中央企业经营体制与治理结构.doc

中央企业经营体制与治理结构一、中央企业体制改革回顾（一)中央企业体制改革的背景改革以前，由于传统的计划经济体制的局限性,中国的国有企业是通过中央各部的“条条”和各级地方政权的“块块”分别加以管理的,当时国有资产管理体制的主要特征是:第一，政企不分，无人负责。中央及各级地方政府对国有企业都具有双重身份，既是企业资产的所有者，又是社会经济的管理者。在这种体制下,政府众多部门对国有企业实行直接行政干预而不承担经济责任。第二，两权不分，国有国营。现代企业制度要求所有权和经营权分离，而传统中央企业都是将国有资产所有权与经营权两权合一.理论上把国有资产的国家所有与国家直接经营相混同,将国有企业称为“国营企业，形成了国有企业所有权与经营权高度统一的特征。同时，国有资产所有权与行政权合一，并依附于行政系统。国有企业的决策机制和经济地位行政化,是政府主管部门的行政附属物。第三，国资管理，中央集权。国有资产管理权限高度集中于中央政府和地方政府,国有企业缺乏积极性和灵活性.第四，中央各部，“五龙治水。在中央政府层次，则是各个部门“五龙治水”,讲权力人人有份，问责任无人负责.正是这种政企不分的管理体制导致了国有企业管理条块分割、地区封锁，国有资产难以流动,各级政府直接支配国有资产,各行政区独立配置资源，妨碍国内统一市场的形成;国有企业所有权管理主体多部门并存，不利于对国有资产实行专责化管理,国有企业经营管理效率低;行政集权和指令性计划窒息了国有企业的经营活力，企业缺乏独立的经济利益，外无压力，内无动力,躺在政府身上过日子,效率低下。这些弊端在客观上要求对国有企业管理体制进行改革和完善。因此,在对僵化的高度集权的计划经济体制进行改革、建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，国有企业尤其是中央企业体制改革就是其重要组成部分。同时，企业体制改革的顺利推进也必然对整个经济体制改革起着重要的推动作用。（二）中央企业体制改革进程中央企业体制改革的模式,是伴随国有企业改制的历程而逐渐发展形成的。国有企业改革可以划分为三个阶段：(1）1978年底-1984年：以放权让利为特征的扩大企业自主权的改革阶段；（2）1984年-1993年,以所有权和经营权两权分离为特征的转换经营机制试点改革阶段；（3）1993年以来:以建立现代企业制度和实施战略性改组为特征的改革阶段.前两个阶段主要采取放权让利、经济责任制、利改税、承包、租赁、股份制试点等方式来尝试转换企业经营机制，重点是面向国有中小企业,改革的重点主要是转换国有企业的经营体制，还没有触及最根本的国有企业出资人代表问题以及企业制度、产权制度问题.1993年11月,党十四届三中全会通过了关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定,提出国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，明确了“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制，并提出要“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”。1995年开始，中国国有企业改革的思路开始发生重要转变,“整体搞活”逐步取代了“单个搞活”，占据主导地位。按照这一思路，1995年9月党的十四届五中全会明确指出要“搞好大的，放活小的,把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰。随后,“抓大放小”、建立现代企业制度的改革思路开始付诸实践.中央企业先后经历了从特大型中央企业的“存续分立”（分拆改制）改制到大中型国有企业“主辅分离”（分立改制），然后到当前的大型中央企业“整体上市”(整体续存）这样一个发展过程参见：徐鸣，中央企业改制模式的分析，国际经贸探索，2007年第10期。120世纪90年代中后期中央企业“存续分立(分拆改制）改制20世纪90年代中后期,一批特大型中央企业(集团）开展了重组改制和境外上市的有关工作。这个时期适用于中小型国有企业的“存续分立”(分拆改制）式的改制模式，被照搬、延用到大型或特大型国有企业。“存续分立”模式也称“分拆改制”模式,是对原有企业进行纵向的“一分为二”处理，构造出一对“母子公司”：上边设立一个“母公司”（总公司、控股公司)，下边为一个“股份公司”。