城市排水防涝综合规划编制的常见问题探析--以常州为例.pdf

2 0 1 5 年 5 月第 5期 城 市道桥 与防洪 防洪排水 1 1 5 城市排水防涝综合规划编制的常见问题探析 —— 以常州为例 白婉 萍 ， 杨 宇栋 ( 常州市 规划设 计 院 ， 江苏 常州 2 1 3 0 0 3) 摘要 ： 作为一个全新的规划类别， 城市排水防涝综合规划需要统筹理顺多领域的关系， 合理指导相关建设， 并做好长远空间控 制引领。 由于我国的城市排水防涝治理在法规体系、 技术规范系列及管理体制和机制等方面仍有待发展与完善， 规划编制难免会 遇到各种问题 ， 若不正视对待， 易导致规划失去实际指导意义。 以常州为例 ， 分析了规划编制的常见问题， 阐述了基于自身特色的 工作经验和规划思路， 以期对类同城市的相关实践起到较好的借鉴作用。 关键 词 ： 排水 防涝 ； 规划 编制 ； 问题 分析 ； 常州 中 图分类 号 ： U 9 9 2 ． O 1 文献 标志 码 ：B 文章 编号 ： 1 0 0 9 — 7 7 1 6 ( 2 0 1 5 ) 0 5 — 0 1 1 5 — 0 4 0 引言 为切实保 障和改善 民生 、 建设生态宜居城 市 ， 根据 国务 院指示及住建部要求 ，充分发挥规划先 行 的引领作用 ，全 国各城市普遍展开 了城市排水 防涝综合规划编制工作 。 与传统 的排水规划 编制相 比，排水防涝规划 在针对系统性和综合性方面的要求前进了一大 步 ， 须树立 “ 大排水 ” 理念 ， 明确城 市排水管 网 、 水 利排涝设施及 径流控制均属不 可分 割的城 市排水 系统， 统筹考虑水系、 管网和低影响开发建设等多 途径措施 ， 协调解决城市积水 内涝 问题 ； 按 照有关 文件要求， 规划首先须全面摸清家底， 包括当地的 地表径流、 受纳水体、 各类排水设施 ， 以及降雨规 律 ， 强调了规划编制的现实性 、 合理性 和科学性 。 规划 的质量好坏将直接影 响到一个城市从 根 本上扭转 长期存在 的内涝现象 的效果 。鉴 于排水 防涝治理具有高度 的复杂性 、 艰巨性 ， 规划人员 常 会因种种条件限制或认知不足面临诸多问题 ， 甚 至走人 误 区 ， 《 常州市 城市排水 防涝综合 规划》 在 编制过程 中同样如此 。正视存在的问题 ， 不断总结 得失 ， 是提高规划质量的首要 。 1 问题 综述 1 ． 1 难以真正体现规划的综合性 城市排水防涝综合规划 旨在构建立体 、全方 位的防御系统， 从体系上需要各部门、 各行业的联 动 、 支持 和资料共享 ； 从技术上需要规划人 员具有 收稿 日期： 2 0 1 5 — 0 1 — 2 6 作者简介： 白婉萍( 1 9 7 3 一 ) ， 女， 江苏常州人 ， 高级工程师 ， 从事 市政规划工作。 综合性的知识结构和团队协作意识 。下列问题的 存在 ， 致使规划难 以真正体现其综合性 。 ( 1 ) 一些地 方政府对规划 编制 的重视度不够 ， 仅将其作为一项单纯的考核任务。受管理体制和 机 制限制 ， 组织编制单位难 以协调全局 ， 无 法提供 足以支撑规划 的基础 资料 ， 比如 ： 长序列水 文气象 统计资料 、 高精度地形图、 管网资料等， 使得承编 单位捉肘见襟 ， 编制质量大打折扣 。 ( 2 ) 有 的编 制单 位 因专 业 配 置不 全 ， 重 管 网 轻 水利 ， 生搬硬套城市 防洪规划 ， 防洪体系与城市 排水体 系相对孤立 ，无法反映排水管 网与河道 水 位 、 可调蓄量 的正确 关 系 ， 大 、 小排水 系统难 以有 机衔接【 ” 。 1 ． 2 忽略空间规划的引导、 控 制作用 城 市排 水 防涝综 合规 划属 空间布 局专 项规 划 ， 是城市总体 规划在特定领域 的延伸 、 细化及补 充 ，其工程设施布局及指标 控制离不开城市规划 管理 的推进落实和与相关规 划的协调 、反馈及指 导 。 基于专业技术力量强弱的因素 ， 该类规划多 由 市政类的工程设计 院主导。 而此类设计 院 日常业务 以微观的具体设计为主 ， 多缺少发展 的眼光和统筹 城市规划的意识 ， 常会表现出以下 2个 问题 ： ( 1 ) 对规划 的层次 和作 用理解不足 ， 偏重于可 研报告 的编制思路 ， 对具体方案 比选大书特写 ， 规 划 的 目标和指标与对应措施脱节 ，与相关规 划和 城市重点工程 的协调性 、 密切性关联度不够 ， 对 旧 城改造空 间优化 、 控制性详规和实施方案引导 、 控 制作用较弱。 ( 2 ) 弱化管理规划和保障措施内容 ， 缺乏对后 续 的针对性法规政策 出台和规划全面深化落 实的 学兔兔 w w w .x u e t u t u .c o m 1 1 6 防洪排水 城 市道桥 与防洪 2 0 1 5 年 5 月第 5 期 指 导意 义 。 1 ． 3 缺乏系统性梳理和 内涝成因分析 随着城市化 的迅猛推进 ，水 系河池 的大量 消 失 ，一方面城市雨水排放对 系统性 的依赖 越来越 强烈 ； 另一方面 由于排水线路 被迫拉长 ， 系统也 日 趋复杂和不堪负荷。在规划编制过程中往往会因 未妥善处理 以下问题导致规划措施难 以体现 “ 因 地制宜 、 高效合理 ” 。 ( 1 ) 对作为雨水系统的基本管理单元“ 排水分 区” 理解不够 ， 以较大的水利分 区取代排水分区， 现状管 网汇水范围不明晰 ，既不能准确评估 系统 排水能力也不能合理体现高、 低系统分开[2 1 。 ( 2 ) 过多地迷信模型的结论 ， 忽视误差分析和 现场勘察 比对 ，难 以准确地把握易淹易涝地 区内 涝成 因， 热衷于大刀 阔斧 的改造 ， 对 在一定 的经济 基础和可实施条件下 能否较好地解决 积水内涝 问 题考虑欠周。 1 ． 4 对 内涝防治设计标准理解不足 与国际上先进的理念和应对措施接轨 ，综合 解决城镇积水内涝问题 ， 《 室外排水设计规范》 ( G B 5 0 0 1 4 — 2 0 0 6 ) 2 0 1 4版修订增加了内涝防治设计 标准， 使地面 、 道路等地区的积水不超过一定深度 的要求。规范基于全 国各地 的自然条件不 同 ， 并未 明确规定校核 内涝 防治设计 标准 的降雨历 时 ， 因 而各地在编制规划时 ，往往会出现不同的理解和 认知。 城市排涝标准是排水 防涝规划 中重要 的常规 设施建设标准 ， 一般要求降雨重现期不宜低于 2 0 a 一 遇， 降雨周期宜按 2 4 h 计。规范规定大城市及 特大城市 内涝 防治设计重现期 为 3 0—1 0 0 a一遇 ， 一 些此类城市在未经水利专业部门论证认可的情 况下 将 内涝 防治设 计标 准等 同于城市 排涝标 准 ， 将造成规划工程投资浩大；有的城市则回避了城 市排涝标准 ， 实际规划常规措施 时按 此标准执行 ， 因用地紧张对两个标准差异的多余涝水调蓄未作 合理安排 ， 使得规划成了“ 假、 大、 空” 。 