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浅析公务员薪酬制度改革问题
公务员薪酬制度是公务员管理中的重要环节和公务员制度的基本保障。近年来, 公务员薪酬制度成为社会所关注的一个焦点。虽然我国的公务员薪酬制度已经进行了四次改革, 公务员的工资也经历了六次调整， 但公务员薪酬制度仍不尽合理， 需要重新进行设计、调整。
一、现行公务员薪酬制度体系略析
（一)公务员工资制度的涵义、状况及意义
目前我国公务员的薪酬仍以“工资”为主要表现形式，它是指在国家公共管理部门工作,执行国家公务的这一部分特定的公职人员，以自己的知识和能力，在一定时间内为国家和人民服务所得的劳动报酬。一般来说,公务员的工资由政府人事部门制定,由国家或地区财政支付。我们知道,我国实行统一的职务和级别相结合的工资制度，公务员工资主要由国家统一的职务和级别相结合的工资制度，公务员工资主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四部分组成,其中“职务工资”是按公务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定工资标准，是职级工资制中体现按劳分配的重要内容。在职务工资标准中，每一职务层次设若干工资档次,工作人员按担任的职务确定相应的职务工资,并随职务及任职年限变化而变化。“级别工资”是按公务员的能力和资历确定工资标准。公务员的级别共分为15级,一个级别设置一个工资标准.“基础工资"是大体按维持公务员本人基本生活费用确定,各职务人员均执行相同的基础工资。它有利于保障公务员的基本生活不因物价上涨而下降。“工龄工资”是按公务员的工作年限确定工资标准,体现公务员积累贡献。除此之外，公务员的薪酬制度还包括地区津贴和岗位津贴以及补贴和奖金等等.
二、公务员薪酬制度的三大问题
(一） 公务员薪酬水平偏低, 易产生寻租行为
公务员的薪酬水平应该体现按劳付酬原则。但就我国公务员薪酬水平的现状而言, 公务员的薪酬无法与其价值相吻合。尤其对于公务员系统中处于较高层次的公务员岗位而言， 目前的制度工资水平难以反映岗位所承担的职责工作复杂度和相应的价值贡献, 无法体现按劳分配原则和人力资本的价值, 薪酬水平缺乏外部竞争性。再加上国家目前的改革， 使今后教育、医疗、养老、住房等都要由个人来承担公务员目前的薪酬收入水平无法应付这一系列支出。薪酬过低, 导致公务员得不到激励， 无法调动他们的积极性, 甚至导致部分国家工作人员滥用公权收受灰色钱财.与其它部门只能被动地接受既定的收入水平不同， 由于政府部门一般控制了相当的经济资源, 那么在其收入不足以满足其合理的生活需要或者其收入与周围相同能力的群体存在较大反差时, 就会出售手中的权利为本部门或者个人谋取私利。如果这种状况长期持续下去, 那么最终政府将被两种人所充斥，一种是素质较低的庸才， 另一种是一心想贪污受贿的投机分子。这不仅使政府效率低下， 还会破坏市场秩序, 损害其它经济主体的正当利益， 从而阻碍经济的发展。
（ 二） 公务员薪酬存在公平性困境
公平原则是建立公务员薪酬制度的一项重要原则, 要做到公平就要使公务员的薪酬在内部拉开差距， 不能搞平均主义; 对外又要保持和企业职工薪金水平的平衡， 而我国公务员薪酬制度在这两方面都存在困境：
1。 内部公平性困境
当前公务员薪酬制度的内部公平性困境主要表现在两个方面: 一是公务员内部不同级别人员之间薪酬水平差距过小, 二是公务员薪酬地区差距过大。
首先， 从横向上看， 担任同一职务的公务员因工作性质不同， 他所承担的责任、 能力、 工作年限、 对组织的贡献是不同的, 在薪酬待遇方面也应有所区别。而实际上， 现行的薪酬制度， 忽视了这一差别, 简单地以职务为标准来衡量公务员的工作量.只有晋升职务才能增长工资， 客观上诱发了机构升格, 滥提职务等问题， 容易出现“彼得高地”现象, 并在一定程度上强化了“官本位”；从纵向上看， 工资标准的起薪（指基础工资）过低， 职务之间的差距太小, 不能很好的反映出不同职务级别在履行职务上的劳动差别， 职责与报酬不对等，不利于工资激励制度的发挥.此外， 职务工资结构过于固定缺乏必要的弹性， 无法体现同一岗位公务员之间在能力和绩效水平上的差别。其次, 就地区差异问题来说， 全国各省市区的公务员薪酬极不平衡.
