乡镇长直选的社会基础.doc

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2005年7月17日至24日，江苏省泗洪县24个乡镇先后召开全体中共党员大会，14842名农村党员人手一票，选出了24名乡镇党委书记、184名党委委员和72名纪委委员。[1]这并不是中国第一次通过党员直选的方法选举中共乡镇党委领导人，早在1998年年末，四川省遂宁市中区的步云乡就进行过乡镇长直选的尝试，并且获得了巨大的成功。此后，湖北、云南、江苏、安徽等省都相继进行了或者正在进行着较大规模的直选乡镇领导人的勇敢尝试。
　　任何一个政治活动能否获取成功，都必须要有一定条件作为其存在的社会基础，乡镇长直选也不能例外，直选能否成功，既必须有相应的政策和制度安排，也必须有选举的技术上的准备，还必须有基本的经济和社会基础。本文将借助一些学者的实证资料，着重从经济发展、政策和制度安排、选民的社会地位和选民的政治心理这四个方面客观分析乡镇长直选的社会基础条件。希望能够通过这四个方面的分析，帮助那些还没有进行直选或者正在试点的乡镇能够顺利开展直选。
　　一、乡镇长直选的社会基础研究的重要性
　　自1998年下半年以来，随着一些地方乡镇长选举改革实践，如“南城直选”、“步云直选”、临琦“两票选任制”、大鹏“三票制”的影响，人们关于村民自治效应与后果的研究似乎得到极大的鼓舞，而在此时，提出乡镇长直选的社会基础，本文认为是非常有必要的。
　　（一）乡镇长直选目前属于试验阶段，没有制度依托，人们往往忽视社会基础的存在。当年，在村委会选举的推动下，一些乡镇政府开始探索乡镇领导选举的改革，而这显然与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席和人民政府领导人员的候选人，由本级人民代表大会主席团和本级人大代表10人以上书面联名提出，并由本级人民代表大会选举产生”相矛盾。同时，在没有法律依据的前提下，乡镇长直选既没有具体的制度规定，也没有细则明确具体的做法或者程序，这使得很多地方看见是乡镇直选就拿来用，根本就没有考虑到这个制度在这个地方实行是否合适，时机是否成熟，这导致了一些乡镇的直选失败[2]。
　　（二）中国民主进程的不均衡性决定了乡镇长直选的社会基础研究的重要性。中国各地区的农村经济与社会发展极不平衡，由于各乡镇是资源、历史、人口、面积、以及宗族、地缘特点紧密联系的农村社区，其社会基础各不一样，所以在推行民主的进程中，必然会表现出明显的不均衡性。而对于乡镇长直选这样类型的政治参与从本质上讲是民主时代的产物，这是政治参与所赖以存在的总的历史条件，人们在管理社会政治事物方面这样既能又不能的局面，是由民主政治时代的社会基础所决定的。
　　（三）乡镇长直选的社会基础的理解不同决定了对乡镇长直选的态度的不同。很多学者在乡镇长直选上有不同的看法，其根由有很多种，但是对乡村社会特点的理解、特别是对乡村选举的社会基础的理解与判断的不同，应是一个重要原因。[3]近20年来，我国选举制度也作了一些改革，但是步伐十分迟缓，如同隔靴搔痒。在今天大多数政治家、知识分子都以教科书的形式在宣传着“中国的经济文化落后、公民素质1大低”的中国国情，因而，成为我国制度制定的一个最重要的社会基础前提，所以，有很多的学者都认为现阶段推广乡镇长直选是不合适的，时机并未成熟。
　　二、乡镇长直选社会基础影响因素分析
　　（一）经济发展水平并不是乡镇长直选能够顺利进行的决定性因素。
