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收容教养制度初探
近年来校园欺凌的暴力事件不断发生,中小学生的身理和心理健康受到严重威胁，也引起了社会的高度关注。2016年4月28日国务院教育督导委员会办公室下发了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，提出加强对此类事件的预防和处理，决定开展校园欺凌专项治理.《通知》下发后，校园欺凌事件进一步引起了社会各界的关注，其中就有调整现有收容教养制度,加大对校园欺凌事件惩戒力度的讨论。那么收容教养制度是什么?存在哪些需要调整的地方？如何进行调整？本文从我国收容教养制度的历史沿革出发,对该制度的存在问题进行初步研究并在此基础上提出相应的完善举措。
一、收容教养制度的历史沿革和现状
（一）收容教养制度的历史沿革
1、1956年2月7日最高人民检察院、 最高人民法院、 内务部、 司法部、 公安部五部门联合发布的《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》标志着我国收容教养制度开始设立，其中第三条规定“犯罪程度尚不够负刑事责任的，则应对有家庭监护的应即释放，交其家庭管理教育，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。”
从上述规定来看，收容教养制度是由民政部门收容少年犯罪人,集中进行教育管理的专项制度，这一制度的适用存在四个条件,一是行为人是少年,二是行为人构成犯罪，三是犯罪程度尚不够负刑事责任，四是犯罪人无家可归。可见，收容教养制度在设立之初即存在惩戒性和救济性两个特点.
这一时期的收容教养制度在适用条件上，如界定少年犯的标准;在处罚的决定程序上,如由哪个机关以怎样的程序依据什么标准作出处罚,当事人如何在决定程序中获取救济；在执行程序上,如由民政部门收容后以怎样的方式教养,是否可以根据收容教养中的表现相应减轻处罚或提前释放；处罚错误后如何救济等等问题，均未有规定，有待国家进行明确。
2、1965年5月15日公安部、教育部联合下发《关于加强少年管教所工作的意见》,进一步对收容教养进行了明确，其中第二条规定“收容管教的对象，应当是年满十三周岁不满十八周岁、犯罪情节严重、屡教不改、社会上无法管教的犯罪少年.”
这一规定明确了收容教养对象的年龄,即年满十三周岁不满十八周岁，同时更加严格的限制了收容教养的适用条件，即犯罪情节严重、屡教不改、社会上无法管教，此外该规定淡化了收容教养的救济性,不再有无家可归的条件要求，但对于如何界定情节严重、屡教不改、无法管教仍规定得过于笼统，这给了公权力机关相当大的自由裁量权力.
3、1979年7月6日，我国颁布了第一部《刑法》,其中第十四条规定“已满十六岁的人犯罪,应当负刑事责任.已满十四岁不满十六岁的人,犯杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪，应当负刑事责任。已满十四岁不满十八岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。因不满十六岁不处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养”
该部法律正式从法律层面上确立了收容教养制度，并对适用条件也进行了变更,即收容教养的决定应在“在必要的时候"做出，但如何界定“必要的时候"仍有待进一步明确.
4、1991年，我国颁布的《未成年人保护法》第三十九条规定“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教；必要时，也可以由政府收容教养.”
该部法律的出台让当时的理论界和实务界都产生了不同的认识，该部法律是否修改了刑法中关于收容对象之年龄的规定,并将1965年的规定中已年满十三周岁的年龄要求变更为十四周岁？
5、1993年4月26日公安部下发了《关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》,通知中指出“我国《刑法》第十四条第四款规定，对犯罪人‘因不满十六岁不处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养'，此处‘不满十六岁’的人既包括已满十四岁犯罪，应负刑事责任,但不予刑事处罚的人也包括未满十四岁犯罪，不负刑事责任的人。《未成年人保护法》第三十九条的规定不是修改《刑法》.对未满十四的人犯有杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的，应当依照《刑法》第十四条的规定办理，即在必要的时候，可以收容教养。”
公安部出台的该规定在执法实践中统一了收容教养制度适用对象年龄条件,但仍不能在理论上统一认识，原因在于《刑法》和《未成年人保护法》是全国人大或其常委会制订，公安部作为国务院的下属部门，其解释上述两部法律的效力值得探讨.