实践中的倾向是将主要的行政管理力量、辅助工厂、社会负担等部分放在上边的“母公司、“总公司中，而以生产主体部分为主构造下边的“子公司、“股份公司”。被改制企业将其部分资产或业务剥离出去，注入新设立的股份有限公司,其余部分资产或业务仍然保留在存续的原主体企业（母公司)内,分立前原主体企业的债务分别由分立后的母子公司按相关协议承担。如上海宝钢集团公司部分改制,独家发起设立宝山钢铁股份有限公司就属“分拆改制模式。宝钢集团下属的大部分生产经营性资产以及部分的生产辅助性资产全部投入到宝山钢铁股份公司里，另外也将宝钢集团的一些生产职能性部门投入到股份公司里，从而使股份公司拥有完整生产工艺流程，以及完整的科研、生产、采购和销售体系。最终宝山钢铁股份有限公司成为宝钢集团独家发起设立的股份有限公司并在上海交易所上市交易。虽然“存续分立”(分拆改制）式的改制方案在特定时期，适应了各大中央企业(集团）以优良资产顺利在海外上市融资的需要，但大量盈利能力差的资产、数量众多的富余人员、各种历史遗留问题以及其中蕴含的阻碍中央企业（集团）改革深化的种种矛盾，被留存在国有存续企业,亟待更进一步的改革措施来解决这些问题.这种改组模式不利于企业在改组过程中获取资产剥离所能产生的效益，不利于企业裁减（或剥离)冗员.另外,这种方式特别容易产生关联交易、同业竞争和大股东转移资金等问题.因此，这种方式近年已经不被采用。22000年以来的中央企业“主辅分离（分立改制）改制“主辅分离模式也称“分立改制”模式，是国有企业出于深化改革的需要,由主业与辅业分头推进改革的措施。强调“主辅分离”(分立改制)，最终目的是从产权上、财务上、资产上和人员上彻底解开主业与辅业之间非市场关系的纽带，最终使国有企业主、辅业全面嵌入产品市场和要素市场的市场机制的约束之下。如上海石油化工总厂分立为上海石油化工股份有限公司和中国石化上海金山实业公司就属于“主辅分离”模式。按照整体重组、主辅分离、改制上市的要求,上海石油化工总厂主营业务部分组成中国石油化工股份有限公司上海石油分公司。重组后，原上海石油化工总厂的生产、辅助生产、经营、贸易、科技、管理部门和单位及相关资产和债务转入上海石油化工股份有限公司。上海石油化工总厂未转入本公司的建设、设计、机械制造、生活服务等企事业单位和行使政府职能的部门和单位及相关资产和债务归属改组中新设的中国石化上海金山实业公司。原上海石油化工总厂取消法人独立地位,分立出两个独立法人地位的公司:上海石油化工股份有限公司和中国石化上海金山实业公司。上海石油化工股份有限公司在上海交易所上市交易。2000年以来,随着有色、煤炭、汽车、石油石化、邮电通信等受政府管制较多的资源型或自然垄断型行业的大中型国有企业（集团)改革步伐的加快，“分立改制”（主辅分离)范围不断扩大.根据国有企业改制时对待剥离重组的资产的分类的不同，分立改制可以分为侧重于主辅分立的模式、侧重于产业分立的模式和侧重于区域分立的模式.资产规模大，历史遗留性问题多，社会负担重，富余人员数量多的大中型国有企业，都将侧重于主辅分立的改制模式视为其顺利上市融资的有效途径。主辅分离时，辅业通常被划入不上市的存续企业范畴，可以有效减少子公司与母公司之间的关联交易，并可以促进存续企业加快改革、改制进程。32003年以来的中央企业“整体上市（整体改制）改制自从党的十六大提出“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”以来，尤其是2003年国资委成立以来，以往国有资产管理中存在的诸多缺陷得到克服，中央企业改革步伐加快。延用了十几年的分拆、分立改制被整体上市（整体改制模）式取代.由于存续公司作为控股股东有多重目标，一方面它承担着原企业富余人员、不良资产和不良债务的处置任务，另一方面控制着有融资能力的上市公司。为解决存续部分的困难，国有母体可支配的资源往往就是上市公司。一般的作法是，在包装上市时,把包袱留在控股公司，上市成功后再转嫁给上市公司.特别是国有母体与上市公司领导人大幅度交叉任职，使控股股东和上市公司都失去了独立性.在现实情况下，由于来自内部人的压力更加具体和现实，控股公司往往不惜牺牲上市公司而保全存续公司的利益，挖上市公司墙角，甚至掏空上市公司。“存续分立”式改制模式的弊端显而易见.整体改制上市模式，作为对存续分立上市模式的替代,日益引起政策制定者的重视。