　　一般来说，民主时代在市场机制中商品经济的发展，炼就更多的参与型公民。经济发展提高了国民财富和教育程度，为人们提供了在社会地位较高的职业中就业的机会，也就会增强人们的参与意识和参与能力。[4]所以，民主程度的高低和经济发展程度的高低密不可分，呈正比关系。在很多学者的研究结果表明，现阶段的乡镇长直选必须首先具备中等以上的经济发展程度。[5]那么，我们以步云乡和深圳大鹏对比，分析地方经济发展水平是否是乡镇长直选成功的决定性因素。
　　遂宁市安居区步云乡到2003年人均纯收入2180元,大鹏镇2003年人均所得7717元。由此，我们可以得出结论，步云在中西部地区是非常普通的一个乡镇，在经济发展水平和农民的生活状况上都非常的一般，大鹏的经济状况要比步云好得多。
　　步云被公认为是实行民主选举最直接、最彻底的一个乡，在1998年年末直选之后，到2001年，步云又再一次成功地进行了换届直选；大鹏是全国第一个实行公选镇长的地方，它的选举比全国其他地方的选举进了一步，但不如步云乡的选举那样选民直接参与民主选举，在大鹏镇长换届时，也没有再进行公选。步云乡虽然经济落后，但由于经过比较彻底的民主选举实践，各项调查表明，步云人的选举积极性最高，对选举的评价最积极，对选举的信心最足，对选举改革的渴望也最迫切。大鹏镇虽然经济上比步云乡要发达得多，但选举不是很彻底，在选举积极性态度、对选举的评价、对选举改革的期望上，都比步云乡要低。[6]
　　（二）现阶段，上级政府以及相应政策的支持对乡镇长直选有比较重要的影响
　　自从2002年中央下了12号文件后，全国各地乡长直选改革都陷入一种停顿状态，因此，中央对乡镇长直选的态度应该并没有给予非常明确的肯定或者否定。因此，在现阶段，很多地区在进行乡镇长直选的过程当中，来自上级政府的支持就显得尤其重要，就实际的例子也表明，上级（省级）政府点头同意直选的乡镇一般直选都很顺利。
　　在步云直选之前，市中区的领导对直选肯定是有怀疑的。在做出决策的过程中，市中区的区委书记张锦明在考虑到步云乡的特殊优势之后，最终同意步云乡实行直选。而在直选过程之中，市中区成立了直选专门工作领导小组。当然，在乡镇长直选的过程当中，并不是每一个乡镇都和步云一样，都有来自上级政府的支持。重庆市坪坝镇在2003年8月同样进行了镇长直选。该镇党委书记魏胜多设想，镇长由选民直接选举产生，由镇长进行“组阁”，任命副镇长和主要的工作人员。8月22日，坪坝镇中学政教处主任马孟林等人报名与现任镇长何云明竞选，结果，选举被上级政府制止，29日晚上，县委对魏胜多实行“双规”。公检法和纪委组成联合调查小组，对魏胜多的“问题”进行调查。30日，魏胜多被宣布免职[7]。
　　一样的乡镇长直选，但是结果却完全不同，差别就在于乡镇长直选过程之中，来自上级政府的支持：步云直选，市中区的领导对于步云乡工作给予了更多的关注与支持，反过来可以推断出市中区主要领导不仅是这次乡长直选的组织者，而且也是策划者。经过一系列缜密的安排与精心的策划，步云直选最终取得了成功。而在重庆坪坝选举还未正式开始，事情就发生了意想不到的变化，最终改革失败。而在县里宣布魏胜多错误的第一条，则是“进行选举，对上级隐瞒不报”。
　　（三）选民的社会地位与对乡镇长直选的参与程度并不是呈正比
　　选民是乡镇长直选的主体，决定着直选的成功与否，而一般认为在财富、教育、职业身份等方面均处于较高层次的公民，实际上事实往往并不是如此，其政治参与程度就高些；而在社会地位中处于较低地位的公民，其政治参与程度就低些。下面从选民的经济状况、受教育程度、职业四个方面进行分析比较。