6、1996年3月17日，我国颁布了《行政处罚法》,其中第九条规定“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”；第十条规定“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”;第十二条规定“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”
因此,以限制人身自由为内容的收容教养制度，只能由全国人大及其常委会制订的法律来设定，从前国务院各部门对收容教养制度下发的部门规章，凡未在法律中体现的，均应不再有效.
7、1997年3月14日,我国修订了《刑法》,其第十七条规定“已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的,应当负刑事责任.已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚.因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养."
97年刑法修正案变更了79年刑法对已满十四周岁不满十六周岁的人的刑责范围,从过去“杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪"六种犯罪变更为“故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪。”
8、1999年，我国颁布了《预防未成年人犯罪法》，其第三十八条规定“未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的父母或者其他监护人严加管教;在必要的时候,也可以由政府依法收容教养。”第三十九条规定“未成年人在被收容教养期间，执行机关应当保证其继续接受文化知识、法律知识或者职业技术教育;对没有完成义务教育的未成年人，执行机关应当保证其继续接受义务教育."
该部法律第三十八条基本上复述了《刑法》对收容教养制度的规定,而第三十九条则对被收容教养之未成年人的保护做出了特别规定，即未成年人接受教育的权利在收容教养期间应当依法得到保障。
9、2000年3月15日,我国颁布了《立法法》，其中第四十二条明确规定了“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会.”
因此1993年4月26日公安部对《刑法》和《未成年人保护法》做出的解释自然无效，其规定不应继续作为执法机关的指导文件.
10、2006年12月29日我国修订了《未成年人保护法》，删除了91年未成年人保护法中关于收容教养对象年龄限制的规定.
（二）收容教养制度的现状
现行《刑法》(刑修案九）第十七条规定：“因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候，也可以由政府收容教养。"收容教养制度有助于惩戒未成年人的犯罪,保护校园欺凌的受害者，但现行的收容教养制度的法律规定过于笼统。
随着《行政处罚法》及《立法法》等法律的出台，我国法律体系得到了进一步规范，但现行法律体系严格要求限制人身自由的处罚,必须由全国人大及其常委会出台的法律规定，国务院出台的行政法规只能在法律的框架下解释，而国务院下属部委的部门规章更是要在行政法规的框架下解释,这就使得过去还能通过依据各部门规章具有一定可操作性的收容教养制度不再有上位法的指导，这使得收容教养制度基本上又回到了1956年初创时的起点。
现行法律没有解释何为刑法中规定的“必要的时候”及处罚幅度等条件，没有规定处罚的决定程序也没有规定决定处罚之后的执行程序，至于配套的如行为情节轻重的界定标准、教养的实施方式、收容教养后的减轻处罚的条件等更是一片空白。只有将这些细则予以明确，收容教养制度才能真正发挥其惩戒不法行为人，保护其他良善公民，同时防止不法行为人因不能得到良好教育或受到交叉感染的缘故成为潜在社会危害者,从而更好的维护社会秩序的作用.
综上所述,《刑法》和《预防未成年人犯罪法》是我国现行收容教养制度的主要法律依据,但由于缺乏配套的法律法规，在实践中出现了一些问题,影响了收容教养制度的有效实施。
二、收容教养制度主要存在的法律问题及完善建议
(一)适用条件和对象不明确
现行《刑法》(刑修案九）第十七条规定：“因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养”。
“不予刑事处罚”完整来表述是“行为人构成犯罪,应负刑事责任，但因法定原因不予刑事处罚”，如行为人未年满十四周岁或属于不能控制和辨认自己行为的精神病人，则不满足犯罪构成要件中的主体要件，其行为不属于犯罪，无需承担刑事责任，不需要国家机关作出不予刑事处罚的决定.
因此根据目前的刑法，适用收容教养制度已被明确规定的条件有四种，一是行为人不满十六周岁，二行为人的行为构成犯罪，三是行为人因不满十六周岁的情节不予刑事处罚，四是在必要的时候.