“整体上市”改组模式也称“整体续存改组模式,是指将被改组企业的全部资产（包括经营性资产和非经营性资产）投入股份有限公司,以其为股本，再增资扩股、发行股票和上市的改组模式。按照该模式进行改组,企业的组织结构在原企业组织结构的基础之上，由原有管理体制转换为适应上市的股份有限公司的管理体制.企业不需要对其资产进行剥离，关联交易少，重组过程简单，重组时间短；原有职工一般都在上市公司,不存在是否进入上市公司的问题，避免了内部人员的矛盾冲突。例如，2003年9月，TCL集团以“换股+公募”的吸收合并方式，吸收合并旗下的深市上市公司TCL通讯成功上市，从而首创上市公司控股股东即集团公司整体上市之先例，为中央企业提供了整体上市的借鉴经验.2004年，中国移动、中国电信和武钢等一批大型公司基本实现了主营业务资产整体上市。2005年7月宝钢股份公司也采用定向增发国有股和向社会公众公募相结合的方式增发50亿新股，所募资金用于收购母公司宝钢集团公司的钢铁主业资产,实现其内部钢铁产业的整合，从而完成了宝钢集团钢铁主业资产的“整体上市，加快了管理体制一体化的步伐,为集团整体上市、一体化运作创造了条件。目前，神华集团、宝钢集团、中国诚通集团、中国医药、中国高新投资、中国国旅集团等多家中央企业也正在集团层面上建立自己的董事会,进行董事会试点，从而为中央企业集团的整体现代公司制改革铺平了道路。正如有的学者所指出:整体上市模式为决策层所关注,其重要意义在于这种变革的实质是要纠正以往分立式改制方案中隐含的“舍重组改制之本而求上市融资之末”的倾向，它是对整个20世纪90年代人们普遍接受的“改制上市,就要进行重组和剥离的错误观念和“国有企业改制上市，不可避免地将短期内难以克服的矛盾、难以解决的包袱甩给存续企业的错误做法的否定与再认识的过程.(三)中央企业改革的未来方向未来中央企业体制改革的任务仍然很重，据国家发展改革委经济体制与管理研究所张晓文等人2004年对320个中央企业、国有及国有控股大型骨干企业的改革情况进行的样本问卷调查显示：在所调查的国有大型企业中，企业的改制面达到51。0。其中，已改为股份有限公司的比例为13。5，已改为有限责任公司的占28.6%，已改为国有独资公司的占8。9，正在进行改制的占20.7，尚未改制的占28。3。从国有企业公司化改革的实践来看，由于各企业的内部条件、行业特征以及所处的外部环境不同，推进公司制改革的程度也不同.国有大型企业中，企业的改制存在四类情况：第一，有30.5的企业选的是整体改制。这类企业一般是自身的经营状况比较好,当地的相关配套改革措施和政策能跟上，具备了整体改制的必要条件。第二，有31。7的企业正在推进整体改制.这类企业还包括已经完成了局部改制后，又进行二次整体改制的企业。第三,有15。8%的企业选择是已完成局部改制。这类企业通常是不具备整体改制的条件，但拥有一定量的优良资产或有效资源,将这部分资源单独拿出来进行重组整合，成立新的公司制企业，剩余的无效资产、债务、富裕的人员留在存续公司。第四，还有17.1的企业目前正在推进局部改制.中央企业采取局部改制是受当时改制条件所限而不得已的选择,随着我国经济体制改革的推进和外部配套环境的改善，建立现代企业产权制度、“整体改制、整体上市”已成为未来中央企业改革的主要方向.国务院国资委成立以来，中央企业战略性调整加速，着力组建一批主业突出、技术先进、结构合理、机制灵活、具有自主知识产权和有较强国际竞争力的大公司大企业集团，实现“总量80100家，打造3050家具有国际竞争力的大企业”的改革目标.由国务院国资委监管的中央企业户数由最初的198家调整到2008年底的142家，截至2009年4月3日，国务院国资委履行出资人责任的中央企业调整为138家.建立完善的公司法人治理结构和现代企业制度是我国中央企业改革的重要目标和方向，产权制度改革是现代企业制度的核心机制，仍然是深化改革的重点领域。产权制度的核心机制是产权内在的激励约束机制，以资本为纽带，以产权为核心,完善包括董事会、监事会和经营层在内的公司法人治理结构,形成责权利明确、激励约束机制完善的现代企业制度仍然是我国国有企业改革的长期历史任务。按照现代企业制度的要求，国有大中型企业应继续实行规范的公司制改革,完善法人治理结构;通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司大企业集团，进一步提高国有经济控制力、竞争力.