2。 外部公平性困境
外部公平是指公务员的薪酬水平与组织外其他人员的薪酬水平相比应是科学的 合理的。国家规定公务员工资水平与国有企业相当人员的工资水平大体持平。 但这种规定的局限性随着经济的发展逐渐暴露.首先, 当前我国的经济结构已经发生了很大的变化， 国有企业的比重严重下降, 国企对社会工资水平的代表性显然不足， 而非公有制企业的比重逐渐上升, 仅将公务员工资与国有企业相当人员的工资进行比较缺乏科学性.实际上, 企业工人的工资尤其是一些规模较大的外企和垄断行业的国企， 其工人的工资比同层次公务员的工资高出许多倍。其次, 仅就“平均工资” 进行比较过于笼统, 缺乏合理性, 因为从人力资源管理的角度来说， 真正的市场工资不是一个笼统的平均数， 而是非常具体的。员工在进行工资比较时， 不可能是将所有人的工资加起来再加以平均的那种比较， 一定是与自己处在相同或类似职位, 承担相同责任, 具有相同能力的人员进行比较.所以让公务员的工资水平和国有企业相当人员的平均工资水平进行比较是不实际的。
（ 三） 公务员薪酬调整和增长机制存在弊端
1。 定期加薪机制不完善， 薪酬增长速度过慢
由于历史原因， 我国公务员的工资基础比较低， 经过六次调整后的工资水平仍不能准确反映公务员的能力与贡献.这主要是由于我国的公务员薪酬评估机制没有建立， 不能及时与外部经济环境进行比较分析， 并提出公务员薪酬的调整方案。
2. 工资增长的激励机制存在时间慢、 标准低的问题
从表面上看， 我国的工资增长的激励机制是通过档次工资和级别工资晋升来实现的。然而， 通过档次工资和级别工资的晋升来实现增长的时间过长， 需要连续两年考核称职才提升一个职务工资档次， 连续五年考核称职才提升一个工资级别.而且提升所获得的物质报酬 ( 奖励) 极少， 提升一挡职务工资和一个级别工资收入分别只增加几十元, 对于提高公务员的生活水平没有实质性的意义, 更不用说发挥激励作用了。
3。 公务员薪酬标准的调整水平、 调整程序缺乏法制化管理
我国早在1956年工资改革时, 就提出要实行工资正常升级的原则, 国务院 《 关于工资改革的决定》 规定, 要使 “ 升级成为一种正常的制度” 。1985年工资改革时， 再次提出要实现调资正常化， 但由于种种原因, 正常的晋级调资机制迟迟未能建立。［1]公务员工资标准的调整没有一个科学的参照系， 工资调整程序也带有很大的随意性， 有时事隔七八年才调整一次工资， 有时工资增加了也是为了刺激内需的需要,没有建立起工作员工工资的动态调整制度和程序.
三、 对公务员薪酬制度改革的思考
( 一） 公务员薪酬水平的合理化建议
公务员也是一种职业， 公务员的薪酬水平应该体现这种职业所要求的人力资源要素的价值， 应该与其社会地位和所发挥的作用相适应.公务员薪酬来源于国家的税收， 依据
GDP、国家储备以及公务员增加与公共事务增加的情况而定。随着中国经济的发展， 公务员的薪酬应该随行就市, 体现人才本身的市场价值。在生产发展和劳动生产率提高的
前提下, 提高公务员的薪酬水平是我国薪酬工作的一项基本原则。公务员的薪酬制度应该以度量公务员做出贡献价值大小也就是以公务员的实际业绩作为公务员薪酬收入的主要依据， 归根到底, 就是以公务员的工作能力， 工作情况， 工作的数量、 质量以及表现、 成就等为根据， 对优秀者进行加薪， 这也是 《 公务员法》 的一项规定。此外， 我们还可以考虑在公务员薪酬制度中引入宽待薪酬制度, “ 根据美国薪酬管理学会的定义， 宽带薪酬是指将多个薪酬级别及其较窄的薪酬浮动范围重新加以组合， 以形成薪酬等级较少但每一薪酬级别的浮动范围较宽的新型薪酬体系。”［2]宽带薪酬制度打破了传统薪酬结构的严格等级制, 有利于树立传导绩效优先的理念， 有利于职位轮换， 有利于管理者的角色转变.