　　1、并不是收入越高，对直选就会越积极。调查数据表明[8]，高收入者对选举态度表现得要比中、低收入者要消极得多。当然，我们也不能绝对地说，收入越高，就越不关系直选，收入越低，参加直选的热情就越高。出现这样情况并不是非常简单，究其原因，无非则是高收入的选民对目前的生活状况比较满意，不愿意改变生活现状，因而更少关心选举。低收入者对目前的状况不满，从而更希望通过改变外界的环境来希望改变自身的状况，于是要更加关注直选。
　　2、并不是受教育程度越高，对直选就会越有兴趣。本文依然通过上述例子的数据来说明问题。单纯从选民的选举意识看，受教育程度越高的人群，往往对选举应该是更加理性的一个群体，他们有良好的认知条件，关心政治的程度也应该越高。但是，由于现实种种因素的影响，这部分主要是选民对选举对象的态度和对选举程序的信任程度的影响，参选积极性与受教育程度的比例关系会发生变化、扭曲、甚至成反比。可见，受教育程度高低并不是选民选举积极性高低的决定性因素，受教育程度高并不意味着参加选举的积极性高。
　　 3、并不是职业身份越高，就越赞成直选。据肖唐镖先生对乡镇干部、村干部以及村民的问卷[9]，我们不难看出，在乡镇长是否应该让全乡镇的群众直接选举这一问中，回答目前可以实行的最多的群体是村民，足以见得村民在对于直选中的要求是最高的。而认为因为是条件不成熟而导致乡镇长直选不能从群众中直接产生的，乡镇干部的比例最高，占到了55.2%。
　　（四）选民的政治心理对乡镇长直选有比较重要的影响
　　从政治社会学的角度看，任何政治行为都是在某种心理动机的驱使下展开的。政治心理则是政治参与的驱动力。
　　实际上，在乡镇长直选过程中，变化最大的应该是乡镇政府的公职人员，因为他们的角色意识发生了变化，其责任向度由原先的对准上级转变为对准全体乡民。其实，这样有利于缓和干部与群众之间紧张关系，农民也会更好的对自己的抉择负责。而起初，步云乡乡民对上级政府所说的乡镇长直选反应冷淡，因为他们不相信会有这种好事，另外他们也的确不了解什么是直选。除打工者外，留在步云的大多是老人、妇女，其中多数人根本不识字，有的可能连直接选举这个词都没听说。面对这种情况，市中区决定组织人马进行大力宣传经过大量的解释宣传，最终调动了乡民的积极性。到了2001年底，原先直选出来的步云乡乡长任满届期，步云又面临究竟是否还要继续用直选的方式选出新一届的乡长的时候，广大村民众口一词，都说：选举不能再走回头路，以往的乡长都是上面定名单，代表划圈圈，任期三年满了，有的甚至调走了，我们还不认识，我们有事也不好找。但现在就不同了，选举的时候，我们面对面提问，有什么要求、有什么困难，乡长根据实情是给予了我们承诺的，谁能当好我们的乡长，心中也有底，投票的时候也不盲目等等。[10]市中区委为了满足老百姓的愿望，决定在步云继续进行由选民直接推选乡长候选人的换届选举工作。
　　选民通过参与到直选学会了如何发挥自己的政治作用，变得更加关心直选，增强了对直选的信赖感，并感到自己是其中的一员，正在发挥作用，从而得到满足感和归属感。同时，直选也顺应了选民的意愿，使选民真正得到了好处，反使他们更加支持直选，更增加了对直选的信赖程度。当选民通过直选同政府保持一致的时候，这种政治体制越是稳定的，如果相反，当选民与政府意愿相违背的时候，选民对政府明显不信任的时候，那么此时的政治体制更是危险的。选民通过对直选的参与，表达自己对公共财富和价值分配的意愿和选择，并施加压力，使政府的行为和自己的意愿选择不发生矛盾，从而使得政府不得不遵从选民的选择，支持直选。
　　三、乡镇长直选的社会基础改进
　　任何政治活动的出现及其成功都需要有相应的社会基础，否则，这种政治活动就成了无源之水，无本之木，断然是不会有生命力的，乡镇长直选也是一样，如何改进乡镇长直选的社会基础，笔者有以下思考。