二、中央企业经营体制模式（一）中央企业集团管控模式中央企业作为我国国有经济基础和核心，企业数量众多、规模庞大，因此普遍采用以集团公司为母公司，以资本为主要联结纽带，拥有众多子公司、二级子公司、多级子公司的母子公司经营管理体制。这些企业普遍以企业集团的形式，在母公司或企业集团总部的统一领导、组织、协调下开展经营业务。集团总部对下属企业的管控方式，按总部的集、分权程度不同划分成“运营控制型”、“战略控制型”、“财务控制型”三种管控模式.三种模式管控特点如表所示。表集团管控模式对比财务控制型战略控制型运营控制型业务特点多个非相关的独立业务23个甚至多个相互关联的业务单一或基本单一的业务系统战略管理以收购、投资/撤资决策为主，注重资本市场反应制定集团战略远景和方向以指导下属单位运作，审核下属公司战略并分配资源具体战略制定和实施业务介入基本不介入，强调财务绩效的实现管理战略方针和战略实施计划，以及中长期财务指标的实现具体经营决策和经营活动人事管理仅管理高层管理人员管理最高行政管理人员,制定和协调重要的人事政策管理具体的招聘、培训、评级和薪酬等业绩管理监控关键的财务指标监控经营计划的关键举措实施及最终结果，监控关键的财务指标详细审阅所有财务和经营表现资源及服务共享资金调配注重协同效应或经济效益集团提供几乎所有服务在不同的管控模式下，集团总部的职能定位也会有很大的差别,如表所示。运营控制型的集团总部几乎承担下属企业的所有职能或者介入到下属企业经营管理的所有环节，下属企业仅仅只是一个生产或者业务执行单元；战略控制型集团总部主要是控制对于集团整体战略目标实现具有重要影响的关键职能，而对下属企业的日常生产经营介入较少；而财务控制型的集团总部以及集团整体利润或者价值最大化为主要控制目标，着重于对下属企业投资绩效和财务绩效的控制，对企业日常运营及战略制定、实施介入相对较少。表不同管控模式下的集团总部定位管理模式功能和人员配置财务管控战略管控运营管控总部功能核心功能l 财务中心l 战略规划中心l 战略规划中心l 投资管理中心l 财务中心l 运营管理中心l 资本运作中心l 投资管理中心l 营销基本功能l 公关宣传中心l 研发l 人力资源中心l 采购/物流l 审计中心l 销售网络l 投资管理中心l 公关宣传中心l 人力资源中心+总部组织机构自身的管理+总部组织机构自身的管理+总部组织机构自身的管理集分权程序分权集权与分权相结合集权目前,我国中央企业绝大多数都是多元化的大型企业集团,业务范围较宽，因此大多数中央企业往往会根据集团的整体发展战略对不同的下属企业进行分类，从而对不同类型中央企业采用不同的管控模式。例如,中国兵器装备集团的核心业务是军品的研发和生产，因此，对于军品兵装集团采用运营控制型管控模式，集团总部参与到军品生产经营的各个环节；对于汽车、零部件以及光电产品，属于未来发展潜力较大而非当前核心业务的下属企业，兵装集团主要采用战略控制型管控模式，管控企业发展战略和方向；对于与企业主营业务相差较远的摩托车业务则主要采用财务控制模式，主要控制企业的财务指标和价值增值,而对企业的日常管理和运营则介入很少.现在中央企业战略性重组仍在加快进行当中，尽管国资委对大部分中央企业的主业进行确认并进行了公布，但是由于产业经济发展以及央企的战略性调整，中央企业主业调整再所难免,因此,中央企业的集团管控模式也必然处于动态的调整和适应过程中.此外，还有一些中央企业的主业不突出，发展战略不明确，集团管控模式模糊不清，从而对于下属企业的管理方式也不明确,需要加强对这类企业的管理和战略性重组,从而建立起适合中央企业长远发展要求的集团化管控模式.（二）企业产权结构在传统的政企不分、国有国营的管理体制下，企业作为政府的附属物，没有自主经营权和独立的法人财产权，因此也就没有企业产权结构的问题。伴随着国有企业改革进程，企业产权制度逐步完善,符合现代企业制度和社会主义市场经济要求的国有企业产权制度和产权结构逐步建立起来。1从“国有资产管理到“国有资本管理”的改革我国国有资产管理体制改革是从计划经济体制下的资产管理模式逐步过渡到市场经济条件下的资本管理模式的过程。广义的国有资产包含历年财政投资形成的资产、各类自然资源以及其他各类公共财产，狭义的国有资产主要是由国家对企业的各类投资而形成的企业国有资产，本文所指的国有资产就是这类经营性的企业国有资产。而国有资本是国有资产的价值形态，是国家对企业投资而形成的国有资产权益，是对企业国有资产的一种终极所有权.