绩效审计的程序和方法.doc

绩效审计的程序和方法 时间：20071121 16:00:00 来源： 作者：|打印加入收藏夹 【摘要】审计署2006至2010年审计工作发展规划中提出，每年投入绩效审计的力量占整个审计力量的一半左右，到2010年初步建立适合中国国情的绩效审计方法体系.浙江省审计厅2005年11月也适时出台了关于积极探索绩效审计模式的指导意见，要求各级审计机关在实践中积极探索适合各地实际的绩效审计的方式方法。本文也试着从实践的角度探索绩效审计的程序和方法,为构建适合中国国情的绩效审计方法体系提供绵薄之力。 【关键字】绩效 审计 程序 方法绩效审计是指审计机关对被审计单位财务收支和有关经济活动的经济性、效率性和效果性进行的审查和评价。绩效审计的原理与传统审计的原理是相同的，即搜集某一经济活动及其相关陈述事项的数据，与既定标准相比较，将结论传递给有关各方的一个系统的过程。因此,在审计程序和方法上与传统审计具有相似性.但由于绩效审计的目标主要侧重于经济性、效率性和效果性，也就决定了绩效审计有其独特的程序和方法。一、西方发达国家绩效审计程序的有益借鉴从世界范围来看，绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流，许多国家已经制定了专门的绩效审计制度,较具代表性的国家是美国和澳大利亚，其绩效审计已分别占政府审计工作量的85和50%以上，并形成了一套比较成熟的审计程序。美国绩效审计程序大致分为五个阶段：一是初步调查，收集项目实施单位的基本情况和资料，了解相关背景；二是审查监督管理系统，测试与审计项目相关的项目实施单位管理监督系统的健全性和有效性,并取得相关的证据，确定审计评价标准和初步审计目标；三是编制审计计划，确定审计范围，提示风险领域；四是实施详细检查，按照审计目标收集足够的相关、重要、充分的证据，以审查项目执行者是否按照项目规划的目标来组织实施，以及是否达到了预期结果；五是生成审计报告，提出审计结论,汇报管理层，实施跟踪审计。澳大利亚绩效审计程序则分为四个阶段：准备阶段、计划阶段、实施阶段和报告阶段。在准备阶段，要求审计人员掌握被审计单位的基本信息、审计的目的和规模、预估所需要的审计资源、评价审计风险.在计划阶段，要对审计项目的可审性进行充分评估，审计人员要对“找谁了解什么情况？需要查看什么资料？在何种范围进行管理测试”等问题均要在审计工作手册中做出回答。在实施阶段最主要的工作是制定适合绩效审计评估的标准，并做出专业判断.报告阶段出具建设性的绩效审计报告，揭示发现的问题及提出改进管理的建议。综合比较两国绩效审计程序发现，两国均十分重视绩效审计项目的遴选工作，将选项作为整个审计程序的关键步骤.美国通过审前调查，充分掌握被审计单位的基本信息和管理系统的健全性和有效性。澳大利亚则通过回答审计工作手册的问题，不断验证项目的可审性。其次，两国均将制定绩效审计评价标准作为审计程序的核心步骤,这是绩效审计成败的关键。澳大利亚审计署和美国审计总署均要求审计人员从现有法律、法规中选择合适的绩效审计评价标准，进行整理并使之系统化，注重标准的适用性和可操作性。二、建立我国的绩效审计程序绩效审计程序是国家审计机关工作人员开展具体绩效审计工作的先后步骤和基本内容。我国绩效审计流程的设计要本着体现依法审计的要求、体现审计工作效率的要求、体现绩效审计的建设性特点要求，主要包括审计项目立项、审计准备、审计实施、编写和提交绩效审计报告、后续审计监督等五个主要阶段.(一） 审计项目立项阶段根据当前我国审计工作的目标和社会实际情况,绩效审计的主要任务是揭露资金管理和使用过程中存在的问题，促进提高资金管理水平和使用效益。落实这一任务目标所面临的首要问题是怎样选择绩效审计项目,即选择那些领域和事项来开展绩效审计。选择和确定绩效审计项目时，一般从以下几个方面加以考虑： 1、审计工作的重点。