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Using the research method of literature, means of observation, behavioral approach, conceptual analysis and the pattern of information-seeking of local and overseas were analyzed and compared, Basic pattern strategies of technology information-seeking
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“读书与学习”理论研讨征文登记表
姓 名
王雷
性别
男
年龄

40
工作单位
省政府机关事务管理局办公室
职务
副主任
职称

联系地址
沈阳市皇姑区北陵大街45—9号
邮编
110032
联系方式
86893585
电子邮箱
cnlnwl@
论文题目及摘要
题目：浅析我国政府绩效管理中的制度创新
摘要：本文主要从我国政府绩效管理的制度困境出发，探讨了进行制度创新的主要思路。

浅析我国政府绩效管理中的制度创新
辽宁省人民政府机关事务管理局办公室 王雷

党的十七届二中全会提出，要推行政府绩效管理，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。政府绩效管理，是构建服务型政府、责任政府和法治政府的有效工具。本文主要从我国政府绩效管理的制度困境出发，粗浅探讨了进行制度创新的主要思路。
一、政府绩效管理的内涵
绩效，是指行为主体的工作和活动所取得的成就或产生的积极成果。政府绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并做出系统的绩效评估的过程。它既包括政府“产出”的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现，又包括政府“过程”的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现。
政府绩效管理主要表现为以下几个特征：第一，以结果导向为基础。政府绩效管理以提高政府绩效为最终目标，因此关注政府行为的结果。第二，以“权力下放”为取向。在政府组织中进行分权，将责任转移至低一级的政府部门。分权机制是有效实施政府绩效管理的必要前提和基础。其核心在于保证各创新主体的自主性和创造性, 充分发挥各主体的积极性，最终保证公共责任目标的落实。第三，以“市场机制”为依托。政府绩效管理是一种与市场经济相适应的新型的行政管理模式，借用市场的力量改造和完善政府行为，在公共物品和服务的提供上采用市场的方法或准市场的方法，并在公共机构以及组织中确立节约成本和提高效益。市场机制主要是竞争机制，即公私组织之间、公共组织之间的充分竞争。
二、政府绩效管理中的制度困境
在大力倡导政府绩效管理的今天，我国政府的行政管理体制却停留在与计划经济体制相适应的模式之下，如政府的职能配置组织结构形式和运行机制等方面，具有“科层制”的一般特质，主要表现为权力高度集中、等级森严、上行下效，使政府绩效管理的效用难以发挥。其主要表现在：
第一，科层制的影响。我国的行政体制成型于计划经济体制下，在权力方面，政府机构在决定自己应该做什么方面的权力非常有限，受到权力机关、立法机关、选民以及上级行政机构等的制约，由于权力受限，不能对剩余收入进行自由的分配，在这样的制度下，对于节约政府成本的政府机构来说，节约的成本大于节约的收益。政府部门的节约成本未能得到制度上的补偿和激励，他们就放弃这种做法。财权是权力的核心。在我国，中央政府控制着财政预算权，政府部门的资金是通过分配而获得的。各级地方政府能自己支配的权力范围非常小，这严重挫伤地方政府的积极性和主动性。政府绩效管理需要物质、技术和资金上的支持，而财权与事权的不匹配，则使得政府绩效管理失去物质上的保障。在私人企业，往往是将更多的资金、更多的资源分配给生产绩效最高的单位，而不是裁减这些单位的资金。在政府机构，通常是出现相反的情况，当某个部门降低成本时，会面临着预算被缩减的一种风险，这样导致的结果是，政府机构不是节约成本而是不断的增加开支以达到预算的最大化。官僚制在政府绩效管理中的另外一个障碍是限制了政府与政府、政府机构与私人组织之间的竞争。与私人企业追求利润最大化的目标不一样，政府机构强调的是不同选民之间利益的平衡，并没有明确的利润目标，这就导致政府在提供公共产品和公共服务时的低效率。政府在提高公共产品时，缺乏出售产品的经济市场，其资金主要来源是政府拨款，因而降低成本、提高运作效率的刺激因素较少，对产品或服务的投入成本缺乏兴趣，再加上政府机构很少感受到亏损的压力，也没有强大的生存压力，鼓励其参与市场竞争的制度尚不完善，导致了政府绩效管理在引入市场机制时得不到应有的制度支持。
第二，规则至上占据主导地位。我国长期以来形成的政府和公务员行为的规则化，与政府绩效管理的制度基础——结果为本相背离，成为了政府绩效管理的一个禁锢。官僚化的管理体制下，大量的制度和规则成为了政府官员行为的化身，行政机构和人员一切按照规章办事，而不是去关注组织的使命和目标。这种强调规则为本的理念与追求政府绩效所体现的目的性结果之间，本质上存在着逻辑上的矛盾。管理者在这种理念指导下，就成了纯粹的“执行者”角色，行动准则就是“照章办事”。规则导向使得绩效本意由于这种转化发生了扭曲，我们在实施政府绩效管理过程中，更多的是看遵守规则的程度如何，而不是对结果进行衡量，这就导致政府绩效管理在我国困难丛丛。