“国有资产管理”和“国有资本管理是分别与计划经济模式和市场经济模式相适应的两种不同的产权制度安排。国有资产管理概念强调国家对实物形态的国有资产的占有、经营和直接控制，表现在企业制度上，就是政企不分、企业所有权与经营权合而为一,国有资产直接体现为国有企业资产，政府为企业承担无限责任，而企业没有独立的法人财产权；相对地，国有资本管理概念强调国家对国有资产权益的维护和管理，国家以资本为纽带通过股权管理而实现对国有资产的间接管理，表现在企业制度上，就是政企分开、企业所有权和经营权分开,企业拥有完整的、独立的企业法人财产权，国家拥有企业的最终所有权或者出资份额内的股权,并以出资额为限对企业承担有限责任，国有资产以出资入股的方式投入企业,体现为一定份额的国有股权，这种形态的国有资产即为“国有资本。建立现代产权制度，实现对国有资本的有效监督与管理,是未来我国国有资产管理体制改革的重要方向。尽管从计划经济时代一直到现在,囿于习惯，“国有资产管理”还在广泛使用，而且还广泛使用于经营性的企业国有资产，这无可厚非,但是从目前国有资产管理体制改革进程和改革目标来看，使用“国有资本管理这个概念更能准确表达国有资产保值、增值、实现收益这个重要目标，更能准确表达企业国有资产要求实现增值和收益的内在“资本特性.企业国有资产法第二条明确规定,其所称企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，其实,这里的国有资产定义所强调的“权益就主要是指“国有资本”出资人的各项权益。值得说明的是,企业国有资产法将以往的“国有控股公司”和“国有参股公司”修改为“国有资本控股公司和“国有资本参股公司，突出了“资本”这一词,这一称呼上的新变化，更加表明立法者在促进政企分开、政资分开、保障企业法人财产权等方面的良苦用心。尽管目前在很多地方仍然沿用“国有资产”这种传统的称谓，但是必须要明确的是在市场经济条件下,对传统的国有资产管理模式进行彻底改造,建立与现代市场经济相适应的现代企业产权制度，建立现代公司制企业,实现对国有资本的有效监督、管理，是我国国有资产管理体制改革面临的一项长期而艰巨的战略性任务,也是我国国有资产管理体制改革的重要方向和目标。2“国有资本与“国有法人资本”经营性国有资产的主要目标就是实现资产的保值增值，其经济实质就是“国有资本”.国家财政直接投资或者有权代表国家投资的政府部门或机构以国有资产投入企业形成的权益，或依法定程序取得的股份就是国有资本。国有资本进入企业日常经营阶段,就形成了国有企业中的国有资产。如果该企业作为母公司把国有资本投资形成的国有资产投资于下属企业（子公司），这就行了下属企业（子公司）中的国有资产，这时，母公司的投资资本就转化为“国有法人资本”.国有法人资本是指具有法人资格的国有企业、事业及其他单位以其依法占用的法人资产向独立于自己的企业出资形成或依法定程序取得的权益.由于“国有法人资本是由“国有资本”或“国有资产”转投资于下属企业而形成的，国有法人资本是国有资本的一种经过转化的资本存在方式，通过企业资本纽带，对于全部“国有资本”进行监督和管理就会自然而然派生出对于“国有法人资本”的监督和管理，因此，国有资本监督和管理主要是指对于国家投资形成的全部“国有资本”的监督和管理。在现代公司制企业中，与“国有资本”权益相对应的就是“国家股”权益，而与“国有法人资本”权益相对应的就是“国有法人股”权益.因此,国家股就是指有权代表国家投资的政府部门或机构以国有资产投入公司形成的股份或依法定程序取得的股份;而国有法人股是指具有法人资格的国有企业、事业及其他单位以其依法占用的法人资产向独立于自己的公司出资形成或依法定程序取得的股份。国家股和国有法人股共同组成国有股。国家股与国有法人股的区别主要有两点:（1)持股单位不同。国家股的持股单位为有权代表国家投资的机构或部门,国有法人股的持股单位为向公司投资的国有法人单位。(2)股权管理方式不同。首先,对两者的股利收入的管理不同:国家股的股利收入由国有资产管理部门监督收缴，依法纳入国有资产经营预算并根据国家有关规定安排使用;国有法人股股利由国有法人单位收取并依法使用。其次，对两者股权转让的管理不同，政府对国家股的转让审批更为严格。3国有企业股权结构随着我国社会主义市场经济体制的不断完善、国有企业改革的不断推进，符合市场经济和现代企业制度要求的多样化、多元化国有企业股权结构逐步建立起来，国家出资企业的内涵和范围大大扩大,国有经济的影响力、控制力大大增强。