选定绩效审计项目时应紧密围绕当前审计工作的主要目标,以财政性资金为重点领域和范围,以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，以促进提高财政资金管理水平和适用效益、维护国有资产安全为目的.2、被审计事项的受重视程度。选定绩效审计项目时应重点考虑那些人大、政府、社会普遍关注的事项或者是直接关系人民群众切身利益和社会稳定的事项，或与当前中心工作相关的热点问题。3、审计的促进作用。选定绩效审计项目时要充分考虑审计对提高资金管理水平和使用效益的促进作用大小。如果被审计单位、整个国家和社会从审计中所获得收益越大，那么审计产生的价值增值就越多、项目的意义就越大。审计项目立项阶段要进行初步调查，并将调查结果形成书面文字报审计机关。调查结果包括：需要开展绩效审计的领域和事项;项目的基本情况；通过审计是否可以提高项目效益;是否为政府、公众所关注;是否存在审计风险，实施的时机是否恰当；开展此项审计是否能达到预期的审计效果。审计机关在备选方案调查报告的基础上确立年度审计项目。（二）审计准备阶段根据立项的审计对象，在前期调查报告的基础上进一步分析审计要达到的预期效果,提出问题，收集相关信息，并初步评估，判断是否如期开展全面的调查评估。在充分评估的基础上，就要着手编制审计方案。与一般财务审计项目大体相同，包括审计目标、审计范围和重点内容、审计方法、审计程序、时间安排和人员分工等。审计方案编制要尽可能细化，要具有可操作性；审计步骤要具有逻辑性；审计中采取何种审计方法和技术手段应尽量详细;以审计报告的编写为最终目标，详细列出每个阶段应搜集的资料；明确审计工作底稿和审计取证的基本要求；审计内容既要详细又要有一定的弹性，便于按照实际情况灵活操作。审计方案在审计组成员充分讨论并详细了解后，上报审计机关审核批准。（三)审计实施阶段实施阶段可以分为三个步骤，即收集审计证据、分析评估审计证据并得出审计结论、找出需要改进的地方并初步形成审计建议。在审计实施阶段，能否确立恰当的评价标准是绩效审计成败的关键.审计人员应该针对不同的审计事项制定不同的评价标准，并充分考虑评价标准的来源和特征两个方面的因素.要充分掌握标准体系，不仅要关注国家标准、行业标准、专业标准，也要关注以前审计的判断标准、利益相关人的判断标准、最佳实务标准等。要对标准体系进行整理,使评价标准具有相关性、客观性、全面性、完整性、可靠性、可比性。（四)编写和提交审计报告阶段审计人员在审计证据分析评价的基础上,形成了审计结论.审计小组在审计工作结束必须起草绩效审计报告,经与被审计单位交流沟通后，报审计机关复核机构复核,经过必要的修订后报审计机关审定，然后提交给相关单位和部门,并按照有关规定向外界公告.（五）后续审计阶段后续审计阶段主要是指审计项目完成后,经过一段时间，对审计建议和改进措施的执行情况进行回访性审计的过程。后续审计很重要，在审计工作结束后，审计决定和审计建议是否执行,就要靠后续工作进行检查监督予以保证。三、绩效审计方法体系客观的收集和评价证据是审计的核心。绩效审计的技术方法可以分为两大类：一是信息收集方法，二是信息分析评价方法. （一） 信息收集方法绩效审计中收集审计证据的方法有很多，而且在审计过程中运用非常灵活，它主要是沿用了一部分传统财务审计的方法，比如核对法、函询法、盘点法、抽样法等，也有自身独特的方法，比如面谈、调查问卷、案例研究、研讨会、座谈会等。而绩效审计最常用的方法是:审阅法、实地观察法和访谈法。1、审阅法审阅被审计单位的书面文件资料是效益审计中获取数据最基本、最直接也是最有效的方法。审阅的对象可以是历史的和现实的文件资料，如财务资料、统计数据、预算、合同、会议记录和被审计单位内部的备忘录等.审阅和研究文件资料有助于审计人员掌握有用的信息和数据。例如2005年，我局对标准海塘建设的绩效审计时,就审阅了历年台风的损失统计，重点比较标准海塘建设前后的台风损失情况,一对比，标准海塘建设的社会效益跃然纸上，极具说服力.2、实地观察法实地观察法经常用于从被审计单位的工作现场或被审计事项发生的现场获取第一手资料。