有些城市虽然结合其 自身特点选用了最不利 的3 ～ 2 4 h 校核内涝防治设计重现期 ， 但受技术力 量不足及模型的缺陷影响，难以较好地验证规划 措施是否能够达到 目标要求 。 2 常州市的规划编制思路 2 ． 1 高度统领和协调规划 常州属典型 的江南平 原水 网城市 ，排水系统 和方式远较一般城市复杂得多[2 1 ， 在现行体制下 ， 无论是建设还是水利部门单独组织和编制规划都 难 以全面保证规划 的质量和措施的落实 。常州市 政府对规划编制工作高度重视 ，确定以规划局为 组织编制单位， 相关部门全力配合， 实行部门会商 和资料共享机制 。 常州市规划设计 院为全 国首批获得 甲级规划 资质的 1 4家单位之一 ， 长期承担市区各类基础设 施规划工作 ， 主持和参与了所有的涉水专项规划 ， 对常州市城市现状 、规划发 展和建设动 态了如指 掌 ， 因而承担了主要规划 编制任务 。为确保规划 的 科学性 ， 由江苏省水文水资源勘测局常州分局、 河 海大学承担了相关专题研究和技术开发 。 本着严谨求实的态度， 在整个编制过程中， 常 州市 规划局 多次召开相 关部 门的技术研讨会 议 ， 力求获得各级决策层的理解 、 支持和联动贯彻。 2 ． 2 构建多层次和多层面的体 系 在措施层面上， 充分总结以往的经验教训。在 此基础 上 ， 树立 “ 大排水 ” 的系统工程理念n 】 本着 从 宏观到微观 的分 析思路 ， 改变 以往 “ 头痛 医头 ， 脚痛 医脚 ” 的单 一治理手段 ， 统筹 治理 ， 注重 “ 点 、 线 、 面 ”多层次 相结合 的应对 ， 以“ 面” 改善 “ 线 ” ， 以“ 线” 带“ 点” ， 有效突破， 合理布局水系。城市改 造 应优先安排雨 水“ 大动 脉” 通 道 的实施 ， 加强低 影响开发措施对排水 系统负荷 的削减 ，提升城市 对特大暴雨的应对能力。“ 点 ” 指城市排水系统的 脆弱节点， 是规划直接面对的对象 ； “ 线” 指排水分 区， 是控制径流的基本管理单元； “ 面” 泛指城市地 表 的水系 、 绿地等 自然和人工系统 ， 是控 制径流 的 重要途径 。 在管控层 面上 ，首先要求将城市排水 防涝设 施建设规划 内容补充纳入城市 总体规划 ，在总规 层面上予以高度重视和引领 ；衔接城市土地利用 总体规划 ，将城市排水防涝设 施建设 所需用地列 为优先安排 ，提出适度调整相关土地利用主要控 制 指标 ； 与相关规划协调衔接 ， 及时反馈 、 补充 、 吸 纳原规划的相关内容和新编相关规划；紧抓排水 防涝空间落实， 从蓝线划定、 水面率、 竖向控制 、 旧 城改造等方面明确具体要求。 图 1 为规划技术路线 图。 2 ． 3 全 面排查和摸清家底 全 面排查 和摸 清家底是扎实做好城市排水 防 涝综合规划的根本。当前我国很多城市由于管线 普查 工作滞 后 ， 缺少较完整 的管 网系统信息资料 ， 这对规划编制是个极大的考验 。 常州市的规划编制过程耗时近 2 a ，其中用 于前期调研的时间超过 l a ，力求以充足的事实 论证规划措施。前期调研阶段按以下四个步骤操 学兔兔 w w w .x u e t u t u .c o m 学兔兔 w w w .x u e t u t u .c o m 学兔兔 w w w .x u e t u t u .c o m