按照企业国有资产法的规定，国家出资企业包括国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。国有独资企业是依照全民所有制工业企业法设立的,企业全部注册资本均为国有资本的非公司制企业，实行传统的经理、厂长负责制，不设董事会.即.按照全民所有制工业企业法的规定，企业财产属于全民所有,国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理,企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。企业内部的治理结构与公司制企业不同：企业的高级管理人员由政府或者履行出资人职责的机构直接任命；政府通过向企业派出监事组成监事会,对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督.国有独资企业按照公司法要求逐步改制为现代公司,实行公司化运行，建立和完善公司制企业治理结构，是国有独资企业的改革发展方向.国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司是依照中华人民共和国公司法的规定成立国家出资企业。按照新公司法的规定,国有独资公司是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。国有独资公司是公司法确认的一种特殊形态的有限责任公司形式，其特殊性表现为国有独资公司的“股东只有一个,而且只能是国有资产监督管理机构。同时，它还具有有限责任公司的一般特征，实行股权与法人财产权的分离，即股东以其出资额为限对公司承担责任,公司以其全部法人财产对公司的债务承担责任.国有独资公司设董事会而不设股东会，公司章程由所出资的国有资产监督管理机构依法制定或批准，董事会成员、监事会成员都由国有资产监督管理机构委派,董事会经授权可以行使股东会的部分职权,但公司的合并、分立、解散、增减资本、发行债券以及股权交易等，必须严格遵照国务院国资委的有关规定，由国有资产监督管理机构决定或者报本级人民政府批准后按照规定程序规范操作。国有资本控股公司即按照公司法成立的国有资本具有控股地位的公司，包括有限责任公司和股份有限公司。这里所称国有资本控股与公司法规定的控股是一致的.我国公司法对“控股股东作了界定，是指其出资额占有限责任公司资本总额50以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额50%以上的股东（绝对控股）;出资额或者持有股份的比例虽然不足50%,但依其出资额或者持有的股份享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东(相对控股）.国有资本参股公司是公司注册资本包含部分国有资本，且国有资本没有控股地位的公司。履行出资人职责的机构通过向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事建议人选来实现对于公司国有资本的管理.国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理.（三）中央企业改制基本模式中央企业改制的大方向已经明确,即极少数军工企业和国家必须完全控制的企业改制为国有独资公司，实行国家100持股，其他中央企业,在不同程度上实现股权多元化，引进外部投资者，建立现代化的企业制度,这其中股份制是实现中央企业改制的主要形式,有条件的企业还要力争实现境内外上市，强化现代企业制度建设.因此，从国家控股比例（或者说股权多元化程度）角度看，中央企业的改制基本上可以分为三种模式,第一种是国有独资公司。即把现在按照全民所有制工业企业法登记的国有独资企业,依照公司法,改制为国有独资公司的形式。这种模式主要适用于那些国家必须完全控制的行业企业。第二种是弱多元化的有限责任公司。对不适合大比例股权多元化的企业,实现部分的弱股权多元化，把中央企业改为有限责任公司。第三种模式是强股权多元化的股份公司。即建立股份制的现代企业制度，这也是大多数中央企业改制所应当采取的模式。这其中又分为上市的国有股份公司和未上市的国有股份公司两种类型。总体上来说,除国家必须完全控制的行业企业外，所有中央企业应当改制为股份公司形式,实现股权多元化,建立现代企业制度。 