　　（一）乡镇一级政府与上级政府形成良好互动，获得相应制度和政策支持
　　有的学者指出，最高国家权力机关（人大）应该在宪法以及相关法律中补充有关乡镇长直选的条款，但是目前就试点的乡镇而言，制定法律使其具有法律依据并不可行，从而，上级政府以及相应政策的支持就尤为显得重要。
　　重庆坪坝的改革没有进行下去，很多学者指出其主要原因在于上一级政府的干预，倘若我们从坪坝的上一级政府的角度来思考这个问题，我们也许会发现其实事情双方面应该都有原因：上级政府的干预阻止了选举的进行，但是乡镇一级政府直选的事先准备工作也没有充分。其实，无论是步云还是大鹏或者任何一个取得成功直选的乡镇，实际决策大都由上一级政府和乡镇政府协商而定的，上一级政府拿出基本的直选方案，由乡镇具体操作。虽然说乡镇长直选从其本身的意义上来说，是自下而上的选出自己乡镇的当家人，是自己乡镇的事情，但是从整体来看，乡镇长直选实际上还是要在一定的正常程序下操作完成：必须在上级政府同意的情况下，乡镇才能进行直选，在上级政府不同意或者不知情的情况下，乡镇自己进行直选则是不符合正常程序或者说就是违法。
　　因此，乡镇一级政府与上级政府形成良好互动，必然为直选的成功提供一定保证。在乡镇长直选之前，由上级政府的组织人事部门以及相关部门成立领导小组，拟订出乡镇长直选的具体操作方案，并需经同级党委或人大会议讨论通过方可执行。同时，在乡镇一级政府，成立由乡镇相关人员组成的乡镇一级的领导小组，主要负责具体操作，确保选举工作的顺利进行。
　（二）制定科学规范的选举工作程序，严格按照程序执行直选。
　　因为各个乡镇的具体情况不同，乡镇长直选的工作程序不可能有固定的模式，但是有几个部分应该都是共同的：
　　1、在乡镇与上级政府的协商之下，成立选举专门委员会或领导小组，拟订乡镇长直选的具体操作方案。步云先后两次选举，市中区成立了专门的选举指导小组，指导小组在区委直接领导下开展工作同时，步云乡成立以乡党委书记任组长的乡选举领导小组和乡选举委员会。
　　2、加大宣传力度，发布公告使选民充分了解公推直选。
　　3、候选人资格审查。步云乡规定：户籍或工作关系在本乡，依法享有选举权和被选举权的，且年满25周岁，具有高中以上学历的公民，均可报名参加乡政府乡长竞选。步云的第一次直选，人们就觉得“任职资格和基本条件”的有关条款有些不妥。人们普遍认为这种限制应该越少越好，包括对学历的限制，因此，步云后来又在前面的基础上制定了《公开信的补充》。
　　4、由乡镇长直选专门委员会或领导小组对推荐的初步候选人的任职资格进行严格审查，确定出初步候选人。
　　5、组织正式选举大会。
　　（三）改善选民的政治心理
　　政治心理的形成在于民族文化传统和社会的政治经济条件，它不是单个的现象，而是一个社会群体的普遍现象。乡镇选民的政治心理上存在一定的局限性，原因有两个方面，从自身而言，选民都来自农村，知识水平有限，常常会为眼前利益而损害长远利益，在直选中，不一定能够做到理性选择；其次，由于中国几千年来的文化和政治传统，都是自上而下的政治参与意识，而不是自下而上的，所以自然会导致政治冷漠。要想改变这种局面，从选民自身来说，多通过电视、报纸、网络等多种媒介，了解国家形势、政策和政治参与渠道，提高分析问题和认识问题的能力；同时，政府也应该采用多种形式，加强对乡镇选民的宣传教育，提升乡镇选民的知识水平和参与技能，培养他们关注自身权益的参与意识。

* 本文是国家社会科学基金重点项目（科研成果）（05AZZ002），社会主义政治文明建设和中国特色权力监督机制研究
      注释:
      [1] 江苏泗洪试验：全县普通党员直选乡镇党委书记[DB/OL].