如观察操作过程和程序、了解有关设备的运转情况、参观工作场所和实物建筑、实地验证资产等。2006年，我局在万里河道整治绩效审计中率先开始采用实地观察声象取证,乌黑的河水和漂浮的杂物，增强了所获取资料的可信性与说服力。又如在福利彩票公益金项目审计中,我们实地查验了部分资助项目的境况,发现许多体育器材因不适合老年人使用，被尘封在福利院的库房中。这种证据远比一些指标来的直接、来的醒目。3、访谈法访谈法是通过提问者和回答者的对话来探查信息。访谈法采用交互的方式获取信息，应用起来比较灵活，可以用于了解情况和发现问题，了解观点和看法、收集信息和证据，探查有关事项的根源和真相等。访谈的对象不仅是被审计单位，还包括其他单位、部门和个人，这种方法在审计调查类项目应用十分普遍。被征地农民社会保障情况审计调查中，我们就广泛使用该方法，了解了被征地农民一次性趸缴养老金十分困难，由于该制度在设计时对农民的支付能力考虑不足，致使很多农民对惠及自身的被征地农民社会保障望而却步，致使参保率一直在低位徘徊。(二）信息分析评价技术。 审计人员所取得的审计证据往往是一些原始数据,如何把一个个孤立、表面看数据之间没有相关意义的数据联系起来，得出我们想要的结论，这就需要运用信息分析评价的方法。信息分析评价是指对已经取得的证据,运用一定的技术方法进行再加工，形成新的证据即分析性证据并从中得出结论.信息分析评价技术因具体情况而异，既有简单的，也有需要高水平数学知识的复杂技术。审计人员在评价经济性、效率性、效果性时，除了要运用财务审计和财经审计的方法外，还要运用其他方法。如经济活动分析方法、经济预测方法、现代管理方法等等。常用的有比较分析法、统计分析、量本利分析法、成本效果法等。1、 比较分析法比较分析是通过对不同来源的有关指标、数字、情况等内容的对比,或通过与评价标准的对比来了解情况、获取证据或进行评价的方法。在应用比较分析法时,参照的评价标准的确立很关键，标准可以是国家标准、行业标准,也可以是企业内部自己设定的各种定额.通过与参照标准的比对，就可以发现企业目标的实现程度、偏差程度。这种方法在投资绩效审计中应用十分广泛,如2006年我们组织的对污水处理工程投资绩效审计时，我们发现进水的水质和出水的水质都远未达到设计标准,进而发现每天纳管的污水远超过原来日处理5万吨的设计标准，部分天数甚至达到7万吨每天，极大影响了污水处理的效率和效果。2、统计分析法统计分子方法是解决数值问题的最好工具，尤其是绩效审计，如总额分析、比例分析、结构分析，了解诸如设备完好率、使用率、成新率、故障率等等.统计分析特别在对企业效益评价中能发挥独特的作用。2004年,我们组织对自来水公司绩效审计，发现其中一个水厂与往年比较漏水率上升很快，当年漏水率高达12%，远超过历年的平均水平。审计人员对漏水率历年情况进行比对分析，发现该单位在水耗方面存在猫腻,进而发现该单位通过虚增水耗，将部分自来水收入纳入帐外核算的问题。3、量本利分析法量本利法也称盈亏平衡分析，通过计算保本点，来分析处于盈亏平衡点时的业务量水平，进而对项目的投入进行评价。当实际业务量超过盈亏平衡点时，就会有利润形成，业务量越大获利就越多,反之，则会形成亏损。 4、成本效果法成本效果法分析成本与效果之间的关系，以每单位效果消耗的成本来评价项目效益，寻找既定目标的最经济成本，或既定成本的最好效果。与成本收益分析不同是，成本效果分析的成果是实物数量表示而非货币金额。在评价时有4种方式:一是将成本效果的比值与标准相对比;二是当成本相同或者比较固定时，可以只比较效果；三是当效果相同或者较固定时,只比较成本；四是可以比较每单位效果变化所引起的成本变化，即比较边际成本的变化。参考文献:1、RE步郎美等著：政府绩效审计，中国财经出版社2、彭华彰等著政府绩效审计论，中国时代出版社3、财政部会计准则委员会编政府绩效评价与政府会计，大连出版社4、赖活云走进深圳政府绩效审计,中国时代经济出版社课题组组长 徐礼辉 组 员： 金宁通 杨海平