钱卫清，徐永前，国有企业改革法律报告，北京：中信出版社，2005。1中央企业改制的初级模式：国有独资公司对极少数关系国家安全、国民经济命脉的中央企业，改制的基本模式是从国有独资企业改为国有独资公司。即把原来按照全民所有制工业企业法登记的工业企业，改制为公司法下的国有独资公司.中央企业很多都是按照全民所有制工业企业法和全民所有制工业企业转换经营机制条例等专门规范登记注册的，也是按照此类规范运作的.随着国有企业的改革发展,国有企业概念的变化,传统的以所有制标准建立的企业立法体系与改革后适应市场经济发展要求按市场经济国家惯例以企业组织形式为标准建立的企业立法体系并存,双轨体系相互交叉重叠，其中主要体现为国有企业法律形式的多样化及其法律规范的冲突。全民所有制工业企业法和全民所有制工业企业转换经营机制条例等专门规范国有企业的立法已不适应现实发展的要求,并在规范对象上与中华人民共和国公司法交叉,或修或废亟待解决.中央企业采用的全民所有制企业制度,也无法适用当前的经济情况和社会条件，必须尽快进行制度的转型。在现有的公司法中，为了照顾国有企业的现状,增加规定了国有独资公司的内容。对于国家必须完全控制的、无法实现股权多元化的企业,改制的模式是把其转型为公司法下的国有独资公司。2中央企业改制的中间模式：弱股权多元化的有限责任公司除少数军工企业和一些国家必须绝对控制的企业外，实现股权多元化，建立现代企业制度是中央企业改制的基本方向。但是由于中央企业盘子很大，而且其中多关乎国家利益重大，因此国有资本实现一次性大规模退出存在客观障碍，所有对于不适宜一次性大规模实施股权多元化的企业，可以考虑将其改制为普通的、弱股权多元化的有限责任公司。将中央企业改制为有限责任公司,一方面实现了中央企业制度上质的转型，即由企业法下的全民所有制企业转变为公司法下的现代公司形式；另外也为其进行下一步的改制奠定了基本的法律框架,方便国有资本的逐步退出和股权多元化的不断推进,也便于在中央企业内部建立规范的公司治理结构，实现企业制度的优化.3中央企业改制的主流模式：强股权多元化的股份公司国有大企业改革的方向是建立现代企业制度，使股份制成为公有制的主要实现形式。实现这样一个目标，要在制度层面上通过股权多元化，建立出资人到位、权责明确、相互制衡、监督有效的法人治理结构，使企业按照效益最大化目标和市场经济的规则规范运行,解决国有企业动力不足、权力失衡、监督失效等弊端。建立现代企业制度首先要打破股权一元化的格局,吸引外部投资者尤其是战略投资者的进入，实现股权多元化,只有实现股权多元化和利益的分立，才能真正建立起现代化的企业制度，实现规范化的股份制公司运作。应当说,引进增量，打破垄断，是中央企业进行股份制改制的一个基本方向.同时，对于有条件的中央企业，经过股份制转型后，上市、特别是境外上市，对国企改革是一条非常成功的路，对于他们转变经营机制、用国际资本市场的要求来规范企业经营行为、参与国际竞争都具有非常大的意义.现在大部分排名靠前的企业都已经实现境外上市。国企只要“符合条件”，都要到境内外上市。企业整体上市将有利于实现公司业务的跨越式发展，增强企业核心竞争力，同时将拓展公司业务的广度与深度发挥协同效应，提升股东价值，大幅减少公司关联交易，避免同业竞争。三、中央企业治理结构（一）中央企业治理结构现状中央企业的改革的目标是建立现代企业制度，现代企业制度的核心是公司治理，而公司治理的关键则是要建立规范的董事会。目前很多企业的治理结构和运作模式是新旧两种体制并存，即根据企业法成立“老三会”:职代会、党委会和工会，根据公司法成立“新三会”：股东会、董事会和监事会。从企业的定义、性质、理念上说，“新三会、“老三会”是两种不同的在新旧体制下企业的治理结构,原则上不能把它放到同一个企业中去运作。在企业改制过程中,由于都方面的原因，“新三会”和“老三会”的职能定位和具体职责划分不清,企业内部决策机制和管理模式模糊不清.中央企业进行投资主体多元化的股份制改革一直是近年国企改革的重点，但到目前为止，还有很多国有独资企业仍难以实现股权多元化，而另一些企业出于种种原因只能是国有独资,包括大多数国有中央企业的母公司。这些企业大多数是按企业法而不是按公司法注册的,领导体制是总经理负责制,企业的决策层和执行层合二为一。企业一把手负责制实际上很容易造成把一个大企业的安危维系在一个人身上,这对国有中央企业来说存在相当大的风险。企业都有决策和执行两种职能。国有中央企业结构庞大，相应的各方关系和市场环境显得更为复杂，客观上要求决策和执行适当分开。