      [2] 陈客.重庆市坪坝镇在没有相应的政策和制度的安排下，进行了乡镇长直选，不过，在直接选举的投票前夕，被上级制止，改革夭折。推动这场改革实现的主要领导，即坪坝镇党委书记魏胜多，被免职和“双规” [DB/OL].
      [3] 肖唐镖.乡镇长直选的民意基础——对村民自治的一项效应与后果的分析[J]，中国农村观察，2003(1).
      [4] 王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社,2005.
      [5] 金太军. 从国家的视角看村委会选举的成本与效益[J], 南京师范大学学报,2001(5).因为一般的村委会选举选举需要投入一定的人力、物力、财力。大体包括：一是组织准备、宣传发动费用；二是选民登记组织选举费用；三是总结经验、获取反馈等费用。而与村委会选举相比，乡镇长直选则所需的成本要大的多.

      [6] 蔡定剑.公民素质与选举改革调查[J]. 战略与管理,2003(2).调查情况的对比分析：在问“如果您不愿意参加选举”的原因是什么？步云有76.4％的人没有回答，大鹏只有47.5％没有选择此项。没有选择表明是不赞成这个问题，说明愿意参加选举的比例较高。对不愿意参加选举的原因，认为“选举是形式、是假的”，步云只有7.5％，大鹏为39.4％。认为“选举是浪费时间”、“选谁都没有用”、“选举与我无关”的，步云乡为10.3％，大鹏镇为11.1％。在调查选民“您更相信哪种候选人”的问题时，步云乡有84.9％的人回答相信自己提出的候选人大鹏镇只有31.3％。可见，在调查中，步云要比大鹏对选举的态度要积极的多，对自己提名的候选人信心较足.
      [7] 同[2].
      [8] 同[6].通过一个分析经济收入对人大代表选举行为影响的例子，可以看出经济收入对直选的影响：关于参加选举的意愿。选举积极性最高的是401-800元的较低收入者，比例高达80.5％。400元以下的低收入者和801-1500元的中等收入者以及1500-2500元中等以上收入的群体选举积极性差距不大，为74％左右。收入在2501元以上的高收入者表示愿意的比例只有55.8％，而不愿意和无所谓态度的高达42.3％，可见态度最为消极。可见，在选举意愿上，高收入者比低收入者选举态度明显地要消极许多。在回答“是主动积极参加投票”的人中：受高中、中专教育程度的人最积极，占55.1％；其次是受小学、初中教育程度的人，占47.9％；然后是受大专以上教育程度的人，占44.3％；文盲最不积极只有29.2％。以上情况表明，受中等教育程度的人选举态度更为积极，受高等教育和没有受过教育的人选举态度更为消极.
      [9] 同[3].肖唐镖先生对江西省的乡镇干部的问卷：您认为乡镇长是否应该让全乡镇的群众直接选举产生？应该且目前可以实行占19.4%，应该但目前条件还不成熟占55.2%，不应该，直接选举不合国情占19.8%，说不清占4.5%，其他占1.1%。肖唐镖先生对江西省和江苏省的村干部的问卷：您认为乡镇长是否应该让全乡镇的群众直接选举产生？应该且目前可以实行占15.1%，应该但目前条件还不成熟占50.6%，不应该占29.1%，说不清占0.6%，其他占2.9%，未答占1.7%。肖唐镖先生对村民的问卷：您认为乡镇长是否应该让全乡镇的群众直接选举产生？应该且目前可以实行占22.3%，应该但条件不成熟占25.8%，不应该占19.5%，说不清占19%，其他占10.4%，未答占3.0%。同3.
      [10] 徐勇,贺雪峰.杨集实验[M].陕西：西北大学出版社，2004.
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