,化解伴随新业态产生的超长时间工作、心理健康等新时代的职业风险。第二,加强机制设计,形成法律上完善、经济上有效、符合新时代发展特点的工伤保险保障体系。对于传统灵活就业群体中个体工商户等制度要求参加工伤保险的群体,我国需要加强监督,对困难且有意愿参加的人员提供减免或补助;对于建筑行业农民工、退休返聘人员和学生实习生等特殊群体,可以考虑以单险种方式强制参加工伤保险。同时,对于新业态从业者,可以在现有工伤保险框架下进行适当调整。我国对企业缴纳工伤保险的分类分级标准继续细化,尤其是针对声称以信息中介为主要业务的平台企业,如果某企业雇佣劳动力开展业务活动占其总业务量的比例超过一定数722024 年北 京 工 业 大 学 学 报(社会科学版)值时,该企业需要为劳动者缴纳工伤保险费用。针对灵活就业群体流动性强、更换工作频率高的问题,建议国家出台法规规定企业缴纳工伤保险费用可以基于上一年度(或季度、月度)总用工时长,建立基于岗位而不是基于劳动者个人的缴纳机制,此缴纳方式的优势在于使劳动者接受工伤保险保障不再限于工作时长和是否有正式的劳动合同,只要劳动者提供的劳动占企业总用工工时的一部分,即便劳动者只在企业工作一天,发生工伤风险后也能受到工伤保险保障;针对灵活就业群体参加工伤保险后可能出现的道德风险问题,建议改变缴费额度、行业划分层级较少和完全由雇主进行缴纳的现状,逐步根据行业属性确定缴费额度和双方责任。例如,对于风险较大的平台经济中的外卖骑手等,参照车险等设定规则进行设计,即如果上一年度未发生赔付,下一年度的缴费金额不变;如果上一年度频繁发生工伤状况,下一年度的缴费金额可以适度提高。这些措施不仅可以约束企业大规模应用人工智能算法不合理地提高运营效率、提高劳动者发生工伤风险的概率,也可以一定程度上约束劳动者的行为,加强其自我保护的意识。第三,重视工伤预防和工伤康复,加强保障水平,降低劳动者因工伤带来经济和生活困难的可能性。我们应学习德国工伤预防经验,防患于未然,减少工伤发生率,减轻工伤基金压力。但也应该清楚认识到我国经济仍处在上升期,通货膨胀会使得工伤保险保障水平难以跟上物价上涨速度。如果工伤保险保障水平一直维持不变,劳动者的权益保障较难实现;如果工伤保险保障水平仅仅通过不断修订法律法规实现,也会出现法律成本高昂的问题。建议制定法律法规形成与物价指数挂钩的更灵活的工伤保险保障水平,不仅可以降低立法成本,也能切实保障广大灵活就业群体的工伤保障。第四,设立更加多样的缴费模式和缴费标准,多维度保障灵活就业群体免受工伤侵害。我国工伤保障作为社会保障制度的重要组成,需要秉承普惠性和持续性原则,推出适应不同就业形式和工作模式的缴费模式;针对个体工商户等现行工伤保险条例明确规定可以参保的群体,政府需要加大政策宣传力度,对暂时有困难、工伤风险较低的个体工商户进行减免和补贴;针对现行工伤条例下没有覆盖的传统意义的自由职业者和在平台经济推动下大量涌现的新业态就业者,可以推出与工作时长、收入相关的工伤缴纳标准;加强行业监管,降低因人工智能算法而为灵活就业群体带来的巨大压力,从工作要求和环境上降低出现工伤的可能性;充分借助数字技术推行数字化社会保障,使灵活就业群体能够更加便捷地享受社会保障和福利,例如,建立在线申领、在线查询、在线支付等服务平台,提高社保服务的效率和便捷性。总之,我国针对灵活就业群体的工伤保障,需要政府、企业、社会各方面共同努力,采取综合性的政策和措施,以满足不同就业形式和工作模式的需求,系统改善灵活就业群体独自承担职业风险的现实。参考文献:1 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