决策层为了科学决策,强调的是分权和制衡机制。在决策层面里，董事间是平等的,集体决策，一人一票.执行层为了提高执行效率，则强调权威和集权.在执行层内部，下级要服从上级，不能相互掣肘.如果把两个功能和规则不一样的层面并在一起，在决策上、在执行的规则上就很难兼顾。一些根据公司法注册或改制的国有独资公司尽管设立了董事会和监事会，但由于董事长、总经理职能混淆，董事长是法定代表人,并且董事多为内部人等因素，董事会并不健全，监事会又无法对董事、经理的履职情况进行有效监督,企业内部人控制现象严重。正因如此，建立健全董事会，将企业的决策职能和执行职能有效分开,特别是引入外部董事制度,建立有效的权力分配、集体决策和权力制衡机制,就成为中央企业完善公司治理的关键.随着履行出资人职责的国务院国资委的成立，中央企业改革步伐加快，但一些深层次体制性问题没有得到根本解决，这一改革必须要过五关：尽快使股份制成为公有制的主要实现形式、走好联合重组之路、健全经营业绩考核制度、构建人才强企机制以及完善国有资产监管体系。当前股份制改革要以产权制度改革为重点,通过规范上市、中外合资、互相参股等多种途径实现投资主体多元化，调整和优化产权结构。具备条件的中央企业要加快重组上市步伐，集团一级能够上市的应积极上市，通过现代产权制度的逐步建立，来实现中央企业制度的现代化。(二）中央企业董事会试点1993年,党的十四届三中全会提出，国企改革的方向是建立现代企业制度。而把公司治理作为建立现代企业制度的核心，是经济全球化背景下的一大趋势。十几年来，国有企业的公司法人治理结构取得了新进展，但由于相当一批国有大型独资企业,尤其是大多数中央企业是按照1988年的企业法设立的，没有董事会；即使是按公司法设立的国有独资公司，其董事会成员与经理人员高度重合，企业的决策权与执行权没有分开.董事会能否充分发挥作用，在很大程度上决定着公司治理的有效性，决定着现代企业制度建设的成败。针对中央企业公司法人治理结构不完善、不规范的情况,国资委成立后，立即着手研究国有独资公司建立和完善董事会的有关工作，成立了试点工作领导小组，制定了试点实施方案和一系列相关配套文件，本着“成熟一家,试点一家的原则，积极开展了国有独资公司建立和完善董事会的试点工作.自2004年起，国资委开始着手董事会试点筹备。2005年10月，宝钢集团新董事会正式亮相，标志着中央企业建立和完善董事会试点正式拉开帷幕。截至目前，属于国资委管理的中央企业已有24家开展董事会试点工作，除了第一批的17家，近期开展的有7家，其中14家企业的外部董事超过半数。从试点企业情况看，公司法人治理结构发生了重大变化,决策层和执行层初步分开，董事会运作基本制度逐步建立,各专门委员会开始正常运行，董事会作用开始逐步得到发挥。中央企业董事会试点工作被国资委李荣融主任称为“国资委成立以来最大的新闻，标志着中央企业公司治理开始由“一把手负责制”逐步转向董事会决策、经理层执行、监事会监督的公司法人治理结构。试点工作的重点:一是建立健全外部董事制度。借鉴国外大型企业董事会建设的经验,提出在董事会成员的比例中,外部董事要占半数以上。二是授予董事会部分出资人的权力.董事会建立健全后，国资委将经营业绩考核、决定薪酬、选择有关经理人员以及重大投资决策等四项职权授予规范的董事会.三是发挥企业党组织政治核心作用。在决策环节中，党组织积极参与决策，在企业重大决策中把好政治关，但不代替董事会做决策；在执行环节中,党组织带领党员模范执行，成为岗位上的先进分子；在监督环节中，党组织首先是监督党员和党员干部认真履职。未来中央企业建立健全董事会,应重点解决好三个方面的问题:第一,董事会结构问题.董事会的组成结构直接影响到董事会能否发挥作用，一个多元制衡结构的董事会应当是国有中央企业董事会建设的目标.一方面是要合理确定独立董事、外部董事、内部董事之间的比例和权力均衡，在发挥决策作用的同时，发挥其即时监督的职能。另一方面，要将董事长的权力限定在合理的范围之内，防止国企中的行政负责制向董事长独裁制转变。第二，董事人选问题,尤其是选择什么样的外部董事进入董事会。众所周知，董事资源缺乏是国有中央企业建立健全董事会遇到的一个难题。解决这个难题,可以从以下几个方面努力：首先是具体明确董事的责任及条件，根据具体企业的实际情况，设定董事的责任和条件;其次是扩大董事选择范围，借鉴淡马锡经验,在全球范围内物色优秀董事人才；最后，董事的素质需要一个不断提升的