（ 二) 公务员薪酬公平性困境的出路
1。 内部公平性困境的出路, 扩大公务员内部收入差距
扩大公务员内部收入差距的关键在于使这种差距体现出不同职位人员的责任、 能力和绩效的不同, 以发挥薪酬的激励作用。在处理公务员工资差距时必须注意以下问题:①职位分类科学化。职位分类是确定公务员工资差别的基础。当前, 由于我国缺乏科学系统的职位分类, 职位设置不能体现一般与重要、 政务与事务、 行政与专业以及高层次与低层次等不同岗位的职责差别， 导致同职级不同岗位人员执行同一工资标准、 劳酬脱节.因此， 改革公务员薪酬制度, 在统一项目, 同一标准的同时， 如何体现岗位之间的职责轻重， 工作范围和工作难度的大小以及工作成效的不同， 是目前需要加以考虑和解决的问题。②不同人才区别对待.国外把公务员区分了不同的类, 分属不同工资表, 其高级行政官员工资表与一般行政人员工资表差别极大, 而我国公务员全在同一工资表内, 一些特殊和高级公务员的价值在工资上难以体现，可考虑对公务员工资分类, 不同类别的公务员采用不同的工资档次。③奖金与绩效挂钩.改变现行的奖金或平均发放或按职务发放的做法, 要让奖金真正与功绩挂钩， 多劳多得， 成为激励公务员多做贡献的手段.［3］
2. 外部公平性困境的出路, 建立市场平衡比较机制
公务员薪酬水平平衡比较机制的理论基础是“公平理论",来源于“平衡比较原则”。所谓平衡比较是指公职人员的工资水平应与企业中的从事相似工作、相近职位、同等年龄、同等学历人员的工资水平大体持平。政府与企业既然同作为需求方在劳动力市场上竞争, 政府既然希望吸引人才并将其保留在公务员队伍中, 那么， 在确定公务员薪酬水平时, 就需要参考企业的薪酬水平。我国原有的 《 国家公务员暂行条例》 明确规定 “ 国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”， 同时还要“根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动， 有计划地提高国家公务员的工资准, 使国家公务员的实际工资水平不断提高”。由于社会主义市场经济的建立和发展， 国有企业在我国经济结构中所占比重下降, 民营、私营、外资企业的比重日趋上升， 无论是政府还是企业和事业单位， 都需要从统一的劳动力市场上招募合适的人才, 所以, 新的《国家公务员法》已经将“国有企业相当人员”拓展为“企业相当人员"，并明确提出“国家实行工资调查制度， 定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较， 并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”。但是, 该原则性的规定并未明确公务员工资水平究竟该处于何等水平以及具体的参照行业和参照标准。尽管平衡比较原则已在有关薪酬政策中得以体现, 但由于缺乏可操作的实施细则， 导致这一原则长期无法得到具体的落实, 我们应借鉴国外的经验, 建立一套可行性较强的, 系统而完备的薪酬平衡比较体系。
( 三） 建立正常的晋级增资制度
我国1956年建立了等级工资制, 在1985年建立了结构工资制， 但却没有建立相应的晋级增资制度， 国家在1993年， 又提出了公务员正常晋级加薪的新规定。虽然这些规定的建立从原则上解决了公务员晋升增资的大部分问题, 然而由于在具体实施和操作方面的问题造成公务员的工资不能合理正常的增长.那么要建立公务员的正常晋级增资机制包括两个方面的内容: 一是正常晋升工资级别, 二是正常提高工资标准。 正常晋升工资级别是指工作人员在职务或岗位不便的情况下经过年度考核， 按照考核成绩晋升工资级别或工资档次。对于考核优秀的可以越级晋升, 对于成绩不合格的不予晋级。正常晋升工资别能够保持工作人员内部合理的工资关系, 不至于造成工资“平台”现象, 有利于贯彻按劳分配原则。定期提高工资标准是提高公务员工资水平的主要途径，并且使之与GDP增长速度和财政增长速度相适应, 建立一个合理正常的晋级增资机制， 最终保持公务员队伍稳定， 从而提高政府工作效率。
参考文献：
［ 1] ［ 3]鲁彦平， 何欣峰。从加薪看我国公务员工资制度[ J] 。
安阳大学学报, 2003( 4) : 65。
［ 2]王世彤， 王文玲.借鉴宽带薪酬制与改革公务员职级工
资制新探［ J] 。现代财经， 2006( 5) ： 79。
 彼得高地：管理学家劳伦斯·彼得在其《彼得原理》一书中，曾经发出警告,在企业和各种其他组织中都普遍存在一种将员工晋升到一个他所不能胜任的职位上去的倾向.如果下降一个职位等级，这人可能是个非常优秀的员工，但他现在却不得不在一个自己所不能胜任的但级别却较高的职位上耗下去。