1、从收容教养的历史沿革中可以看出，目前的收容教养制度对于年龄下限未作出规定,行为人是应年满14周岁?还是根据1965年的规定应年满13周岁?
我认为应当年满14周岁，原因有两个：
第一、《刑法》第十七条第三款对收容教养制度的法条表述是“因不满十六周岁不予刑事处罚”，也就是说行为人构成犯罪，应负刑事责任的，只是因为不满16周岁的法定原因，不予刑事处罚。而不满14周岁的人是无刑事责任能力人,根据犯罪构成要件中的主体要件的要求，犯罪主体是指实施危害社会的行为、依法应当负刑事责任的自然人和单位，不满14周岁的人绝对不负刑事责任，而犯罪构成要件四要件缺一不可，由于不符合犯罪构成的主体要件，不满14周岁的人不可能构成犯罪,不符合不予刑事处罚中关于“构成犯罪，应负刑事责任”的前提，也就不应适用《刑法》第十七条关于收容教养的规定。
第二、《行政处罚法》第十二条规定“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”。1965年公安部联合教育部发布的《关于加强少年管教所工作的意见》在位阶上属于“部门规章”，其对行政处罚的的具体规定应在法律、行政法规的范围内作出，但目前尚未有法律对收容教养的范围作出规定，公安部联合教育部这一规章的规定超越其法定权限，应当不再有效。
2、需要对“必要的时候"这一规定进行限制
无论《刑法》还是《预防未成年人犯罪法》均采用了“必要的时候"这一用词，但目前尚未有任何一部司法解释涉及对何为必要的时候进行具体解释，这使得劳动教养制度在实际操作上随意性过大，既不利于执法的严肃性，也不利于保护未成年人的合法权利。
3、现行刑法条文存在矛盾之处有待完善
在《刑法》第十七条第二款规定的八种犯罪行为之外，未满十六周岁的限制刑事责任年龄人不可能因为年龄的原因不予刑事处罚：如果行为人犯前述八罪且不属于不能控制和辨认自己行为的精神病人，则行为人应当承担刑事责任，不可能因年龄的原因不予刑事处罚（可以因其他法定原因）；而如果行为人未犯前述八罪，则行为人未达到刑事责任年龄，不符合犯罪的主体要件，不可能构成犯罪,无需因年龄的原因不予刑事处罚，因为这种情况下的行为人不满足不予刑事处罚的条件—-构成犯罪、应当承担刑事责任，但因法定原因不予刑事处罚。因此《刑法》第十七条第二款和第四款之间存在这基本矛盾，如能将第四款的“因不满十六周岁不予刑事处罚"修正为“因不满十六周岁不负刑事责任"，更能保证刑法体系的统一性,同时也有助于收容教养制度的施行。
(二）决定和执行程序有待完善
目前实践中的执行仍以1965年公安部、教育部《关于加强少年管教所工作的意见》的内容来执行，批准的机关是省、自治区、直辖市公安机关；期限是半年至三年。这些规定的依据文件在现行法律体系下已不再具有效力,为顺应时代的发展，符合当代的收容教养制度的相关法律规定应当尽早出台。
我国于1998年10月签署了《联合国公民权利和政治权利国际公约》，该《公约》第九条第一款规定“除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”
劳动教养是一种限制未满16周岁未成年人人身自由的处罚措施,根据该公约的规定,对人身自由的限制应当经过法律所确定的程序来作出，但是目前我国并没有从法律层面上确定劳动教养制度的程序，既不利于处罚的合法性及合理性的建设,也不利于被处罚人权利的保护和救济。
此外，虽然前述《意见》中规定了教养的基本原则，但实践中更多地是剥夺了未成年人的自由而忽视其教育，使得未成年人在接受处罚之后重新融入社会的难度大大提升,不但与我国《未成年人保护法》的精神相悖，同时也不利于未成年人正确世界观人生观价值观的培育,阻碍了教养目的的实现。