上述特征同时还使得我国政府绩效管理制度的建立存在一些问题，主要表现在政府绩效评估机制不完善、公民参与制度供给不足和绩效责任机制不健全等几个方面。一是政府绩效评估主体单一，评估机制不完善。官僚制体制是一个相对封闭的体制。现阶段，政府绩效评估以官方为主，多数是政府内部评估，缺乏民众的参与，就是在政府内部大多也是上级对下级的评估，部门的自我评估较少。二是缺少有效的制度保障和鼓励公民参与到政府绩效管理中来。随着我国公民个体独立意识的增强，公民的参政意识增强，尤其是在政府面临着各种危机的时候，公民开始关注与自身利益相关的各种公共事务，这一点在政府绩效管理中显得特别突出。但是，公民参与的积极性的增长速度远远超过了制度设立的速度，从而形成了公民参与政府绩效管理的制度瓶颈。三是绩效责任机制不健全。官僚体制下政治与行政的两分导致了责任机制的断层，最终的结果是没有责任。在这种机制下，绩效管理的目标无法得到落实。
三、政府绩效管理中制度创新的主要思路
大量的实践证明，在计划经济基础上形成的科层制的管理体制，已经成为我国实施政府绩效管理最大症结。为了实施政府绩效管理，就必须从根本上革新这种体制，为改革扫除障碍。
第一，创新政府管理体制，变高度集权为合理分权。机制的改革和创新是实施政府绩效管理的根本。必须加大对传统行政机制改革和创新的力度，转变政府职能，彻底打破政企不分、权力过分集中的传统政府管理体制，打破政府垄断公共物品供给的局面，将部分公共服务的职能转交给社会和企业，即让其它公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供，这是政府机制改革和创新的一个现实的、可选择的途径。管理体制内部的权力下放与分散，主要是科层制内部权力等级的划分以及内部行政人员权力的划分。绩效评估为上级提供了充分的信息和控制绩效的手段，为分权化改革提供了基础。权力的划分，就是要把决策和执行分开，给以执行部门更多的自主权和主动权，并允许机构重新分配节约下来的资金，成为改善绩效的激励手段。权力的下放，就是把执行权下放到具体的执行部门，给予其一定的自主权。在内部员工的权力分配上，改变传统的“首长负责制”，即行政首长一手遮天的现象，把权力分散到更多的部门和行政人员，充分提高其责任意识。
第二，创新政府绩效管理制度，建立有中国特色的绩效责任机制。责任主义理念的构建主要体现在政府绩效评估结果的运用上，建立一套有中国特色的绩效责任追究机制。另外，要善于利用绩效规划和衡量指标体系使行政人员负责任。要通过阐明预期的绩效，比较现有绩效与预期绩效的差距，并运用这些信息评价行政人员和政府机构的绩效等方法，促使责任的实现。每一个实施绩效管理的政府机构，都必须研制一套适合自己的绩效责任体系。绩效评估结果只有能反映到相关责任人的奖惩、升降，才能起到真正的效果。绩效合同签订机制的完善和推广，将进一步明确政府行政人员的目标与责任，也将有利于他们参考绩效合同，不断提升自己的工作能力。社会服务承诺制、目标责任制都是责任主义理念在政府绩效管理中的体现。在社会服务承诺制中，违诺责任本身就是其中的承诺内容之一。如果承诺单位未能达到承诺的服务质量和标准时，要根据违诺责任向服务对象提供一定的补偿。
第三，构建绩效评估申诉机制。申诉是一种解决失当问题的特定监督形式，其核心功能是促进公平，保障绩效评估的顺利进行，增强社会、公民对公共服务的满意度。由于绩效评估依赖于评估执行人，有的是上级主管领导，难免在实际评估中对评估制度执行得不到位，有很多方面又要依据评估者的经验和价值判断，不可避免带有主观偏见因素，再加上认知效应，产生一些偏差。但绩效评估要进行下去，必须授予评估者一定的权力去完成评估，而且不可能完全在评估方法上和评估工具上防止偏见和不公平。这种评估中内在的冲突造成评估的许多不稳定，必须建立一个消除这种张力扩大的机制，让评估对象对评估不当行为有投诉权利。所以，评估申诉制度无疑是个纠错工具：一方面通过评估申诉程序，启动相应的调查评议方法，来对评估的问题进行评价，促进评估双方的良性互动，保障评估的顺利进行；另一方面，评估申诉本身也是对上级主管领导的一个考核办法，从而更进一步促进评估的公平和公正，提高评估的能力和评估的效率。
第四，引入公民参与机制。公民参与是顾客导向理念在政府绩效管理中的运用，能排除诸多信息垄断造成的监督障碍。对政府绩效的评判最好选择的是交与公众，交与公共服务的对象或称之为顾客，以“人民满意不满意、人民答应不答应、人民赞成不赞成”为最高准则。政府绩效应以公益为参照坐标，树立公民取向的绩效观，政府绩效管理运作所追求的一切都应从公民的立场和角度来评价。实施政府绩效应取得广大民众的关注和积极参与，有效的公民参与能改善政府绩效，得到公民的支持的服务，成功实施的机率更高、更有效、更能被广大民众接受。在公共服务设计中引入“使用者介入”机制，通过公民参与克将事实和价值取向结合起来增加指标体系的社会关联性，以保证公共服务的类型的提供机制符合公民的偏好，参与程度越高，公民更了解政府运作，也意味着更有效的监督。

参考文献

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